历史文化名城保护规划的研究与建议

丁卓明

广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510060

在历史文化名城的保护过程中，历史文化名城保护规划的编制作为名城保护的顶层制度设计，不仅见证了我国历史文化名城保护制度的发展与完善，还让大量的本土的特色历史文化得到了充分的保留，成为提升城市宜居性、解决城市面临特色危机问题的重要资源。因此，在展开保护规划时，需要对城市的历史与现状、价值特色、保护要素和发展诉求等进行深入有效的研究，才能提出切合实际的保护规划与保护管理措施，使历史文化名城保护规划与城市发展的协调性一致，切实做到“创造性转化，创新性发展”。

1 历史文化名城概念及保护规划的含义

历史文化名城是一个法定概念，是指国务院批准公布的保存文物特别丰富且具有重大历史价值和革命纪念意义的城市。1982年，我国公布了第一批历史文化名城，截止目前，已公布139座历史文化名城。历史文化名城制度也已经走过了40年的风雨历程，这期间也伴随着名城的保护制度、法规体系等日益成熟。名城保护规划是名城保护管理工作的顶层设计和重要抓手，1991年《城市规划编制办法》提出，历史文化名城要编制专门的保护规划，这也是在城乡规划领域首次对名城要编制保护规划提出明确的要求[1]。之后，从2005年建设部发布的《历史文化名城保护规划》，2008年国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，2012年，住房城乡建设部和国家文物局印发《历史文化名城名镇名村保护规划的编制要求》（试行），2018年印发《历史文化名城保护规划标准》等等一系列政策文件中，对名城保护规划的编制要求、内容等进行了做出了进一步的规定。

2 当前历史文化名城保护规划的一些主要内容

综合当前已出台的政策文件，历史文化名城保护规划的编制需要综合分析城市的历史、社会、经济背景和现状，体现名城的历史、科学、艺术价值和文化内涵，确定名城保护的目标和保护原则，确定保护内容和重点，提出保护措施；划定历史地段、历史建筑群、文物古迹和地下文物埋藏区的保护界限，提出相应的规划控制和建设要求；合理调整历史城区的职能，控制人口，疏解交通，改善基础设施，提出分期实施和管理建议等等内容。

2.1 保护体系的构建

从当前大多数历史文化名城保护规划来看，在对历史文化名城核心价值特色进行了分析和总结的基础上，大部分都建构了物质层面和非物质层面两个方面的保护框架，从而形成由市域、历史城区、历史文化名镇名村及传统村落、历史文化街区及历史风貌区、不可移动文物、历史建筑、非物质文化遗产等要素构成的保护体系[2]。同时，明确名城的保护主题，明确市域历史文化遗产、历史城区、非物质文化遗产等保护对象的保护内容和保护措施等等主要核心内容。

2.2 历史城区保护

历史城区保护是保护规划的重点内容。从历史文化名城来看，历史城区都是历史最为悠久、历史文化遗产最为丰富的地方。按照目前的规范要求，历史城区的保护主要是包括对历史城区的自然山水和人文环境的特色、历史城区传统格局、整体形态特征等进行研究，划定历史城区范围，并提出包括功能定位、高度、景观风貌控制、保护措施等一系列的内容。

2.3 历史文化街区或历史地段的保护

主要为确定历史文化街区或历史地段保护保护名录，提出街区或历史地段保护的一般性保护措施，划定保护范围，并就每一历史文化街区或历史地段提出针对性的保护管控要求和保护重点内容。

2.4 文物单位与历史建筑的保护

该层次主要涵盖文物、历史建筑和传统风貌建筑等单体构筑物的保护，除了应对一定历史价值、科学价值、艺术价值的建筑物与构筑物进行全面的普查，提出保护名录，推荐历史建筑、传统风貌建筑名录建议外，还要科学的评估价值特色和保护状况，提出场地环境、平面布局等相关的修缮维护要求，同时，还要对历史建筑或是各类的建设工程选址提出相关的要求，尽可能避开历史建筑，若是不能因为某些情况而不能避开的，就应当进行原址保护[3]，提出必要的工程防护措施。

3 历史文化名城保护规划面临问题分析

从当前已经完成的大多数历史文化名城保护规划来看，保护规划的编制基本可以满足法规规范的要求，但是随着新时期，在新发展观背景下，保护理念认知的不断深入，加上保护规划在实施中的执行情况，可以看到，当前保护规划的内容还是有较大的完善空间。

