价值与功能之间：碳达峰碳中和目标下我国能源法的转型重构

李 静，柯 坚

在全球应对气候变化的科学认知和政治共识，逐渐从温室气体减排目标聚焦到碳达峰、碳中和的国际背景下(1)2015年，《巴黎协定》提出到21世纪末相对于工业革命前全球温度升高不超过2摄氏度，并努力争取控制在1.5摄氏度的减排目标。2018年，IPCC发布《IPCC全球升温1.5摄氏度特别报告》表明，要实现1.5摄氏度的温控目标，需要在21世纪中叶实现全球二氧化碳净零排放的目标。2021年，IPCC发布报告《2021年气候变化：自然科学基础》，强调到2050年实现净零排放的目标。，我国一如既往地承担应对气候变化的大国责任，提出了碳达峰、碳中和的国家承诺(2)2015年12月，习近平总书记在巴黎气候变化大会开幕式上提出，中国将在2030年左右二氧化碳排放达到峰值，并争取尽早实现；2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次提出，我国将在2030前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和的目标。。“碳达峰”是指在某个时点，二氧化碳的排放达到峰值后不再增长，之后逐步回落。我国提出的“碳中和”目标对于温室气体涵盖范围的界定尚未明晰。根据《IPCC全球变暖1.5 ℃特别报告》，“碳中和”又称“二氧化碳净零排放”，是指一定时期内通过人为二氧化碳移除使得全球人为二氧化碳排放量达到平衡。故本文以实现“二氧化碳净零排放”为首要目标讨论我国“碳中和”目标的实现。化石能源的使用是造成二氧化碳等人为温室气体排放，导致全球气候变化的主要原因。基于此科学机理，通过非化石能源替代化石能源的能源低碳转型在碳达峰、碳中和目标实现进程中应处于基础性地位。

法律的存在与运作始终体现着政治的逻辑主线，政治对法律具有事实上和逻辑上的控制性与决定性(3)姚建宗.法律的政治逻辑阐释[J].政治学研究,2010(2):32-40.。这表明，碳达峰、碳中和目标作为国家承诺，不仅是我国能源法律的现实目的与实践背景，更是其发展动因。在碳达峰、碳中和作为目标导向嵌入能源法律发展的必然趋势下，能源法的社会功能也将基于法律结构属性呈现转型的状态。然而，法律尽管是体现为目标实现的工具手段，其也应在自身的逻辑范围之内对政治的内在品质和运行方向施加积极的正面影响(4)同②.。据此，本文拟从法律的政治逻辑出发，在识别碳达峰、碳中和的国家目标定位的基础上，分析能源法的功能转型，并以“结构-功能”分析方法为进路，检视碳达峰、碳中和目标下能源法价值与功能之间的契合与张力，从而进一步探讨能源法的价值选择与转型重构。

一、碳达峰碳中和的国家目标定位与能源法的低碳功能转型

能源战略和能源政策是从政治上作用于能源法的意识形态，直接决定了能源法的形成和变迁(5)肖乾刚，肖国兴.能源法[M].北京：法律出版社,1996：12.。因此，有必要以能源战略和能源政策为切入点，识别碳达峰、碳中和之于能源法的定位及功能转型驱动。国家主席习近平曾指示，碳达峰、碳中和是“中国基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求作出的重大战略决策”(6)习近平在“领导人气候峰会”上的讲话(全文)[EB/OL].(2021-04-22)[2021-09-22].http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-04/22/c_1127363007.htm.，其实现“是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，要求各级党委和政府“明确时间表、路线图、施工图，推动经济社会发展建立在资源高效利用和绿色低碳发展的基础之上”(7)习近平主持召开中央财经委员会第九次会议[EB/OL].(2021-03-15)[2021-09-22].http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm.，指引了实现碳达峰、碳中和的行动纲领；同时也指出当前所面临的能源低碳转型挑战：“我国能源体系高度依赖煤炭等化石能源，生产和生活体系向绿色低碳转型的压力都很大”(8)习近平：把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局[EB/OL].(2021-04-30)[2021-09-28].http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604164.htm.。

