中国城市化的逻辑转换：含义及意义*

高 帆

城市和农村是构成一国国民经济和社会运行体系的两个部门。相对于农村，城市在微观层面往往具有更高的劳动生产率和劳动者报酬，在宏观层面往往具有更强的集聚效应、网络效应、创新效应和分工效应。一国的现代化伴随着农村人口流向城市以及城市人口占比的攀升，城市化率提高是经济社会发展进程的重要特征事实。从国际经验看，不同国家的经济发展水平和城市化率之间显著正相关。改革开放以来，以劳动力外出就业为出发点，中国农村人口呈现出大规模、持续性的非农化流转，按照常住人口统计的城市化率快速增长，并在同期的全球城市化进程中创造了增速“奇迹”，这一奇迹与经济增长“奇迹”相互嵌套，共同构成了国际视野下的中国工业化和城镇化发展“图景”。 1978 年之后，中国实现了世所罕见的高速经济增长，“同一时期中国的城市化速度也是世界上最快的”。①蔡昉：《历史瞬间和特征化事实——中国特色城市化道路及其新内涵》，《国际经济评论》2018 年第4 期。中国的城市化进程与国际经验具有一致性，但在推进速度及背后的机制方面，中国的城市化却具有自身特色。理解中国的城市化演进逻辑具有理论和实践价值，它可以丰富人们针对城市化问题的规律性认识，并对中国后续的城市化实践提供启示和借鉴。特别是，中国的经济发展是一个由不同阶段组成的连续过程，在经历了持续高速增长之后，中国特色社会主义进入新时代，发展阶段的转变要求城市化的功能和推进方式发生调整，能否遵循城市化发展规律、因势利导地推进这种调整是值得探究的重大命题。新时代中国的城市化逻辑正在发生转换，本文试图在“需求端”对这种转换的背景和内涵进行分析，说明中国的城市化应该“走向何方”，在“供给端”对实现这种转换的条件进行研究，阐释中国应“如何走向”符合自身发展阶段的城市化。本文的分析有助于深化人们对中国城市化规律的认识，也有利于我国依靠公共政策完善来更好地构建新型城乡关系。

一、中国城市化的三重功能及其历史考察

在经济理论中，人们可以从不同视角对城市化问题展开研究，毕竟这是一个涉及人口、产业、地理等多方面的结构变动。城市化作为微观主体的行为选择和决策结果，其产生的影响具有系统性和整体性。由此出发，人们对城市化的讨论除了关注城市化本身之外，也经常将其与现代化进程相关联，即探究城市化与经济总量增长和结构转变之间的内在关系。在发展经济学中，刘易斯-费景汉-拉尼斯模型构建了经典的二元经济理论。①Lewis A., “Economic Development with Unlimited Supplies of Labor”, The Manchester School, Vol.22, No.2, 1954, pp.139-191.J.C.H. Fei, G Ranis, Development of the Labor Surplus Economy: Theory and Policy, Richard D. Irwin, Homewood, IL. 1964.费景汉、拉尼斯：《增长和发展：演进观点》，洪银兴译，北京：商务印书馆 2004 年。按照这种理论，城乡二元对立是发展中国家的基本经济特征，城乡两大部门之间存在着劳动生产率差异，农村劳动力向城市转移是消除这种落差的关键。这一流转过程意味着生产率差距的收敛和二元结构转化，也意味着劳动力配置效率的提高和经济总量增长。由此引申开来，城市化是发展中国家迈向发达国家的重要途径。库兹涅茨（1971）同样关注经济增长与产业、部门经济结构的关联，其研究发现：各国的经济增长表现为人均产出的持续增长，以及产业结构从农业主导到非农产业主导、人口结构从农村主导到城市主导的变化。②西蒙. 库兹涅茨：《各国的经济增长》，北京：商务印书馆1971 年。“库兹涅茨事实”将城市化率提高与经济增长直接链接起来。这一分析能够得到国际经验的支持，世界银行最新数据显示，2021 年高收入国家、中高等收入国家、中等收入国家、中低等收入国家、低收入国家的城市化率分别为81.48%、68.38%、53.84%、43.02%和34.22%，③The World Bank.“World Development Indicators: Urbanization”, http://wdi.worldbank.org/table/3.12.这从侧面证实了城市化对经济增长的驱动作用，以及城市化率和经济发展之间的紧密关联。

新中国成立以来、特别是改革开放之后，中国的发展成就举世罕见，但迄今中国仍然是一个发展中国家。④刘伟、蔡志洲：《如何看待中国仍然是一个发展中国家？》，《管理世界》2018 年第9 期。中国面临着持续推进现代化发展的历史使命，而城市化对中国现代化发展的推动作用值得关注。在全球范围内，中国是一个具有人口和地理超大规模特征的国家，城市化发展涉及的人口规模、空间范围及影响程度世所罕见。在人多地少、农村农户数以亿计且很长时期内实施城市偏向政策的背景下推进城市化，中国城市化的道路选择也和其他经济体存在区别。更重要的是，在中国共产党的领导下，我国推进社会主义现代化建设事业，蕴涵着全体人民共同富裕等战略目标，其现代化进程并不单纯地表现为经济增长。上述国情特征意味着：理解中国的城市化应将其放置在社会主义现代化的整体框架中进行审视，在辨析城市化与现代化目标的“契合”中把握城市化的多重功能，以及这些功能组合方式的动态变化。换言之，中国的城市化不仅呈现出城市化率在时序意义上的提升，而且呈现出城市化功能在不同时段的转换。从实践角度看，中国城市化的功能主要体现在以下三个方面。