3.1 不符合保护新要求，认知具有局限性

依据2021年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，名城保护需要有大历史观，加强对近现代发展，尤其是100 年来中国共产党发展历程、70 年中华人民共和国发展、40年改革开放和社会主义现代化建设的历程的研究，纳入反映近当代城市发展的工业遗产、红色文化等遗产的保护[4]。有些名城对于历史文化价值特色的研究，并未置身于中华民族文明传承序列和脉络中去，导致对其历史文化价值认知具有局限性，导致一些体现城市价值特色的要素被遗漏，尚未纳入保护规划，没有实现真正的全面保护。

3.2 保护深度的不足

历史文化街区历史地段是名城保护规划的重点内容之一，但名城保护规划作为一个偏宏观的专项规划，实际的编制中存在历史文化街区和历史地段、非物质文化遗产等保护深度不足的问题，导致在实际操作中，尤其在当前快速的城市化进程中，一些保护要求无法有效落地，给管理也带来诸多不便，由此导致的一定程度的管理混乱也让历史文化资源遭受到一定的破坏，保护规划实际成为空壳，约束力不强[5]。

3.3 未落实新发展理念

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把握时代大势，提出并深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，引领在破解发展难题中增强动力，不断朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进。对于历史悠久的名城，防灾减灾、海绵城市及绿色社区建设等内容都应当成为保护关注的重点，但当前很多名城的保护规划，这部分的内容薄弱甚至缺失。

3.4 保护与发展的脱节

当前绝大多数的名城都存在着历史环境保护与旧城更新的矛盾与问题，面临保护，更面临发展和人居环境提升等诸多问题[6]。但大多数保护规划对于城市更新指引的要求不足，传承利用的底线与边界不清晰，缺乏有效的制度创新和激励政策，难以激发历史文化名城价值，让名城的保护和发展形成良性关系。

4 历史文化名城保护规划编制的建议

4.1 加强对于历史保护的学习

2013年以来，从中央城镇化工作会议、十九大等历次重要会议，中央在对文物保护、城市规划建设管理工作做出了一系列重要指示，习近平总书记也在多个场合谈到了历史文化保护，传统文化，表达了对传统文化、传统思想价值体系的认同与尊崇。特别是2021年，中办、国办印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，是我国在1982年建立历史文化名城保护制度近40年来，首次以中央名义专门印发的关于城乡历史文化保护传承的文件，是新时代历史文化保护的顶层设计和纲领性文件，浓缩了历史文化保护的精髓，因此，一定要加强对党中央对于历史保护要求以及习近平总书记关于历史文化保护传承系列重要论述的学习，深刻领悟“保护好、利用好、传承好历史文化，是践行文化自信、实现中华民族伟大复兴的一项重要任务”，以理念作为行动的先导，不断从思想上，行动上提高在城乡建设中保护传承历史文化的意识和水平，来指导历史文化名城保护规划的编制。

4.2 加强对市域范围历史文化遗产保护和历史城区的整体保护

随着城市建设不断加速建成规模的不断扩大，保护遗产和类型的不断扩展，需要将保护规划的范围扩展到全市域范围，切实落实空间全覆盖、要素全覆盖的要求。虽然随着范围的扩大和保护的内容更为广泛，会增加规划工作的困难和挑战，但是对于一些以往容易被忽略的自然山水环境格局、历史的古村镇、村落，老建筑、文化线路遗产以及历史环境要素等文化遗产类型可以起到较好的保护，进一步织补完善现有的遗产体系，进而丰富和扩展名城历史文化内涵[7]。

重视生态文明，进一步提出与历史城区营建关系密切的城市山水环境的保护措施，并在保护规划中提出整体保护的方法和策略，保护古城好山水格局，意境的延续，并建立起遗产之间的关联性，通过文化路径、节点、历史水系、传统街巷、城垣城廓等，形成保护传承的网络，全方位展示古城文脉。

