《法律援助法》中的法律援助对象

乔丽娟

中国政法大学，北京 100000

2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）正式通过，法律援助的制度规范形式终于由“行政法规”上升为“国家法律”［1］，这对保障我国公民权利和推动社会公平正义、推进全面依法治国、丰富中国特色社会主义法治体系都有着重大的现实意义。

一、千呼万唤始出来：我国法律援助法的立法背景

什么是法律援助？之前的《法律援助条例》没有给出明确定义。《法律援助法》第二条规定，“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。”法律援助是一项重要的民生工程，它可以保证人们在遇到法律问题的时候，不会因为经济困难而影响获得法律帮助，这将有助于法律更好得到执行，从而促进社会公平正义的实现。

法律援助制度发展至今已有500多年历史，已成为大多数国家法律体系的重要内容。我国的法律援助工作虽然起步较晚，但却有了很大的发展。1996年，《律师法》和《刑事诉讼法》开始将此项制度纳入。2003年国务院颁布了《法律援助条例》，对法律援助的原则、范围、申请、审查等进行较为详细的规范，对促进法律援助工作发挥了积极作用。此后，北京、上海、天津、浙江、福建等20多个省（区、市）结合各地实际，出台法律援助的地方性规范性文件。随着经济社会的发展，我国社会主要矛盾的变化，人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的需求不断增长。［2］法律援助工作在一定程度上还不能完全满足群众特别是困难群众的法律援助需求，法律援助制度的一些深层次问题也需通过立法解决。此外，法律援助工作经过多年发展，积累了大量宝贵经验，需要通过立法给予确认。全国人大代表也提出议案、建议，希望加快法律援助立法。2018年，法律援助立法被全国人大常委会列入立法规划。2018年11月，法律援助法起草工作领导小组召开第一次会议，正式开始立法。2019年底，法律草案征求意见稿形成，之后，在征求相关部门、专家学者、全国人大代表等各有关方面意见建议之后，对草案稿进行了修改。2019年底，全国人大常委会将法律援助法列入2020年度立法工作计划。2021年1月，法律草案稿正式提交全国人大常委会会议审议，同年8月，经三次审议后通过了《法律援助法》。2022年1月1日，《法律援助法》开始实施。

二、立足现实，留有余地：关于法律援助对象

法律援助对象，也可称为法律援助的范围，即划定哪些主体可以或者应当获得法律援助，以实现法律援助目的，是法律援助制度的重要内容，也是社会各界普遍关心的问题。

（一）法律援助对象是否仅限自然人

1.世界部分国家和地区的不同规定。纵观世界其他国家和地区的法律援助相关立法，对于法律援助对象范围的规定也各有不同。美国、芬兰、俄罗斯、日本、韩国等国，以及我国台湾地区、我国香港地区规定法律援助受援人为自然人；同时，英国、德国、法国、新西兰等国，以及我国澳门地区规定了可为符合条件的自然人和法人提供法律援助；法国法律救助法律规定，自然人、法人、非营利性法人、不动产共同所有人联合会可以获得司法救助；英国2012年法律援助、罪犯量刑和处罚法案规定，为符合条件的个人和法人提供法律援助；《德国民事诉讼法》规定法定托管人、法人、有诉讼权利能力的组织可申请诉讼费用援助；我国澳门地区司法援助的一般制度规定，居民、在我国澳门地区的具有外地雇员身份的人、在我国澳门地区的难民、获得我国澳门地区逗留特别许可的人、住所地在我国澳门地区的非营利法人，如果经济能力不足，有权获得司法援助。

任何国家对法律援助事业的财政投入都是有限的，客观上也不可能满足所有有法律援助需求的主体，都能无限制地获得法律援助。各地的规定也跟当地的经济社会发展、历史文化传统、民主法制建设程度等因素相关，也大都是先保障公民的法律援助需求，再根据实践的发展扩展对象范围。