第一，经济增长功能。已有经济理论将城乡劳动生产率落差作为起点，强调城市因产业特征和人口集聚而具有生产率优势，农村劳动力和人口流向城市，即城市化意味着劳动力从低生产率部门转向高生产率部门，这种就业和人口结构转化是经济增长的动力源泉。按照这种理解，城市化首先扮演着经济增长引擎的重要角色。 1978 年以来，中国将党和国家工作重心转向社会主义现代化建设，并通过改革开放来推进现代化建设，在这一过程中，城市化对经济增长也发挥了显著的驱动作用。中国城乡存在劳动生产率落差，这是国民经济中的一个特征事实。 CEIC 的数据显示，1978 年中国第一产业、第二产业、第三产业劳动生产率分别为359.1 元/人、2527.2 元/人、1851.0 元/人，农村劳动力跨产业、跨城乡再配置具有充沛的动能。伴随着户籍制度就业管制功能的放松以及东部地区非公经济的崛起，农村劳动力在经历了短暂的本地非农化就业之后，在20 世纪90 年代中期之后，逐步形成了“农民工”大规模非农化流转，这种流转主要是劳动力从中西部农村流向东部城市，这导致中国的城市化率快速提高。 CEIC 的数据显示，1978—2021 年我国按照常住人口计算的城市化率从17.9%增至64.7%，年均增长率为1.09%，其中1995—2021 年的年均增长率更是达到1.35%，与此相对，1949—1977 年中国城市化率的年均增长率仅为0.25%。世界银行数据显示，1978—2020 年中国城市化率从17.9%增至61.4%，提高了43.5 个百分点，而同期世界和其他主要经济体的城市化率增长分别为：世界17.7 个百分点、美国9 个百分点、日本15.7 个百分点、巴西23.5 个百分点、印度12.5 个百分点。考虑到中国市场的超大规模特征，其城市化进程对全球城市化的影响举足轻重，世界银行数据显示，1978—2020 年中国城市人口从1.71 亿增至8.67 亿，净增长6.96 亿，占同期世界城市人口增长数27.10 亿的25.6%。①The World Bank.“World Development Indicators: Urbanization”, http://wdi.worldbank.org/table/3.12.可见，改革开放之后，中国在全球发展史上创造了城市化率迅猛增长的“奇迹”，在很短时间内，中国从一个农村人口占主体的国家转变为城市人口占主体的国家，乡土中国已经转向城乡中国。②刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国——中国转型的乡村变迁视角》，《管理世界》2018 年第10 期。改革开放以来，中国城市化率快速增长的微观机制是：数以亿计的农村劳动力在产业和城乡间“用脚投票”，其经过劳动生产率和经济收益比较之后，在市场机制作用下进入到劳动报酬更高的领域就业，由此产生的宏观效应是大幅度降低了劳动力“过剩”和“短缺”的并存程度，促成了劳动力和资本在城市部门的紧密结合，支撑了中国劳动密集型制造业的发展和“世界制造中心”的形成，由此推动了经济总量的高速增长。在这个意义上，中国经济增长“奇迹”和城市化率增长“奇迹”相辅相成、不可分割。

第二，效率提升功能。经济增长理论将一国的经济增长归结为两个支撑力量，即要素供给水平和要素的组合效率。考虑到要素存在着供给约束以及边际收益递减，要素组合效率对特定国家长期经济增长的作用就更为突出，效率提升是经济可持续、高质量发展的基础条件。城市化作为现代化进程中的重要结构变迁，其不仅追求农村劳动力进入城市产生的再配置效应，而且追求劳动力、土地、资本等要素之间的动态匹配。在这个意义上，城市化是以农村劳动力和人口流转为牵引、涉及各种要素在部门和空间再配置的系统过程，劳动力、土地、资本的组合关系对于城市本身的持续发展至关重要，对于城市和农村之间的融合互动也举足轻重。显然，城市化不仅具有因劳动力流动而带来的经济增长功能，还具有因各种要素重新组合而产生的效率提升功能。 1978 年以来，中国在快速城市化进程中显著提升了劳动力配置效率，这有两个方面的证据：在微观层面，农民收入水平提高，且工资性收入已取代家庭经营性收入成为农民收入的首要来源；在宏观层面，中国保持了快速的经济增长，且城市化率与地区之间的经济发展水平正相关。但与此同时，我国劳动力流动与土地、资本配置之间存在失衡，这对城市化的效率提升功能产生了抑制和阻滞作用。当前，我国在城市化中劳动力市场因社保体系分割而导致了劳动力市场流动配置的障碍，土地、劳动力等要素市场呈现出制度性、区域性分割特征。③付敏杰、张平、袁富华：《工业化和城市化进程中的财税体制演进：事实、逻辑和政策选择》，《经济研究》2017 年第12 期。CEIC 的数据显示，1981—2020 年我国按照常住人口口径计算的城市人口年均增长率为3.92%，同期城市建设用地面积、城市建成区面积的年均增长率分别为5.91%和5.57%，可见人口城市化滞后于土地城市化。尽管存在地区差异，但这种失衡暗示着城市化进程存在着城市人口密度的“相对下降”，其对土地配置效率提高以及城市集聚效应的持续发挥是不利的。自上世纪90 年代中期以来，在财政分权改革和土地管理制度变迁的背景下，地方政府在农村土地征用和城市土地出让中起到了重要作用，以城市建设用地的总量和结构为杠杆，通过土地出让收入来弥补财政收支缺口，通过土地预期收益来向金融机构融资，成为地方政府的普遍做法，城市化进程伴随着地方政府的土地财政、土地融资以及城市高房价，而“地方政府的土地融资活动显著促进了城市化失衡现象的形成”，④冀云阳、付文林、杨寓涵：《土地融资、城市化失衡与地方债务风险》，《统计研究》2019 年第7 期。其衍生结果是资本配置向房地产过度流入、地方政府债务风险逐渐累积，长期来看，这些情形对资本配置效率的提高也产生冲击。