为了贯彻实施碳达峰、碳中和战略，在中央层面，《2021年政府工作报告》明确将“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”“优化产业和能源结构”列为施政目标；成立了碳达峰碳中和工作领导小组，组织制定并陆续发布“1+N”政策体系，“1”是碳达峰碳中和指导意见，“N”包括2030年前碳达峰行动方案以及重点领域和行业政策措施和行动。目前，在政策体系中发挥统领作用的“1”——《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》已于2021年9月22日由中共中央、国务院发布，提出“大力发展绿色低碳产业”“加快构建清洁低碳安全高效能源体系”等能源低碳转型措施。2021年10月24日，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》，明确“能源绿色低碳转型行动”“节能降碳增效行动”等能源低碳行动部署。在地方层面，2021年，31个省(自治区、直辖市)的“十四五”规划和2035年远景目标纲要都纳入碳达峰、碳中和的政策目标,明确“提高非化石能源比重”“加快构建安全、高效、清洁、低碳的现代能源体系”等能源低碳发展措施(9)2021年31省市碳达峰、碳中和政策汇总及解读[EB/OL].(2021-09-12)[2021-09-22].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14470356.。2021年9月27日，我国首部碳达峰、碳中和地方性立法《天津市碳达峰碳中和促进条例》通过，明确“促进实现碳达峰、碳中和目标”作为立法目的，并提出“构建清洁低碳安全高效的能源体系”等法律条款。

基于以上政治决断和政策主张，可以发现，碳达峰、碳中和是我国基于国际责任和国家战略需求，以政策方式所确立的国家目标，并成为我国经济社会系统性变革的重要创新驱动。其中，能源低碳转型已然成为实现碳达峰、碳中和目标的重要战略选择和关键政策领域。依循能源立法的政治逻辑，碳达峰、碳中和目标在国家能源发展战略中的主导地位及其刚性的能源政策目标，意味着其不仅是重述能源治理中基本问题的重要视角，更是检验和判断能源法律功能的关键标尺。

从法律社会学的角度看，法律作为一种社会控制机制(10)布赖恩·Z.塔玛纳哈.一般法理学:以法律与社会的关系为视角[M].郑海平,译.北京：中国政法大学出版社,2012：168.，发挥着重要的社会导向功能(11)付子堂.法律功能论[M].北京：中国政法大学出版社，1999：44.。它以应然行为模式作为社会主体所追求的目标和遵循的行为标准，将个体的社会生活纳入一定的轨道，引导社会整体依循战略目标有序发展。由此，为回应碳达峰、碳中和目标倒逼能源系统加速低碳转型的需求，能源法应发挥促进能源低碳转型的社会导向功能，精准配置制度资源，推动以末端治理为主转向源头管控、过程优化、末端治理、废物循环四个环节协同发力，从而驱动能源开发利用与经济、环境、政治、人口、社会等诸多要素协调一致，最终统筹社会系统变革，实现社会的能源低碳转型。

二、碳达峰碳中和目标下我国能源法价值与功能的检视

“每一个时代都有自己的独特的法律现象或法律问题，各个时代的法学必须针对这些现象或问题提出新的解释或解决方案。”(12)舒国滢.并非有一种值得期待的宣言——我们时代的法学为什么需要重视方法[J].现代法学,2006(5):3-12.在全球气候变化危机背景下，能源法的社会功能经历了从能源供给保障到环境保护的演进，并在碳达峰、碳中和目标下，进一步从环境保护聚焦为能源低碳功能。而法的价值是法对于人所具有的意义，是法对人的需要的满足，是人关于法的绝对超越指向(13)卓泽渊.论法的价值[J].中国法学,2000(6):23-37.。能源作为生活之要、生产之基，既是人类活动的物质基础，同时也是解决环境问题的先决条件。这要求能源法应当承载能源供给安全，能源环境安全、公平、效率等价值需求。理论上，法的价值体现为一定的主体需要，可通过法的功能来满足这种需求，但二者形态各异。法的功能体现为法的状态，在法律系统与社会相互作用过程中呈现动态意味；而法的价值则体现为法的取向，是法对人的多元需要的满足(14)同②.。由此，碳达峰、碳中和目标下，能源法置身于动态的功能与多元的价值之间，其实施过程中既存在低碳功能转型与多元价值的契合，也会因低碳功能转型引起价值冲突。