2.我国《法律援助法》施行之前各省的相关规定。关于法律援助对象，是仅限于自然人还是包括公益性社会组织、小微企业等，立法时也有过讨论。2003年国务院出台《法律援助条例》，将法律援助对象确定为公民。截至2020年底，我国28个省（区、市）结合地方实践，制定了法律援助条例、规定或实施办法。另外，黑龙江、内蒙古、西藏未制定法律援助地方性规定或已停止实施。各地的规范性文件中大都是将法律援助对象规定为公民。但也有地方对扩大对象范围进行探索。2016年修订的《广东省法律援助条例》中，法律援助对象还包括“特殊案件当事人”，并在第十二条中明确社会福利机构和提起公益诉讼的社会组织可以申请进行法律援助。

3.我国《法律援助法》相关条文规定及浅析。《法律援助法》明确了援助对象是“经济困难公民和符合法定条件的其他当事人”，但目前从法律规定看还只包括自然人。对于非自然人是否可以申请法律援助，法律没有明确。法律援助能力和水平受多种因素影响，考虑到现阶段我国各地经济社会发展程度和法律援助资源各不相同，盲目扩大法律援助对象范围反倒可能会导致法律援助质量下降，影响法律援助发挥其应有的作用，导致最迫切需要法律援助的群体权益无法得到保障，不利于法律援助工作的长远发展。但是法律援助法中并没有限定只有自然人才能获得法律援助，这也给各地结合自身情况有针对性地出台法律援助配套规定留有空间。因而，笔者认为，广东之前已将法律援助对象进行适当扩大的有关规定，在法律援助法出台后仍可继续适用。而这些扩大对象范围的规定，也是法律援助发展的有益探索，为法律援助的发展积累实践经验。

此外，《法律援助法》第八条鼓励和支持其他主体开展法律援助，有助于法律援助渠道的进一步拓展。在法律出台前，工会、共青团、妇联、残联等群团组织已经开展了大量的法律服务。这些主体在实践中也可结合实际情况对法律援助对象进行探索拓展，这也将有助于进一步丰富法律援助实践，为法律援助工作创新做法积累经验。

（二）立法理性扩大法律援助对象

立法之前，各方普遍呼吁要扩大法律援助对象。有学者建议取消法律援助事项范围限制［3］，或是扩大范围［4］，又或是建议仅做原则性规定，便于根据实践进行灵活解释。新施行的《法律援助法》与《法律援助条例》相比，在法律援助对象范围上有进一步扩展，在第三章专门规定法律援助的“形式和范围”，这也是此次立法的一大亮点。

经济困难标准和事项范围，是判断法律援助对象范围大小的两个关键要素。［5］法律援助主要依靠财政投入来保障，而财政投入毕竟有限，只能优先保障“经济困难”的公民的需求。《法律援助法》第二条法律援助的定义就明确了经济条件。而事项范围大致有以下几种情况：

1.依申请的法律援助。主要规定在《法律援助法》第二十四、二十九、三十一、三十二、三十三条。依申请的法律援助对象，按照案件性质分，可分为刑事、民事、行政诉讼。一是刑事法律援助。我国法律援助最主要是为刑事诉讼服务。第二十四条是关于申请刑事法律援助的条件，是对《刑事诉讼法》相关规定的再次明确，同时也是进行系统总结。保障犯罪嫌疑人和被告人依法享有的辩护权，是公民人权司法保护的重要内容。根据第二十五条第五项，死刑复核案件被告人如果提出申请可获得法律援助，这项规定也是此次立法的一大亮点，进一步拓展法律援助对象范围，是一大进步。根据第二十九条，刑事案件被害人、自诉人，刑事附带民事诉讼原告等可以申请获得法律援助。二是民事和行政法律援助。根据第三十一条，法律认可了《法律援助条例》所列的关于申请可给予援助的对象，同时在范围上有所扩大。从第三十一条能看出，我国不断加大保障力度，扩大援助对象，紧盯老百姓生产生活中面临的基本性问题的解决，实实在在保障群众权益，惠及更多需要帮助的群众。同时，第三十一条对法律援助对象的规定不仅仅局限于诉讼案件，还包括行政复议、仲裁等非诉讼类型的案件。三是不受经济困难条件限制的法律援助。具体规定在第三十二条，包括维护英雄烈士人格权益等四种具体适用情形和兜底条款。一般情况下，当事人申请法律援助是需要以经济困难为条件的，但是在有的案件中当事人本身就需要特殊的保护。本条就是对特殊案件当事人给予特殊保护的规定，是立法的一大创新，通过立法维护社会公共利益，切实弘扬社会主义核心价值观。在法律出台前，北京、宁夏的地方性法律援助规定中已经有对农民工、军人军属等申请法律援助，无需经济困难证明的规定，根据目前法律规定仍可继续适用。