第三，成果分享功能。城市化是一国现代化进程的重要结构性变迁，会对不同群体的经济状况产生影响，留在农村的群体、流向城市的农村人口以及城市的原有居民在城市化进程中的收益是不均匀的，但城乡人口流动加剧了城市向农村的消费示范，这意味着城市化会产生收入分配和消费扩散效应。对于中国这样以实现共同富裕为战略目标的社会主义国家而言，城市化不仅应从经济规模视角来理解，还应从其对不同群体的经济影响维度来考察，城市化的成果分享机制应受到足够重视。 1978 年以来，我国农村居民在城市化进程中改善了生活水平，其中的机制是：城市化使农民获得了相对于农业产出更高的工资回报，推动了农业经营逐步走向规模化和集约化，且城市化推动的经济增长为政府的农村财政倾斜提供了基础。特别是，2009 年以来，我国城乡收入差距和消费差距呈现出持续缩减态势，CEIC 的数据显示，2009—2021 年城市人均可支配收入/农村人均可支配收入从3.11 倍降至2.50 倍，城市人均消费支出/农村人均消费支出从2.81 倍降至1.90 倍，2020 年中国历史性地消除了农村绝对贫困问题。相对于改革开放初期，我国城市化在推动二元经济结构转化、改善农村居民福利方面产生了积极作用。但迄今中国城市化在解决二元社会结构方面仍存在短板，农村劳动力主要以农民工方式进入城市就业，但其社会保障主要依据农业人口这种户籍制度来获取，这使进城人员的职业转变和身份转换不同步。以户籍人口计算的城市化率长期低于常住人口的城市化率，2021 年这两者的数据分别为46.7%和64.7%，两者相差18 个百分点或2.55 亿人。这种落差也引致了对中国真实城市化水平的重新思考和测度。①蔡继明、刘敏思、刘媛：《我国真实城市化水平测度及国际比较》，《政治经济学评论》2019 年第6 期。城市内部进城务工人员和城市户籍人口之间存在着劳动力市场分割和社会保障获取的制度差异，其中在超大城市、特大城市的这种“二元结构”尤为突出，我国在解决了农村劳动力城市进入问题之后尚未有效解决城市融入问题。考虑到当前的城市化以农民在城市就业为导向，故农村劳动力进入城市就伴随着人力资本的选择。由于迁移的选择性，城市化把农村之中相对年轻的、受过更好教育的以及更敢于闯荡的人带到了城市。②谢桂华：《中国流动人口的人力资本回报与社会融合》，《中国社会科学》2012 年第4 期。农村中具有较高人力资本含量的劳动力进入城市以获取更高的工资回报，其衍生结果是加剧了农村的空心化、老龄化程度，并助推了城乡的不平衡发展和农村的不充分发展。

二、理解中国城市化功能的当代背景

对于特定国家而言，城市化涉及要素结构、产业结构、空间结构、社会结构等的系统变革，城市化的功能是多方面的。在中国这样的发展中大国，城市化具有经济增长、效率提升、成果分享等功能，这是由中国的发展中国家国情以及中国特色的社会主义性质决定的。改革开放之后，服务于解放和发展生产力、解决落后的社会生产这样的战略导向，我国城市化具有显著的增长导向特征，即将经济增长功能放置在优先位置，集中表现是强调农村劳动力的大规模非农化就业、城市化率的迅猛提高以及城市数量的持续增加，以此推动GDP 和人均GDP 向主要发达国家的快速追赶，房地产和基础设施建设则在城市化高速发展中则扮演了重要角色。现阶段中国特色社会主义进入新时代，中国的现代化发展已站在新的起点并瞄准新的目标，这在客观上需要对城市化功能进行动态调整，即将效率提升、成果分享等质量功能放在突出位置，民生在城市化建设中的重要性得以增强，而此前增长导向型城市化的支撑条件在减弱，边际收益在递减，时代背景推动着中国城市化功能从增长导向型转向质量提升型。

首先，社会主要矛盾的转化。社会主要矛盾的判定具有重要实践价值，它决定了特定时期我国经济发展的主攻方向，同时也影响了城市化功能的组合方式。 1949—1977 年我国采用计划经济体制建成了独立、比较完整的工业体系，重工业优先发展战略取得了预期成效，但与之相伴的是微观主体普遍缺乏经济激励，与主要发达国家相比，中国的人均GDP 并未呈现追赶态势。这种背景也暗示了改革开放之后的社会主要矛盾判定及突破口选择。 1978 年我国以党的十一届三中全会召开为标志、以农村经营方式率先变革为起点开启了改革开放新征程，1981 年党的十一届六中全会指出我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。“落后的社会生产”是改革开放初期中国发展的关键制约因素，现代化建设必须首先解放和发展生产力，改变经济规模的落后格局。基于此，强调以经济建设为中心、实现快速的经济增长就成为回应社会主要矛盾的逻辑必然。与这种格局相契合，我国的城市化自然也将经济增长功能放在首要位置，在推进经济体制改革的进程中，通过农村经营方式改革、赋予农村劳动力就业选择权来形成“推力”，通过坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展来形成“拉力”，通过打通要素市场流转通道、不断降低交易成本来减少“阻力”，中国启动了世界历史上规模和速度罕见的城市化发展，并因劳动力再配置效应收获了经济增长“奇迹”。 2010 年中国GDP 超越日本成为仅次于美国的世界第二大经济体，2021 年中国人均GDP 超过世界平均水平并接近高收入国家“门槛线”，这意味着中国“落后的社会生产”这种制约因素发生了深刻变化，社会主要矛盾的判断应随之发生变化。立足于这种实践背景，2017 年党的十九大明确指出中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾，“不平衡不充分发展”成为现阶段我国现代化发展的主要制约因素，着力解决结构问题成为发展的内在需要，其重要性和急迫性不亚于解决经济总量问题。与之相契合，中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市化就不能继续强调经济增长功能为主导，而必须更加突出效率提升功能，以回应发展动力的结构性转变，即从主要依靠要素投入的粗放型增长方式转为更多依靠要素组合效率的集约型增长方式。同时必须更加凸显成果分享功能，以回应发展结果配置的结构性转变，对冲城乡、地区等在发展中的失衡格局。显然，中国城市化的功能转化是适应社会主要矛盾转化的重大举措。