结构功能主义(Structural Functionalism)分析范式考察的是社会现象及其结构背景之间同一关系的两面，包括功能分析与结构分析。功能分析专注于阐明社会现象对不同结构背景的结果，结构分析则是要寻找社会现象来自结构背景的决定因素。二者的互补性表明，功能是基于结构属性而与社会发生关系的状态。结构功能主义分析范式除了强调追寻社会模式的功能结果的重要性来补充结构分析，还从引发源头的结构条件方面对观察到的社会模式进行解释(15)彼得·什托姆普卡：默顿学术思想评传[M].林聚任，译.北京：北京大学出版社，2009:144.。该范式的适用对象必须是某一标准化的(即模式化和重复的)事项，诸如制度模式、社会规范等(16)罗伯特·K.默顿.社会理论和社会结构[M].唐少杰，齐心，等，译.南京：译林出版社，2015:15.。能源法作为调整人们在能源活动中所产生的社会关系之行为规范体系，呈现模式化和可重复的标准化样态，属于结构功能主义分析的对象预设。因此，可以遵循结构功能主义的分析进路，检视碳达峰、碳中和目标下能源法体系的运行结果，探寻引发源头的能源法结构约束。

(一)碳达峰碳中和目标下我国能源法价值与功能的契合与张力

罗伯特·默顿(Robert King·Merton)提出两种功能划分，包括显性功能与隐性功能，以及正功能与负功能。法律实施的客观后果符合立法者的原本意图的，谓之法律的显性功能；反之，则为法律的隐性功能(17)付子堂.社会学视野中的法律功能问题[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),1999(5):18-24.。法律能够激发社会成员的积极性，引导社会体系良性运作，协调与稳定社会关系的，谓之法律的正功能；反之，则为法律的负功能(18)付子堂.社会学视野中的法律功能问题[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),1999(5):18-24.。可据此功能划分解释能源法低碳功能转型与多元价值之间契合与张力的法律现象。

1.能源法的显正功能是低碳功能转型与多元价值之间的契合。同一种法律价值可以通过不同的法律功能实现，反之，同样的法律功能也可能实现不同的法律价值。长远来看，能源法低碳功能转型对社会的影响后果是推动建立以非化石能源为主体的能源体系。这有助于能源的可持续发展，实现能源法多层次的法律价值。具体而言，在能源替代的过程中，非化石能源的比例逐渐提升，化石能源的进口有望持续下降，有助于降低我国对外能源依存度，从而保障能源的供给安全；减少化石能源的使用，是推动污染源头治理，实现环境安全与保障基本人权的推动力量；与能源低碳转型相契合的效率追求是经济效益、社会效益和生态效益的最佳统一，是最高的能源效率。

我国能源法在可持续发展理念指导下，将节能减排与促进可再生能源作为能源与环境政策的共同目标，为能源低碳功能转型和多元价值目标的共同实现提供一定的支撑。1997年《节约能源法》公布，并于2007年修订，明确“推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，确定“节约资源是我国的基本国策”，把发展可再生能源作为节约传统化石能源的一个主要措施，明确提出“国家鼓励开发利用新能源和可再生能源”。2005年《可再生能源法》公布，以“促进可再生能源的开发利用，增进能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现社会经济的可持续发展”为立法目的，规定了可再生能源开发利用总量制度、风电和光伏发电全额保障性收购制度等具体制度。2015年修订的《大气污染防治法》规定“转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构”，将“大气污染物和温室气体实施协同控制”纳入法律框架。2017年《核安全法》公布，明确“安全利用核能”“保护生态环境”“促进经济社会可持续发展”的立法目的。通过一系列相关法律与政策的引导，我国能源低碳转型与多元价值协同发展取得一定的成效(19)2020年，国务院新闻办公室发布的《新时代的中国能源发展》白皮书显示，2019年煤炭消费占能源消费总量比重为57.7%，比2012年降低10.8个百分点;天然气等清洁能源消费量占能源消费总量比重为23.4%，比2012年提高8.9个百分点;非化石能源占能源消费总量比重达15.3%，比2012年提高5.6个百分点，已提前完成到2020年非化石能源消费比重达到15%左右的目标；2019年碳排放强度比2005年下降48.1%；2015年底完成全部人口都用上电的历史性任务。。