4.3 拓展历史文化街区历史地段的保护深度

保护规划中的历史文化街区和历史地段内容，建议应达到控制性详细规划的深度，并可替代已有的详细规划。按照详细规划的深度要求，深化历史文化街区的道路交通系统的优化、用地性质调整、人口与社会生活、市政设施的改善、功能品质的提升等整体保护战略，重解决在道路交通、用地性质、规划指标及公共设施配套等方面与控规冲突的重点内容，提出建（构）筑物和历史环境修缮要求、重要节点的整治要求、历史文化遗产的活化利用保护与控制等针对性强、实操性强的创新性管控措施；使街巷格局、空间形态风貌的保护要求能够具体落实到空间上，落到实处。同时，建议通过制作“一张图”管控图则，使保护与管理工作的需求更加紧密结合，让管理更加精细化、让管理人员的可操作性更强。

4.4 加强保护发展活化利用的措施

历史文化名城是城市文明的重要空间载体，在编制保护规划时，应将历史文化名城保护真正纳入到城市空间的发展框架中，保护与发展目标应融合，与城市社会经济发展规划、国土空间规划、城市发展战略以及城市总体设计等进行更好的衔接和协调。一方面明确历史城区的功能定位，提出职能疏解的具体路径，将历史文化街区的活化与城市、街道或社区的公共中心体系建设相融合，创造出更多历史文化资源的创造性转化和创新性发展的优秀空间载体；另一方面，依据文化的特色和发展趋势去制定“以保促用”相关的鼓励政策与发展建议，让历史文化遗产资源往日的文化与活力得以恢复，让保护更好地融入城市建设，让历史空间焕发新活力，成为传承历史文脉，城市特色发展的重要文化资源。

4.5 加强其他新发展理念内容

（1）重视名城保护防灾减灾规划。大多数历史文化名城的历史城区、街区、传统村落中,都会有弯曲狭窄的街巷、历史久远的房屋,这些元素构成了历史文化名城的独特魅力，但另一方面这些老房子，因为居住环境得不到改善，原住民纷纷迁出，导致空心化，出现大量的危房和有不安全隐患、损毁严重的情况，让这些都成为了抗震防灾、救灾的不利因素。当前习近平总书记就构建大安全格局提出了更高要求，在保障国家安全、经济安全和人民群众生命安全的大安全格局的背景下，新时期，历史文化名城保护规划需要加强对于防灾减灾的关注，需要全面落实总体国家安全观，坚持底线思维和风险闭环管控。在规划中进一步加强风险抗震防灾意识，增加对建筑的抗震加固改造要求、避震疏散场地以及疏散道路等要求。引入先进技术，建立危房信息资料档案库和数据，库为防灾减灾工作提供信息基础，并提供全天候智能监控巡查。在历史文化名城中找到“保护”与“安全”的平衡点，保证人、文化以及财产的抗震安全，以高水平防灾安全保障经济社会高质量发展，在高质量发展中促进防灾安全保障水平提升。

（2）优秀文化及非物质文化遗产的传承保护。优秀文化及非物质文化遗产作为近年来关注的重点，对历史文化名城保护规划来说，加强这部分内容并不是要像保护物质文化遗产那样提出明确的保护措施和管理意见，关键在于通过对非物质文化遗产的保护来挖掘名城更深层次的文化底蕴，厘清传统文化与现代文化的关系，不仅要保护具有当地特色的传统文化，还要在城市发展中将文化的因素突出，增加非物质文化的空间载体，让传统文化能找到在当代发展的意义。同时，要加强非遗传承的配套政策的制度设计。通过建立相应的教育制度，开设一些专门的培训课程，让非遗走进校园，让更多的青少年在参与的过程中学习到历史文化名城本地的风俗文化与知识，使更多的年轻人自发热爱的对传统文化进行传承。

5 结束语

纵观名城保护制度建立40周年以来，历史文化名城保护规划的编制，对于我国历史名城的发展而言，很大程度上让历史文化名城得到及时有效的保护，并助力中华优秀历史文化得以传承与弘扬。因此，在以往名城保护规划的基础上，还需依托不断前进的保护发展观，对历史文化保护理念的深入认知，对历史文化价值的高度的挖掘，本着对历史负责，对人们负责的精神，不断加强学习，创新保护规划的编制方法和内容，扩大保护范围，增补新的遗产类型，拓展保护的深度，创新活化利用的措施和政策，不断在历史的深入思考中吸取智慧，在新的发展理念指引下走向未来，让“文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量”的深刻内涵得到真正落实。