共同富裕道路上的相对贫困及其治理※

○张 桥

随着全面建成小康社会目标的实现，困扰我国几千年的绝对贫困问题得到彻底解决，贫困治理事业进入新阶段。习近平总书记指出：“全部脱贫并不是没有贫困了就可以一劳永逸了，而是指脱贫攻坚的历史阶段完成了。相对贫困的问题永远存在，我们帮扶困难群体的任务永无止境。”[1]绝对贫困治理是解决人民物质生活需求的贫困，相对贫困治理则是解决人民对美好生活追求同不平衡、不充分发展之间矛盾的需要；前者是为解决生存性的问题，后者是为解决发展性的问题[2]。要实现共同富裕的发展目标，必须高度重视相对贫困及其治理。

一、相对贫困及治理研究述评

（一）相对贫困的界定

相对贫困概念最早是英国学者彼得·汤森在上世纪70年代提出的，他基于相对剥夺概念提出：“贫困还包含了社会排斥和社会剥夺的维度，即个人或群体被排除在其所生活的社会常态的生活模式、风俗习惯与活动之外，该个人或群体就处于相对贫困的状态。”[3]此后，阿玛蒂亚·森从可行能力缺失的视角提出了权利贫困和能力贫困，拓展了相对贫困的外延；罗伯特·坎勃将“脆弱性”“无话语权”概念引入到相对贫困之中；刘易斯则提出贫困文化的概念，进一步丰富了相对贫困的内涵。

近年来，国内学者也围绕相对贫困问题开展了大量研究。张琦等认为，相对贫困至少有三层内涵：一是个人或群体仅能满足生存需求，但其生活状态低于社会平均水平；二是个人或群体缺乏社会参与机会；三是个人或群体遭受风险后，难以进行社会再生产[4]。董帅兵等认为，相对贫困是一种多维贫困状态，至少包含经济、政治、社会、心理等维度[5]。王国敏等认为，相对贫困是同一时期不同地区或阶层间基于主观认定的生存水平差别而形成的贫困[6]。

结合国内外学者对相对贫困治理理论的研究、基于对共同富裕的理解，我们可以将相对贫困定义为“在特定区域内，个人或群体依靠现有资源仅能实现某种生存需要，但是与之生存的特定区域的平均生活状态相比还处于较低的水平”。相对贫困治理就是提高相对贫困的个人和群体的福祉及缩小他们与之生存的特定区域人群的平均生活状态的差距。相对贫困治理的主要对象是边缘贫困人口。边缘贫困人口是在国家贫困线上下波动、处于相对贫困状态的人口，主要由三部分构成：一是经济生活水平略高于当地贫困线未被纳入贫困帮扶的人口，二是已经脱贫但脱贫效果不明显的人口，三是已稳定脱贫因为突发情况再度致贫的人口。

（二）相对贫困的显著特征

治理相对贫困是时代赋予贫困治理的新任务。相对贫困具有以下显著特点。

一是多维性。马斯洛需要层次理论把人类的需求划分为生理、安全、健康、尊重、自我实现5个层次。基于马斯洛需求层次理论，可较为客观地解释相对贫困的多维性，即人们在满足基本的生存需求后，对发展提出了更多和更高的要求。具体而言，贫困人口满足了“两不愁，三保障”之后，在医疗、教育、社会参与、发展机会等方面存在着需求难以满足而导致贫困多元化问题。

二是不确定性。当前，对相对贫困的测量还没有一套被国际国内完全公认的标准和方法，相对贫困的边界确定有待于理论界和实务部门继续探索。同时，由于社会经济文化等处于不断变化之中，相对贫困个人或群体的界定也会随着这些变化而变化，这也加剧了相对贫困的不确定性。