2.能源法的第一个潜负功能是低碳功能转型引起供给安全价值与环境安全价值之间的张力。这首先体现为煤炭无法保障能源供给安全和配合低碳发展。煤炭是我国的主体能源。碳达峰、碳中和目标要求“十四五”时期必须严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少(20)习近平出席领导人气候峰会并发表重要讲话[EB/OL].(2021-04-22)[2021-09-23].http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/22/content_5601535.htm.；按照绿色低碳的发展方向，实现煤炭的有序减量替代(21)习近平：推进煤炭消费转型升级[EB/OL].(2021-09-17)[2021-09-23].https://mp.weixin.qq.com/s/8O_yMOvKrqs8GPhsn37A9Q.。然而，制定于1996年的《煤炭法》，立法理念定位于“开发利用”煤炭资源，目的在于“促进和保障煤炭行业的发展”。1992年《里约宣言》所确立的关于环境与资源保护的可持续发展立法理念中，低碳发展未能成为煤炭开发利用的重要有机组成部分。其次，可再生能源虽然是重要的低碳能源，但尚不足以支撑能源安全供给。由于《可再生能源法》对可再生能源优先发展的地位缺乏准确、清晰的表达，实施过程着力点在于解决可再生能源发电的数量与规模问题，无法落实全额保障性收购制度，导致可再生能源上网消纳难，弃风弃光现象严重。最后，减污降碳协同治理效果不彰。二氧化碳与大气污染物的主要来源是化石能源的使用，着力于能源结构调整的节能减排是减污降碳协同治理的主要机制。但是“控制温室气体排放”并未直接纳入《节约能源法》的立法目的，导致以“节能”实现碳排放减少的协同效益更多地带有反射性和附随性(22)张忠利.气候变化背景下《节约能源法》面临的挑战及其思考[J].河南财经政法大学学报,2018(1)：132-139.，“减排”的后果更多是以大气环境质量改善为目标，无法从根本上解决温室气体排放及其产生的气候变化问题(23)杜群,张琪静.《巴黎协定》后我国温室气体控制规制模式的转变及法律对策[J].中国地质大学学报(社会科学版),2021(1):19-29.。

3.能源法的第二个潜负功能是低碳功能转型引起效率价值与公平价值之间的张力。能源法对碳达峰、碳中和目标实现的功能支撑，首先体现为法的效率价值追求。低碳功能转型要求法律为能源低碳化利用和配置提供指引，引导社会形成能源低碳利用的行为模式，最终促进二氧化碳排放量的减少。在能源低碳转型中，能源电力行业承担着主力军的作用。作为行政垂直一体化的电力管理体制和电力资源供应紧张的背景下出台的《电力法》(1995年公布，2009年、2015年、2018年修正)，立法定位于行政管理法，而非能源单行法。与此同时，我国能源法律实施一直存在着过分依赖行政法律管制的倾向，期望通过不断强化的行政法律管制手段来解决能源低碳转型问题。不可否认，专项执法、集中检查、联合执法等自上而下运动式的行政管制，在短期内会产生一定的效果，但是长期看，这些措施与法治要求的公平相违背，易产生与个人、企业基本用能权等基本权利保障的冲突。例如，2021年9月，由于沿海省市新冠疫情之后经济复苏拉动电力需求；煤炭供需失衡，火力发电不足；政府面临能耗双控目标考核压力等因素，我国多地陆续“拉闸限电”，影响了居民生活用电及公共用电(24)新华网.多地为何“拉闸限电”？后续电力供应能否保障？[EB/OL].(2021-09-28)[2021-09-30].http://www.news.cn/politics/2021-09/29/c_1127914464.htm.。这不仅直接影响个人、企业的基本用能权，还涉及民生保供行业和相关企业的经营权和财产权，其所产生的连锁反应，波及整个民生领域。

(二)碳达峰碳中和目标下我国能源法价值与功能之间张力的结构障碍

改革开放初期，我国能源立法处于起步阶段，以产业促进和供给安全为核心目标，制定了《对外合作开发海洋石油资源条例》(1982)等法律法规。20世纪90年代，我国先后制定了《电力法》(1995)、《煤炭法》(1996)、《节约能源法》(1997)三部能源单行法及相关法律法规，能源法律体系雏形初步构建，能源环境保护开始得到关注。自2001年我国正式加入世界贸易组织以来，经济高速增长推动能源利用，加剧了大气污染等环境问题，而此时应对气候变化也逐渐成为国际共识。在此背景下，我国于2005年通过《可再生能源法》，2007年修订《节约能源法》，2017年颁布《核安全法》，凸显能源法的环境保护功能，加速推进能源法的绿色转型。2020年，我国碳达峰、碳中和目标的提出，能源法的环境保护功能进一步聚焦到低碳功能。然而，如上分析，我国现行能源法形成了正功能-负功能、显功能-潜功能的功能选择结果，尚不足以支撑低碳功能转型。鉴于结构对功能的决定作用，为消解能源法的潜负功能，推动其低碳功能转型，有必要识别并破解制约功能选择的结构障碍。