其次，共同富裕的目标取向。作为社会主义国家，中国的现代化进程将共同富裕放在目标体系的关键位置，以实现共同富裕为发展指向，也将中国的现代化道路与其他经济体的现代化模式区别开来。 1949—1977 年中国特色社会主义建设为中国实现共同富裕提供了经济制度基础，生产资料公有制占主体地位成为我国经济发展的重大制度安排。 1978 年以来的经济持续高速增长则为共同富裕的实现提供了坚实的物质基础，全面建成小康社会意味着中国实现了效率和公平的兼顾。新时代我国要在更高水平上推进共同富裕事业，到“十四五”末全体人民共同富裕迈出坚实步伐，到2035 年全体人民共同富裕要取得更为明显的实质性进展，到本世纪中叶全体人民共同富裕要基本实现。这为我国共同富裕事业提供了“时间表”和“路线图”。“全体人民”意味着共同富裕在主体上要全覆盖，不能出现个体或群体的遗漏，“更为明显的实质性进展”意味着共同富裕在客体上需要上台阶，不能在现有水平踏步不前。从实施的角度看，我国要实现更高水平的共同富裕必须解决好两个问题：一是财富生成问题，“共同富裕”不是“共同贫困”，只有在“蛋糕做大”的基础上才能实现更高水平的共同富裕，现阶段我国财富生成的关键是促使要素组合效率的提升；二是财富分配问题，“共同富裕”不是“两极分化”，在“蛋糕做大”的同时必须更好地“分配蛋糕”，提高发展过程的包容性和发展成果的分享性，使全体人民在发展中能够有更多的获得感、满意度。现阶段我国发展的不平衡首先表现为城乡发展的不平衡，要实现更高水平的共同富裕必须解决这种失衡问题。中国共同富裕的目标定位意味着：在经济总量快速增长之后，新时代中国的城市化应更加强调效率提升和成果分享功能，依靠城市化的效率提升来持续促进整体的财富生成，依靠城市化的成果分享来更好推进整体的财富分配，使城乡居民在更高水平上实现协同发展和共同富裕。由此可见，中国的城市化不能再延续此前的经济增长主导方式，这是中国实现更高水平共同富裕的客观需要和逻辑必然。

最后，城市化的支撑条件转变。从理论推演和国际经验看，城市化是多种因素驱动的历史过程。一国城市化率快速提高发生于特定阶段，并依赖于一系列条件的组合。这些条件包括：城市化进程处在起飞阶段、农村存在庞大的劳动力资源、城乡之间存在显著的劳动生产率落差等等，这些条件使城乡之间存在着经济“势能”，在市场机制作用下就会出现农村人口的快速进城。改革开放初期，我国的城市化就处在起飞阶段，农村具有“人口红利”和劳动力供给充裕的特征，城乡劳动生产率和公共产品配置存在明显差距，这些因素共同导致了城市化率的快速提高，增长导向型的城市化取得了显著绩效。但随着发展阶段的转变，我国城市化率快速增长的支撑条件正在发生趋势性变化。在理论研究层面，美国城市学者诺瑟姆用S 型曲线刻画城市化的发展趋势，即在不同的阶段城市化发展速度是存在差异的，城市化率在25%以下是初级阶段，这一阶段农业人口占国民经济绝大比重且城市化率提升缓慢；城市化率从25%增长到50%乃至70%是加速阶段，这一阶段农村劳动力持续向非农转移，城市化率也处在快速增长状态；城市化率超过70%是成熟阶段，这一阶段农村产品供给和城市需求渐趋稳态，城市化率的增长变得非常缓慢。①陈明星、叶超、周义：《城市化速度曲线及其政策启示——对诺瑟姆曲线的讨论与发展》，《地理研究》2011 年第8 期。按照这一理论，改革开放之后我国城市化先后经历了初级阶段和加速阶段，2021 年我国按照常住人口计算的城市化率达到64.7%，城市化的加速阶段在整体上即将完成，并趋势性地迈向成熟阶段。中国城市化率增长速度将从年均超过1 个百分点逐渐回落，并在较长时期达到80%左右的发达国家普遍水平。改革开放以来我国快速增长的城市化率以农村人口、特别是农村劳动年龄人口流入城市为基本动力，然而现阶段，人口结构正在发生变化，少子化、老龄化趋势在农村也极为显著，劳动年龄人口的绝对数和相对数均在持续下降。 CEIC 的最新数据显示，2011—2021 年我国16-59 岁的劳动年龄人口从9.25 亿降至8.82 亿，占人口总数的比重则从68.3%降至62.5%，这意味着农村劳动力向城市的流转规模很难保持此前的增长态势。此外，在人均收入水平提高和居民消费结构转变的背景下，农村经营者基于市场需求调整生产决策，通过三次产业融合和组织创新来提高产业增加值，而政府基于农产品的公共产品性质以及农村的社会稳定功能，也增加了向农村的财政资源倾斜，市场力量和政府作用的交汇导致城乡劳动生产率落差趋于缩小，CEIC 的数据显示，2003—2020 年我国第二产业和第一产业的劳动生产率差距从8.4 倍降至4.0 倍，第三产业和第一产业劳动生产率差距从5.7 倍降至3.5 倍，这种趋势会引致农村劳动力就业选择和流转行为的变化，即离开户籍所在地进入外地务工的农民工趋于减少，2008—2021 年外出农民工占农民工总数的比重从62.3%降至58.7%。此外，还应该看到，进入新时代之后中国经济增速放缓、内外部发展环境更趋复杂，CEIC 数据显示，2012—2021 年中国GDP 年均增长率为6.69%，低于1978—2011 年的年均增长率10.01%，经济增速出现了逐步“下台阶”的趋势。近年来国际贸易保护主义抬头和地缘政治格局转变，使得中国经济需要依托城市化的提质增效来加快形成新发展格局，2020 年之后新冠肺炎疫情的突发又对人们在大城市集聚的收益和成本产生了影响。这些因素相互交织，均对增长导向型城市化的持续性带来了挑战。以上情形表明：现阶段我国继续推进增长导向型城市化的条件总体在减弱，各种条件的组合关系内在地要求城市化发展思路。