二、相对贫困治理的关键问题

相对贫困治理是在走向共同富裕的新征程上需要面对的新的时代课题，有着诸多需要我们研究和解决的问题。其中，以下几个方面尤为值得我们关注和重视。

（一）返贫问题

在脱贫攻坚过程中，绝对贫困的治理得到了各级政府的高度重视，从政策、资金、人员等各方面予以充分保障和支持。但完成对绝对贫困治理之后，在有关相对贫困治理的政策措施还没有正式出台之前，享受国家支持尤其是享有转移性收入而脱贫的群体或人口的返贫风险依然很大。同时，受外部环境不确定性影响，部分靠外出务工增收实现脱贫的个人或群体可能因为诸如社会分工优化、技术进步、消费方式升级等导致收入降低甚至失业，这个问题在大量50后、60后务工群体上表现更为明显。由于各种原因，一些地方在脱贫攻坚阶段大多选择“短、平、快”项目，脱贫产业多集中在初级生产环节，结构单一、市场竞争力不足，既未能有效激发农村经济的活力，也很难给贫困人口带来稳定持续的增收。

（二）多维治理问题

在解决以实现收入增加为核心的绝对贫困后，教育、医疗、社会保障、精神文化以及各种能力和发展机会（如信息获得能力、不受歧视平等机会）等维度的困境，在相对贫困治理中需要特别关注和解决。因区域发展政策导致的区域发展不平衡、资源分配不均衡，会加剧发达地区和欠发达地区相对贫困个人或群体基本需求层次的不均衡。研究城乡和地区间相对贫困的现状发现，在深度贫困地区、西部少数民族贫困地区和边远山区等地方，多维治理问题表现明显，在这些地方更需要关注人民群众公共福利的提升。

（三）系统性治理问题

相对贫困的治理不是单一指标任务的完成，也不是一时一地的脱贫攻坚任务的结束，它需要方方面面的协同。这个协同不仅是主体上的协同，也是手段、目标、过程等多方面的协同推进。过去的贫困治理主要是为解决绝对贫困问题，大多采用运动式的治理模式，调动一切资源来完成指标任务，取得了良好效果，但相较于多维的相对贫困而言，当前系统性治理不够。过去集中力量解决的是贫困个人或群体的生存性问题，现在则需要花更多力量来研究不同的治理对策，以满足贫困个人或群体不同的发展性问题和需求。因此，从政策、资金、人力等方面系统构建贫困治理的新目标、新手段、新方法非常重要。

三、加快相对贫困治理的建议

在走向共同富裕的道路上，需要我们从贫困治理理念、体系、能力建设等多方面来推进相对贫困治理，让相对贫困个人和群体拥有更高品质的生活。

（一）转变贫困治理理念，实现“扶贫”向“防贫”转型

一是构建政策衔接机制。保持政策的稳定和连续，全方位考虑绝对贫困治理和相对贫困治理两个时期的战略目标、战略性质，充分用好绝对贫困治理的成功经验，建立科学动态分级监测和分级施策机制，特别要注重给予突发意外个人或群体以各项帮扶政策的衔接，确保治理有序转轨，防止断崖式返贫。

二是构建差异化防护体系。边缘人口和特殊人口的脱贫攻坚成果，还需要进行巩固和提高。这些群体主要是通过社会保障兜底来实现了脱贫，仅仅是对脱贫标准的低水平超越，他们是相对贫困治理中最困难的群体。贫困老年个人或群体急需解决的是养老照料，残障贫困个人或群体帮扶的关键是治疗和康复，贫困儿童个人或群体的核心需求是喂养和教育，需要针对这些差异化的需求设计差异化的贫困治理政策，为贫困群体提供多样化脱贫资源。要采取更加多样化的措施，建立起多维减贫体系，让社会保障的目标和范围从兜底服务转变到提供贫困个人或群体发展需求保障上来。应树立福利治理理念，健全完善普惠性政策，提升非竞争性社会公共服务的水平和质量。如，探索减免低收入相对贫困个人或群体的支付费用（水、电、燃气等），以节省他们的生活开支，以用于其他需求。

（二）增强治理能力，着力解决相对贫困的多维治理问题

相对贫困治理要在经济发展中让贫困个人或群体得到更稳定的增收，但是这个发展应更多地强调贫困个人或群体的参与性，要在培养贫困个人或群体参与能力中激发他们治理贫困的内生动力，提高其发展能力。