根据内外部结构的划分方法，能源法结构可以划分为内部结构与外部结构。前者是指能源部门法体系，即各能源单行能源法律规范，如煤炭法律规范、可再生能源开发利用法律规范、节约能源法律规范等等。后者是指宪法以及与能源相关的其他部门法体系，其他部门法根据属性划分为自然资源类、环境保护类、经营类、竞争类和产业政策类。能源部门法是能源法结构存在的主体，其他关联部门法律则是其存在的制度环境。基于此划分，我们可从以下两个方面探讨能源法的结构障碍。

一方面，能源法内部结构有待协调整合。当前能源法部门由各单行能源法组成，缺乏协调和落实供给安全、环境安全、效率与公平法律价值的能源基本法，导致其项下的各类能源单项法各自为政，忽视整体能源规制原则的导向，难以统筹关联法律及其制度安排，影响能源法低碳功能转型的整体效果，引起能源资源禀赋、能源结构与碳排放减少，行政管理与用能服务之间的深层次矛盾。例如，《可再生能源法》虽规定可再生能源并网发电、全额收购制度等，但与可再生能源电力消纳密切相关的《电力法》缺乏配套规定。

另一方面，能源法外部结构有待互动协同。能源法部门与其他部门法的结构性衔接不能满足环境权、生存权与发展权相统一的要求(25)生存权、环境权与发展权三者密切相关。首先，环境权与生存权关系既有联系也有区别，其一，二者互为因果，环境问题威胁人类的生存，而因生存的贫困也会导致环境问题的加剧；其二，二者的内容不同，生存权的主要内容是人的劳动权、工作权、健康权等保障人的社会性生存密不可分的权利，环境权的内容则是通过参与环保，保障人获得良好生存环境的权利，前者的范畴大于后者。其次，发展权与生存权互为工具、相互包含。一方面，生存权是发展权的根本性前提，另一方面，发展权是生存权的必然要求和物质保障。最后，环境权与发展权对立统一。其对立性在于经济的快速发展必然导致环境问题的产生，严格保护环境又会在短期内制约经济的发展；其统一性在于发展是环境问题解决需要发展提供物质基础，以科学技术的进步为保证，并最终促进经济的可持续发展。参见李艳芳《论环境权及其与生存权和发展权的关系》，载于《中国人民大学学报》,2000年第5期，第95～101页。，充分实现能源低碳功能转型成果的享有权、能源平等权、获得健康生活环境权利的保障。首先，从长远的角度看，能源低碳转型有助于发展新能源推动经济高质量发展，创造更多绿色就业机会。但短期内煤炭、钢铁等传统产业关停并转，虽有助于保障人类共同体的发展权和环境权，却导致劳动者尤其是底层劳动者的就业权受到威胁。我国《宪法》以赋予国家义务的形式要求国家促进就业，但《中华人民共和国劳动法》在列举劳动者的权利时没有将国家促进就业的义务完全转化为劳动者权利。而免于失业的权利不明确，致使国家促进就业的义务易于虚化(26)钱叶芳.论免于失业的权利[J].法商研究,2017(4):30-40.。其次，前文述及的“拉闸限电”的行政行为，因行政法律规制不足，易导致“运动式治理”，引发环境权与基本用能权等生存权的冲突(27)如浙江省表明，其限电的主要原因并非电力短缺，而是为了完成节能减排目标。参见林伯强《“拉闸限电”给低碳转型带来启示》，载于《中国科学报》,2020年12月23日第3版。。最后，环境权与发展权之间也存在冲突。我国能源立法中能源生态安全与可持续发展目标的模糊性，以及能源环境外部不经济性内部化的制度缺陷，导致其难以协调二氧化碳减排与能源需求保障。相应地，环境保护立法对能源活动也缺乏从源头到末端的全过程管理。

三、推动能源法低碳功能转型的价值选择与规范重构

理论研究不宜仅关注能源法的显正功能后果，更应关注其潜负功能后果，这是探寻能源法结构完善路径的来源。而法律价值基础是影响功能结构形成的重要因素。因此，我们需要重新审视能源法低碳功能转型下的价值选择，在此基础上进行能源法的规范重构。