三、新时代中国城市化逻辑转换的内涵

城市化是我国现代化进程的重要结构性变迁，它对经济社会发展具有多重作用，这是发展中国家迈向发达国家的基本规律，这个规律在中国实践中也得到了证实。然而，在不同时期，城市化的功能并不相同，其功能组合会随着发展阶段而转化，这也是城市化发展的另一规律。改革开放以来，中国的城市化主要体现为城市化率的快速增长及其对经济总量增长的驱动作用增强。新时代中国城市化的功能需要发生变动，这是由社会主要矛盾转化、共同富裕目标设定以及城市化条件演变等决定的。中国的城市化逻辑需要转换，以适应现代化实践的演变趋势和时代特征。据此，2013 年中央城镇化工作会议明确提出要推进以人为核心的新型城镇化，这可视为我国城市化发展理念和思路转变的一个标志。此后，我国在理论层面持续深化对新型城镇化内涵的认识，在实践层面不断推进新型城镇化的建设工作，例如，2019 年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出“提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市”。“新型城镇化”是在此前城市化取得成就、但面临格局挑战下形成的新命题，其体现出对此前城市化发展模式的变革，这种变革延续至今并贯穿于新时代的整个进程。新时代中国城市化的逻辑转换是由多个方面组成的系统性概念。

第一，从增长导向转向质量导向。城市化追求什么、以怎样的方式发展，是城市化进程需要回答的首要问题，也是城市化逻辑最重要的组成部分，它决定了城市化逻辑转换的其他内容。改革开放以来，我国城市化以追求经济增长为核心目标，经济增长功能在城市化功能中居于首要地位，这是由中国在整体上解放和发展生产力、改变落后生产格局决定的。与此关联，城市化的推进方式主要以农村劳动力大规模进城务工、常住人口城市化率快速增长以及城市数量显著增加为基本方式。这些使得中国城市化呈现出显著的增长导向特征。增长导向型城市化取得了明显成效，但现阶段这种城市化的支持条件在减弱，也不能充分契合新时代的战略目标，它在逻辑上就需要转向质量导向型城市化。与增长导向型城市化相比，质量导向型城市化更加追求效率提升和成果分享功能，经济增长功能的首要地位发生了变化，以牺牲效率和包容性来实现经济总量的增长，这种思路需要摒弃或改变，新时代中国的城市化应以高质量、可持续为基本取向。质量导向型城市化在发展路径上也并不单纯强调城市化率的快速增长以及城市数量的持续增加，而是强调不断扩大城乡微观主体的选择权利，在城市化速度放缓的同时着力解决已经积累的结构性问题，使农村居民在城市化进程中能够消除制度性差异或制度性障碍，并实现劳动力、土地、资本等要素的重新匹配，中低速但更具稳健性、包容性应是新时代中国城市化的发展方向。

第二，从城市偏向转向城乡融合。城市化涉及城乡关系转变，“二元经济”理论将农村劳动力非农化流转、即城市化视为二元结构转化的核心机制。在这种理论中，农业农村是被动的、等待被改造的部门，农业农村问题会随着城市化而得以解决。这里的隐含假设是城乡公共产品配置是相同的，农村劳动力流转主要是经济利益比较的结果，而城市与乡村享受国家统一的社会保障和公共服务是发达国家城乡关系的一个显著特征。①桂华：《城乡“第三极”与县域城镇化风险应对》，《中州学刊》2022 年第2 期。1978 年以来，我国主要是从城市发展角度来理解城市化的进程，这使得城市化具有城市偏向特征，具体表现是：城市是经济增长的重要“引擎”，推动农村劳动力大规模进入城市，在城市中形成集聚效应是激活这种“引擎”的重要动因。城市化过程中进城务工人员与城市户籍人口的二元结构、城市化对农村劳动生产率以及人口结构的影响，并未在城市化发展中得到充分重视，这也是城市化率快速增长与农村空心化并存的重要成因，城市化并未导致农业农村问题的自动解决。新时代我国以解决不平衡不充分发展为落脚点，以实现更高水平的共同富裕为目标取向，由此就不能继续基于城市发展来看待城市化，而必须在城乡融合发展的框架下来审视城市化，这是城市化逻辑转换的重要内容，“在评价我国城市化进展时，还应当考虑到逐渐被‘卷入’城市部门的人群是否与原有城市人口之间的社会经济特征的融合性”。②罗楚亮、董永良：《城乡融合与城市化的水平与结构》，《经济学动态》2020 年第11 期。在城乡融合发展框架下理解城市化，意味着必须在解决进城务工人员的城市流入问题之后，加快解决这些群体的城市融入问题，农民工市民化应成为城市化进程不可回避的议题；必须完善工业反哺农业、城市支持农村的实现方式，强调城市化对农村产业生产率的提升作用；必须关注城乡之间的商品和要素双向流动，在农村劳动力、土地等流向城市的同时，更加畅通城市资本、技术等进入农村的通道，以形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。