2.应当通知的法律援助。应当通知进行法律援助的事项规定在第二十五条、第二十八条。应当通知进行的法律援助切实体现了法律援助的目的，对部分犯罪嫌疑人、被告人可能因为年龄、残疾等欠缺辩护能力，或是可能因为特别严重的犯罪而面临被长期剥夺自由或是生命，有必要对其辩护权益采取特别保护的措施。《刑事诉讼法》1979年开始对没有委托辩护人的聋、哑、未成年人规定指定辩护人；1996年扩展了指定辩护范围，将可能被判处死刑的被告纳入；2012年将指定辩护对象扩展到“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”和“可能被判处无期徒刑的人”；2018年规定对未委托辩护人的缺席审判的被告人及近亲属依法通知进行法律援助。从《法律援助法》第二十五条第一款可以看出，立法结合现行《刑事诉讼法》的相关规定和适当扩大法律援助对象的实际需要，对“应当通知”的对象进行系统总结和适当扩大。《法律援助法》第二十八条，对被申请人、被告人在强制医疗案中提供法律援助。《刑法》第十八条规定了强制医疗，在《刑事诉讼法》第三百零二条、第三百零四条明确对强制医疗案件被申请人或被告人提供法律援助。可见，《法律援助法》第二十八条也是对《刑事诉讼法》和《刑法》相关规定的回应及强调，也反映了法律援助对象规定的体系性。

3.可以通知的法律援助。依照《法律援助法》第二十五条第二款的规定，刑事诉讼普通程序中，被告人未委托辩护人，法院可以通知为其提供法律援助。这条也是此次法律的一项重要内容。从当前我国刑事诉讼制度改革的实际需求出发，在刑事案件中推行律师辩护全覆盖，保障了刑事诉讼的顺利进行，有利于保障被告人的合法权益，保障司法公正，增强对人权的保护。在刑事案件中推行律师辩护全覆盖试点工作，2017年在北京、上海等8个省份正式启动。［6］2018年，《刑事诉讼法》在修订中，增加了速裁程序等内容，为法律援助对象的扩展提供现实可能，刑事案件律师辩护全覆盖工作在各地推广开来。目前，刑事案件辩护率相较2016年之前已有较大改变，有的地方已基本实现律师辩护全覆盖。刑事案件律师辩护全覆盖可以说是近年来刑事诉讼制度改革的一项重大成果，取得了一定成效，积累了实践经验，迫切需要通过立法进行固定。但考虑到我国各地发展不平衡，法律援助资源地区差异较大的现实，有的地区目前实现律师辩护全覆盖还有难度，在全国范围内真正实现“全覆盖”还需一定过程。第二十五条第二款的情形还仅限于“适用普通程序审理的刑事案件”的审判阶段，还不包括侦查、审查起诉阶段，不包括简易程序、速裁程序、审判监督程序和特别程序审理的案件。《法律援助法》采用“可以”通知法律援助的方式，符合司法改革方向，既是一种对实践做法的确认，也是考虑现实情况的理性表述，增加了条文的灵活性和可操作性，也为后续的发展提供了指引。

可以说，《法律援助法》规定的法律援助对象范围是对《法律援助条例》规定的确认，结合其他法律的有关规定进行系统化整理，同时也是结合实践需要进行了适度扩大。笔者认为，法律援助对象的规定与现阶段我国经济社会发展水平相符合，回应司法实践需要，规定较为理性。《法律援助法》第二十五、三十一、三十二条都设置了兜底条款，为今后实践发展留有空间。可以预想，今后随着司法实践的不断发展，法律援助资源的不断丰富，法律援助对象将不断扩展，将会惠及更多有需要的群体。

《法律援助法》的施行对我国法治发展具有重要意义。期待未来随着我国经济社会的不断发展，国家治理体系和治理能力的不断提升，法律援助对象范围必将会不断拓展，法律援助的渠道和方式必将更加多样，群众所获得的法律援助服务也必将更加高质量，法律援助事业必将取得更大发展。