(一)立足于能源法低碳功能转型的价值选择

形塑于工业社会的能源法所产生的能源低碳功能转型与多元价值之间的张力，既体现为进步中的生态科学理性认识与狭隘、偏执的经济理性、技术理性之间的碰撞，又体现为觉醒中的生态伦理道德意识与绝对化的人类中心主义的伦理道德之间的冲突。因此，为了协同推进能源法低碳功能转型与价值困境纾解，有必要深入到理性哲学层面，探讨立足于能源法低碳功能转型的价值选择。

落脚于应然性实践理性范畴的生态实践理性，“不仅在观念上创造出符合人类生存和发展需要并体现出人类的意志性要求的生态价值观念和生态伦理道德准则，而且还要求生态实践理性在一定程度上能够反映、体现和尊重自然客观生态规律的客观要求”(28)柯坚.环境法的生态实践理性原理[M].北京：中国社会科学出版社，2012:85-86.，有助于改变和扭转传统能源法所维护的经济理性与技术理性思维方式，确立整体化、系统化的理性思维方式。因此，可以生态实践理性作为指引能源法低碳功能转型的上位理念，引导能源法反思传统的价值理性，超越绝对化的人类中心主义的伦理道德价值观，实现生态科学理性与生态价值观念、生态伦理道德准则的有机结合与实践统一。

为了准确把握能源法的生态规定性，认识和把握能源法的意志性与规律性之间的关系，可遵循自然法的进路，通过生态实践理性来发现能源法低碳功能转型的价值坐标。生态实践理性中的生态价值和生态伦理道德，实质上是一种德行的知识和“生态善”的社会共识(29)柯坚.环境法的生态实践理性原理[M].北京：中国社会科学出版社，2012：153.。值得注意的是，与传统自然法的要求不同(30)自然法有一个重要的假设，即若要回答:“我们应该如何生活”这个问题，就必须说明一个人怎样才能在其能力范围内实现最高的善。See SCHNEEWIND J B.The Invention of Autonomy: A History of Modern Moral Philosophy.Cambrige:Cambrige University Press 1998:57.，“生态善”并非是“终极的目标”(finis ultimis)或者“最高的善”(summum bonum)(31)霍布斯认为，并不存在那些古老的道德哲学家们所说的“终极的目标”(finis ultimis)或者“最高的善”(summum bonum)，因为人们基于不同的欲求而对“善”有不同的见解，同时，人们知识等方面的差异，导致他们对如何实现目标也有不同的理解。See HOBBES T.Leviathan.Oxford: Oxford University Press: 65.。与霍布斯所主张的“极端的主观主义”相仿(32)霍布斯主张，确定是非善恶的标准，是由文明社会以及这个社会的法律决定的。See HOBBES T.Leviathan.Oxford:Oxford University Press: 66.，生态实践理性及其“生态善”并不是一种绝对主义的价值与伦理主张，而是体现为相对主义的价值与伦理选择，以及包容性的价值目标。“生态善”以社会的公平与正义、秩序与安全、效率与效益等价值观和伦理观为基本价值取向，追求人类生存和发展的社会共同体之中社会、经济发展、环境与资源保护的协调与持续，以及人与自然的和谐共存；并且，生态实践理性的最终目标是实现以人为目的的人的价值、人的尊严(33)同①.。因此，在能源低碳转型的社会实践中，生态实践理性及其“生态善”追求的是一个包容与平衡能源供给安全、环境保护、低碳发展、效率和公民基本权利保障等多维度的社会实践理念和社会价值目标。即言之，碳达峰、碳中和目标的实现实质上是人类生存和发展共同体的“生态善”的价值预设与社会预期目标达成的过程。