第三，从政府驱动转向市场驱动。城市化是微观主体行为选择的结果，但微观主体总是在政府提供的制度框架中进行决策的，政府—市场关系对城市化发展路径及绩效具有基础性影响。 1978 年以来，中国的城市化进程与经济体制转型紧密关联，中国经济呈现出“双重转型”特征，即从农村经济占主导转为城市经济占主导，从计划经济体制转为社会主义市场经济体制。迄今为止，中国仍处在体制转型之中，要素市场化进程落后于产品市场化改革，③王小鲁、胡李鹏、樊纲：《中国分省份市场化指数报告（2021）》，北京：社会科学文献出版社2021 年，第3—4 页。这是我国城市化发展的客观背景。与改革开放之前相比，1978 年以来市场机制在中国城市化中的作用得到了显著增强，事实上，农村劳动力正是在市场信号下、借助市场机制从农村流向城市的。但与主要发达经济体相比，中国的城市化还具有显著的政府驱动特征，地方政府对于城市化的介入具有广泛性和深入性。这主要体现为：政府在城乡之间、不同城市之间的公共产品配置存在差异，这影响了农村劳动力是否流向城市、以及流向什么城市的行为选择；在“为增长而竞赛”的激励机制下，地方政府倾向于扩大城市规模，增加土地征用，这影响了城市化中人口和土地之间的组合关系；地方政府在推动城市化过程中，倾向于借助土地财政和土地金融来推动本地经济增长，而在城市土地配置中，则通过影响供地方式和结构来招商引资，并导致城市房价走高，其结果是增加了进城务工人员的城市融入成本。从实践来看，“撤县设区”行政区划改革是我国政府推进城市化的一个重要体现。①卢盛峰、陈思霞、张东杰：《政府推动型城市化促进了县域经济发展吗》，《统计研究》2017 年第5 期。陈熠辉、蔡庆丰、林海涵：《政府推动型城市化会提高域内企业的创新活动吗？》，《经济学（季刊）》2022 年第2 期。新时代我国城市化应从政府驱动转向市场驱动，即更加强调市场机制在城市化中的作用，尽量规避政府对城市化发展的行政干预。这种逻辑转换的原因是：我国深化经济体制改革的方向是明确的，其中的一个关键点是进一步凸显市场在资源配置中的作用。同时，城市化中的劳动力、土地、资本配置效率要持续提高，其实施条件是这些要素的相对稀缺度能够及时准确反映出来，并流向对其评价更高的领域，农村劳动力和人口也需要在统一市场中增强流动性。可见，新时代依靠政府驱动推进的城市化，其效率损失和资源错配的负面结果会不断累积，促使城市化发展从政府驱动转向市场驱动具有必要性和急迫性。

第四，从单一方向转向多元协同。城市化的本质是因劳动生产率落差而导致的劳动力流动，对于微观主体而言，其流动行为需要考虑成本和收益的比较，只有在收益高于成本的情形下才会选择流动，只有在净收益最高的地方才会出现流动的集聚。 1978 年到上世纪90 年代中期，在乡镇企业异军突起的情形下，农村劳动力普遍采用“离土不离乡”方式进行非农化就业，小城镇或本地城市化成为这一时段我国城市化的基本方式。上世纪90 年代中期以来，伴随着乡镇企业就业吸纳功能的减弱，本地城市化逐渐式微，异地城市化逐渐成为农村劳动力迁移的基本模式。特别是，东部大城市及其周边集中了大量的非公企业，其在工作机会、工资水平和公共产品供给方面比小城市有优势，这导致了农村劳动力、尤其是中西部劳动力集中流向这些地区，长三角、珠三角、京津冀成为农民工流向最集中的地区。但目前这种情形正在发生变化，新时代中国城市化正在多个维度展开，农村劳动力流动也面临着更多选择，异地城市化、本地城市化、以乡村振兴为集中代表的农村内部城市化在同步进行，多元协同的城市化将对单一方向的城市化形成替代，这种方式也体现出对我国地区发展差异性、以及微观主体选择权的积极回应。这种转换的逻辑是：东部地区在就业机会、工资水平和福利待遇方面仍具有优势，但其营商成本在不断走高，以高房价为代表的城市融入成本居高不下，这对部分劳动力的迁移决策产生了影响。近期有文献甚至从风险规避的角度，强调有必要改变过去单纯地由经济效率所决定的大城市模式。②罗必良、张露：《风险规避与农村城镇化——重新理解城市化道路模式的选择逻辑》，《人文杂志》2021 年第2 期。同时，距离劳动力家庭地理位置更近、户籍链接更紧密的中小城市（包括县城）不仅是在承接劳动密集型产业，而且在城乡和区域协调发展政策下还在不断改善其公共产品供给短板，这使得中小城市对本地劳动力的吸引力增强，以县城为载体的本地城市化也成为城市化的组成部分。此外，城市化的落脚点是居民福利水平的提高，农村人口即使留在农村、没有发生地理上的流转，只要能获取与城市大致相同的劳动生产率、基础设施以及社会保障，这在生活上也实现了城市化。当前我国正在全面实施乡村振兴战略，乡村振兴强调通过建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，以实现农村的产业兴旺、农民的生活富裕等目标，这即是在农村内部推进农民生活向城市居民的趋同。新时代我国不是以异地城市化为单一模式，而是在经济社会发展中为农村居民提供更多选择，打通大城市—中小城市—乡村之间的连接通道，在异地城市化、本地城市化和农村内部城市化的组合中推进城市化高质量发展。