一是激活贫困个人或群体的内生动力。应鼓励相对贫困个人或群体用自己积累的生产能力、经济能力等，以各种形式进入市场自由流动，盘活资源，让他们有更多元的收入。其核心是增加相对贫困个人或群体的工资性（或称稳定性）收入，在提高收入的基础上获得更持续发展的能力。为相对贫困个人或群体提供免费的义务教育、职业培训，在改善他们就业能力的基础上，注重对相对贫困个人或群体“可行能力”的培养。

二是发挥“关键少数”的引领作用。注重对相对贫困治理的“关键少数”即乡村扶贫干部、技术能人的培训，提高其治理能力和水平。要充分发挥他们在带动乡民致富和精神文明建设中的引领作用，善于用优秀传统文化、红色革命文化和社会主义先进文化满足和提升贫困个人或群体的文化精神需求，改善他们不良的生活方式，提高其经营自己生活的能力，提升生活层次和内涵。

（三）完善相对贫困治理机制，建立相对贫困治理的综合体系

相对贫困的多维性、动态性等特点决定了单一指标化、碎片化的贫困治理模式已经不能真正解决相对贫困的治理问题。需要从整体出发，系统建立相对贫困治理的综合体系。

一是转变治理方式。创新相对贫困治理方式，要整合相对贫困治理多元主体，构建由教育、医疗、民政等部门协同治理的政府治理体系，发挥好中央统筹和地方创新两个积极性，尤其要重视地方的能动性，更好解决地方现实问题。要对行政主导性扶贫的贫困治理方式进行调适，可吸收社会力量下沉相对贫困治理一线，优化政社合作的贫困治理方式，弥补政府视角的盲区。

二是加强区域协同。充分发挥社会主义制度优势，统筹区域（城乡）关系，加强发达地区和欠发达地区之间的合作、联动发展。一方面，要加强对口支援，扩大支援领域、丰富支援方式，人、财、物等要更倾向于解决欠发达地区的现实问题，如，路、水、电、网等基础设施。另一方面，要实现贫困个人或群体与外部社会系统的良性互动，将农村与城市互动链接，注重减少这些区域相对贫困个人或群体社会排斥和剥夺造成的相对贫困现象[2]。

（四）推进相对贫困治理与乡村振兴有效衔接，提升相对贫困治理的可持续性

在取得消除绝对贫困的脱贫攻坚成就后，党中央明确提出将相对贫困治理纳入乡村振兴战略中统筹开展。相对贫困治理与乡村振兴在目标、内容、方法、考评等方面有许多相通之处，需要有机衔接。

一是推动相对贫困治理与乡村振兴内容的衔接。在乡村振兴中开展相对贫困治理可以在更大范围和层次上拓展贫困治理的广度和深度，相对贫困的有效治理也可以赋予乡村振兴新的内涵和成效。把乡村振兴追求的5大目标（产业兴旺、生活宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕）内嵌于相对贫困治理之中；把相对贫困治理的要求、手段等内嵌于乡村振兴之中，从产业、项目等方面做好两者有机衔接和融合。

二是把握相对贫困治理与乡村振兴衔接的关键。发掘与激活经济体发展动力是相对贫困治理和乡村振兴战略衔接的关键，要依靠市场配置资源，以市场机制引领产业布局；同时，要立足脱贫地区的特色资源禀赋，引导相对贫困个人或群体对接现代生产要素，以促进扶贫产业转型升级。此外，还要考虑长远，将相对贫困个人或群体利益和诉求嵌入乡村产业振兴之中，构建可持续稳定脱贫机制，以达到相对贫困治理和乡村振兴的双重目标。

总之，相对贫困治理是我国走向共同富裕道路上的艰巨任务。我国反贫困事业已经进入相对贫困治理的新阶段，随着贫困的性质和治理方式发生根本性转变，相对贫困治理也会不断出现新问题和新情况，与时俱进地开展研究和进行实践探索任重道远。