从生态实践理性的上位理念以及“生态善”的价值坐标出发，能源法的多重价值目标应是协同的，其法律顺位的关系需结合法治的时空场域做出选择，但无论如何，应坚守法治人文价值关怀的立场。因此，在具体的选择过程中应遵循以下原则。第一，整体化原则。应当采取整体主义的立场，关注人类生存和发展的宏观性、整体性能源问题，不能“只见树木、不见森林”，即将碳达峰、碳中和目标放在社会系统中去识别和研究，避免过分强调单个价值目标而有失偏颇，全面考虑人与自然、当代人与后代人、当下与期待中的利益。第二，递进原则。从法治的时间维度分析，“法律”在很大程度上是由“时间”来型构的(34)姚建宗.法治的生态环境[M].济南：山东人民出版社，2003:195.，尤其是对以当前及未来能源技术发展水平为规范基础，以处于不同时点的碳达峰、碳中和为目标导向的能源法而言。因此，价值目标的选择应是因时因势进行的递进过程，当旧的价值目标出现负功能，应破旧革新。第三，共同但有区别的责任原则。孟德斯鸠认为“为一国人民而制定的法律，应该是非常适合于该国人民的”，因为“法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势与面积有关系”(35)孟德斯鸠.论法的精神(中译本)：上[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1993:6-7.。这正是“空间”对“法律”及其特质与个性的形塑。因此，有必要借鉴国际环境法的“共同但有区别责任原则”，既要坚持“全国一盘棋”，也要以各地区战略定位、发展水平、资源禀赋以及各省控制温室气体排放的责任、潜力和能力等为依据，以及行业发展需求、产业结构特点等因素，确定不同价值目标之间的比例结构。第四，个人、企业基本用能权保障原则。法治的人文关怀的焦点在于对现实生活中一个个具体的个人的价值、人格与尊严的充分尊重，其秩序追求与规范和制度的设置均以此为宗旨和目的，它要求并奉行一个最基本的原则，即“把真实的具体的个人真正地当人看”(36)姚建宗.法治的生态环境[M].济南：山东人民出版社，2003:184.。因此，保障个人、企业公正平等地使用能源的权利，确保其获得可靠、持续、可负担的基本生活、生产所需用能，是法律的最终价值目标。

(二)立足于能源法低碳功能转型的规范重构

建构在传统能源基础上的能源法结构严重地制约了低碳功能的转型。因此，应该在体现生态实践理性及“生态善”的价值选择指引下，从体系重构与制度回应两个维度破除法律结构的瓶颈，消解潜负功能，回应碳达峰、碳中和目标的实现需求。

1.能源法低碳功能转型下的体系重构。重构目的一致、层次分明、结构有序、功能协调的法律体系是推动能源法功能低碳转型的重要基础和必要前提。

(1)健全以能源基本法为核心的、内在协调的能源法部门。以碳达峰、碳中和国家目标为中心，作为能源领域基本法的《能源法》与各能源单行法，正加速推进以低碳功能转型为要求的立改废释(37)2021年6月11日，国务院办公厅公布《国务院2021年度立法工作计划》(国办发〔2021〕21号)，能源法草案为拟预备提请全国人大常委会审议项目。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等。。在此立法背景下，如何处理《能源法》与各单行法之间的关系值得思考。一方面，应区分《能源法》与其他能源单行法在能源法律体系中的定位，而非试图通过《能源法》来解决所有能源领域的法律问题。作为统领低碳功能转型和协调多元价值的载体，《能源法》应定位于能源法领域的综合性立法和协调性立法，统管能源管理等全局性问题和不适合其他单行能源法调整范围的整体性问题，制定原则性、制度性和引领性的规定，协调各单行能源法之间的关系。

另一方面，为保证《能源法》的立法质量，《能源法》的出台和其他能源单行法的修改应协同推进，即在审议和完善《能源法(征求意见稿)》的同时，通过一揽子立法的形式对其他能源单行法进行立改废释。具体而言，在化石能源方面，应对《煤炭法》(2016)的实施情况进行评价并研究修订符合煤炭清洁利用的要求；在可再生能源方面，需要对具有促进型立法特征的《可再生能源法》(2009)进行检视和修改；在二次能源方面，需要完善《电力法》(2018)消纳可再生能源电力的制度建设。

(2)加强能源法部门与相关部门法的协同。能源法外部结构中生存权、环境权和发展权的冲突问题，形式上表现为能源法与其他部门法的割裂状态，无法满足能源低碳发展的现实需要。这也从实质上反映了回应碳达峰、碳中和时代任务的能源低碳转型法律秩序并不专属于能源法，而应是公法、私法以及社会法相结合的属性。因此，从生态实践理性的价值主张出发，应构建以能源法部门为核心，并通过与其他部门法的对话、沟通与互动，形成整体性、系统性的跨部门协同的法律合力。一方面，有关部门法应透过能源低碳转型问题的时代之镜，审视自身在碳达峰、碳中和时代的处境，积极促进自身理论和实践的反思与变革。例如，劳动法应关注能源转型中的失业问题，明确劳动者免于失业的权利；环境法也应在保障基本用能权等生存权的前提下，制订和实施温室气体减排等措施。另一方面，能源法需深化与其他部门法的沟通，汲取其法理智慧、法律手段等理论与实践养分，从而以更成熟的法律理念、更高效的法律手段支撑碳达峰、碳中和目标的实现。《国家能源局贯彻落实中央生态环境保护督察报告反馈问题整改方案》提出，推动《能源法(征求意见稿)》《煤炭法》《电力法》与生态环境保护法律相协调，加强生态环境保护相关内容的系统设计和整体统筹。这表明，体现环境法理念的、生态化语境下的能源法基本原则应当被确立，并融贯于能源法律法规之中。