四、中国城市化逻辑转换的引申意义

一国的现代化伴随着城乡结构的持续转变，城市化是中国经济社会发展的重要现象。中国的城市化具有经济增长、效率提升、成果分享等功能。改革开放以来，我国的城市化具有增长导向特征，经济增长功能在城市化发展中居于优先位置。新时代中国的城市化逻辑正在发生转变，增长导向型城市化需要转向质量导向型城市化，与此关联，城市化中的城市偏向需转向城乡融合，政府驱动需转向市场驱动，单一方向需转向多元协同。中国的城市化发展正处于由数量到质量、由粗放到集约的转折点。这是由中国发展阶段和发展目标转变所决定的。能否顺利推进这种转换，不仅关系到城市化本身发展的持续性，还关系到中国不平衡不充分发展解决程度以及高质量发展的实现程度。中国的城市化逻辑转换为人们思考城市化理论和实践问题提供了切入点，这种逻辑转换具有多方面的引申意义。

第一，基于实践把握城市化功能的转换规律。城市化对经济社会发展是重要的，这能够得到已有理论和国际经验的支持。但对特定国家而言，城市化在不同时段的增长趋势并不一致，其承担的功能也不尽相同，联系具体国情和时代特征来考察城市化功能的转化规律是重要的。就中国而言，改革开放以来，城市化率增长在全球堪称“奇迹”，这对整体经济的高速增长提供了强大动力。但在新时代，人们不能将此前的城市化发展模式直接外推，原因在于：新时代中国经济发展的战略目标出现了调整，此前城市化的支撑条件也在弱化，延续此前的城市化逻辑在合意性和可行性两个方面都面临挑战。基于此，在把握城市化发展规律的基础上，动态地理解城市化的功能及其发展思路，因势利导地推进城市化逻辑转换就至关重要。城市化对现代化的作用不仅体现在静态的资源配置方面，还体现在动态的城市化逻辑转换能力方面。

第二，立足国际比较来认识中国城市化的“特色”。城市化是全球现象，发达国家在其现代化进程中都经历了城市化，已有的城市化理论通常以这些国家的经验为“蓝本”。与这些国家相比，中国的城市化具有一般性，这表现为农村劳动力基于收益比较而流向城市。但中国的城市化还具有自身“特色”，这体现为：中国的城市化是在土地等生产资料公有制的基础上进行的，城市土地的国家所有制和农村土地的集体所有制是中国的重要制度特征，农村劳动力在流向城市时，仍保留退回农村和从事农业经营的权利，农村劳动力在城乡之间可进行就业转化，这使得中国的城市化是在保持社会秩序稳定的情形下推进，并规避了其他发展中国家城市化进程中的贫民窟问题；中国的城市化与经济体制转型紧密相关，要素市场化改革还在推进过程中，中国仍需以政府—市场关系调整为主线深化经济体制改革，这使得地方政府具有深度介入城市化、并形成土地财政和土地融资的客观条件，城市化的超常速度和这一进程中的失衡问题并存，这使得中国的城市化与那些强调市场自发调节资源配置的经济体存在着差异；中国的城市化是在小农户占主体、二元社会体制仍有影响的情形下进行的，这使得农村劳动力在流转时具有职业转化和身份转换的不同步性，同时也派生出城市化对农村经营主体、城乡二元结构转化的影响问题，这与仅仅从城市视角出发来看待城市化的思路是有区别的；中国的城市化在长期以实现全体人民共同富裕为指向，经济增长是推动共同富裕的必要条件，但不是充分必要条件，这使得中国的城市化超越了单纯的资源配置功能，必须关注其对效率提升和成果分享的作用，必须将城市化与共同富裕这个更为高远的发展目标关联起来，等等。总之，中国的城市化不是对已有国际经验的直接套用，它在很大程度上体现为契合本土特征的“独特故事”。

第三，站在历史视角来评价中国城市化的发展绩效。中国的社会主义现代化建设不能一蹴而就，它是一个连续推进的实践过程。在不同阶段，导源于禀赋条件和客观环境的差异，中国的具体发展战略是有区别的，力图解决的重点问题也不相同。据此，人们在评价城市化绩效时应秉持历史思维，站在特定的历史条件下认识城市化的模式及其利弊得失。 1978 年之后，我国为着力改变“落后的社会生产”，突出了城市化的经济增长功能，推进了城市化率的快速增长以及城市数量的明显增加，这是这一时段的客观选择，其在实践中也取得了显著绩效。农村居民的工资性收入增长、以及经济总量向主要发达国家的追赶就是例证。尽管中国在增长导向型城市化阶段也出现了很多问题，结构性失衡也在累积，但这些更多是“发展中的问题”，必须在经济总量增长的基础上才能有效解决。新时代中国城市化之所以转向质量导向型，不仅是因为增长导向型城市化的失衡问题在积累，更是因为增长导向型城市化形成的发展成果使我国更有条件解决这些失衡问题，并将效率提升和成果分享功能放在更突出的位置。显然，人们应关注不同时段我国城市化的成果积累、接续发展特征，不能用现阶段实施质量导向型城市化来否定增长导向型城市化的作用。

第四，深入推进市场化改革，赋予微观主体更多经济选择权。改革开放以来，中国之所以能够取得城市化发展的“奇迹”，根本原因在于劳动力可依据市场信号进行流动，农村劳动力在城乡、地区之间具有了就业选择权，户籍制度的就业管控功能出现了实质性下降。这种实践给予人们的重要启示是：城市化说到底取决于微观主体的经济选择权。新时代我国要推进城市化逻辑转变，必须深入推进市场化改革，赋予微观主体在城乡和地区之间配置要素的更多选择权，这也是充分发挥城市化效率提升作用的关键举措。基于此，我国应加快推进劳动力、土地、资本等要素的市场化进程，在劳动力要素方面，将户籍制度改革与城乡社会保障体制改革相挂钩，为城乡居民提供相对均等的社会保障资源，加快推进特大城市和超大城市的市民化进程，全面放松大城市和中小城市落户限制；在土地要素方面，深入推进农村土地“三权分置”改革，加快农村经营性建设用地直接入市，约束地方政府的征地和土地出让行为，降低地方政府对土地资源配置的介入程度，将土地出让收入更多转为城乡融合发展的支撑资源。在资本要素方面，应防范和化解地方政府的债务风险，通过调整城市供地结构等降低城市房价，规避资本配置的脱实向虚倾向，在农村土地制度改革和农村经营组织创新的基础上，引导工商资本进入县域和农村。此外，在地区层面，依据人口流动趋势在区域间更有效地配置城市建设用地以及资本要素，提高区域间城市人口、土地、资本之间的匹配效率。对于上海以及长三角地区而言，进一步改善营商环境，提高各类资源的配置效率，进而增强对其他地区的经济辐射和扩散功能，这是新时期特定区域提高城市化质量的关键。总之，消除要素市场中的分割、错配状态，更充分地发挥市场对城乡要素的配置功能，我国质量导向型城市化才能顺利实施并取得预期结果。

第五，加快弥补公共产品供给短板，推进公共产品一体化建设。新时代中国城市化逻辑转换的主线是从增长导向转向质量导向，质量导向意味着城市化要更加突出成果分享功能，这是由中国实现全体人民共同富裕的战略目标决定的。“从本质上看，城市应被视为一组公共产品（服务）的集合，其与农村最大的差别在于公共产品（服务）的多少”。①赵燕菁、邱爽、宋涛：《城市化转型：从高速度到高质量》，《学术月刊》2019 年第6 期。导源于计划经济体制的城市偏向政策，长期以来我国城乡之间、甚至不同城市之间的公共产品配置存在着落差，改革开放之后的增长导向型城市化推动了农村劳动力的非农化就业，但对公共产品配置失衡的改善比较有限。当前我国要发展质量导向型城市化，就必须加快弥补公共产品的配置短板，以公共产品一体化驱动城市化的健康、协调和可持续发展。这里的公共产品包括两个方面：基础设施以及社会保障。我国应将公共产品配置向农村、中西部和中小城市倾斜。具体而言，按照地理覆盖原则将大城市的基础设施向中小城市、农村延伸，形成由点到线、由线到面、互通互惠的城乡基础设施网络体系；按照居民覆盖原则，为城乡居民提供均等化的基本社会保障，这种社会保障随着居民空间迁移而变动，以此淡化户籍的“身份”标识和公共产品差异化配置功能。上述两个方面对于扩大城乡居民的选择权、增强发展成果的分享性、增强农民的风险应对能力是重要的。 2022 年国家发展改革委印发的《2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确强调“以县域为基本单元推进城乡融合发展，推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务和社会事业向农村覆盖”，这体现出对加快城乡公共产品一体化建设的重要部署。这一建设过程也要求政府职能转变，特别是，地方政府从此前的要素配置介入者转变为专注于公共产品供给的服务者，从“为增长而竞赛”转变为“为民生而竞赛”。

第六，摆脱城市化的模式之争，尊重微观主体的行为选择。改革开放以来，城市化在中国经济发展中的作用不断凸显，但中国是一个具有超大规模特征的国家，其城市化发展又具有复杂性。据此，在理论和实践层面，人们针对中国城市化的模式存在着认识分歧，对于中国应该走大城市道路、还是走中小城市道路、或者城市群道路，往往是仁者见仁，智者见智。事实上，城市化模式本质上是要回答什么样的城市化类型能够达到中国的特定战略目标。然而，中国城市化的战略目标是动态变化的，且这种宏观目标必须得到微观主体的响应才能有效达成。这样看来，微观视角、动态思维是理解中国城市化模式问题的基本准则。在新时代背景下，我国质量导向型城市化需要将效率提升和成果分享功能放在突出位置，在经济体制改革不断深入的情形下，微观主体的选择权也在扩大，这样我国的城市化就是一个异地城市化、本地城市化和农村内部城市化多元发展、协同推进的过程，这里的关键是政府加快推进公共产品均等化，并依靠要素市场化改革来发挥市场的功能。在此基础上，农村微观主体会在异地流转进入大城市、本地流转进入中小城市、或者留在农村促进乡村振兴之间做出选择。这种选择是因人而异的，由此也就导致了不同城市化模式的并存，对于不同的农村劳动力和居民而言，用同一种模式去刻画或描述其城市化策略是不合适的。由此观察，我国强调推进以人为核心的新型城镇化，强调新型城镇化和乡村振兴战略协同发展，以及发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等就是强调城市化模式的多样性，为不同农村劳动力和人口的城市化提供更多选择，这显然对于促进新时代中国城市化的高质量发展具有积极意义。