2.能源法低碳功能转型下的制度回应。当前，我国应当从生态实践理性为上位理念与“生态善”的价值坐标出发，探索适应于能源法低碳功能转型的法律制度，通过刚性的法律制度安排促进多元法律价值的社会实现。

(1)明确“碳达峰、碳中和目标”为能源法的直接规制目标。为明确碳达峰、碳中和目标的合法性和正当性，使其从现实政治目的转化为法律直接规制目标，立法部门可将“促进实现碳达峰、碳中和目标”明确纳入《能源法(征求意见稿)》立法目的条款，置于“促进能源高质量发展”之后，从而为有关法律规范提供上位法依据，避免由多部法律调整所形成的碎片化监管。

(2)建立化石能源约束与非化石能源促进之间的结构性互补制度。纾解能源法低碳功能转型与多元价值之间的张力，不可能一蹴而就，应在“递进原则”“共同但有区别的责任原则”等指引下，基于高碳化石能源与低碳非化石能源的互补性，优先发展非化石能源以提升其替代能力的同时，也要重视化石能源保障能源供给安全和配合低碳发展的兜底作用。因此，应注重化石能源约束制度与非化石能源促进制度之间的互补性，在保障能源供给安全的前提下提升能源环境安全价值，保障能源低碳功能的安全转型。

一方面，完善化石能源约束制度。在质量控制上，应推动煤炭、石油等化石能源的绿色低碳发展。具体而言，《煤炭法》可加强与《大气污染防治法》的衔接，推广煤炭清洁开发技术，完善煤炭清洁利用标准制度。而石油和天然气尚无专门立法，当前主要适用《矿产资源法》和《石油天然气管道保护法》。2019年，国家能源局发布《关于能源行业深入推进依法治理工作的实施意见》,拟起草修改《石油天然气法》。未来制订《石油天然气法》可明确积极合理发展天然气，鼓励石油的低碳化利用，减少碳排放。在总量控制上，可实行能源消费总量控制制度，尤其是控制化石能源消费。《能源法(征求意见稿)》只规定了国家合理控制能源消费总量，缺乏指标分解等操作规程的支持。因此，可考虑增加授权立法条款，授权国务院制订关于实施能源消费总量控制的行政法规。

另一方面，健全非化石能源促进制度。第一，健全可再生能源消纳制度。《能源法(征求意见稿)》明确了可再生能源目标制度、消纳保障制度。为落实其规定，《电力法》应衔接修改，明确可再生能源电力的优先序位，通过电力规划和发用电计划推动可再生能源电力跨省跨区消纳，鼓励电网企业提高吸纳可再生能源电力的能力。第二，完善低碳能源转型技术创新制度。《能源法(征求意见稿)》高度重视技术创新，设立专章“科技进步”，规定了“科技创新”“扶持政策”等内容。在此基础上，可制订配套规定予以落实，加强与《促进科技成果转化法》(2015)关于应对气候变化与能源低碳转型相关的科技成果转化项目规定的衔接，直接明确“优先安排和重点扶持碳达峰、碳中和相关科技成果转化项目”(38)可汲取《天津市碳达峰碳中和促进条例》(2021)第62条第3款的立法经验。，以加速可再生能源发电技术推广等。第三，健全低碳能源转型经济激励制度。《能源法(征求意见稿)》规定了财政、金融和价格等可再生能源经济激励制度，可进一步制订配套规定，包括鼓励和支持发展绿色低碳金融，鼓励吸收社会资金参与节能减排与碳排放权交易等活动，探索建立碳排放权交易履约信用记录机制与碳普惠机制，以及对守信的重点排放单位依法实施激励措施等(39)可汲取《天津市碳达峰碳中和促进条例》(2021)第68条至第71条的立法经验。。

(3)建立政府权力、市场产权与公众权利之间的结构性协同制度。我国能源领域长期秉持政府主导地位，“政府替代市场，垄断替代竞争”，能源体制改革徘徊于政府管制与市场之间，折射为能源法领域“权力-产权”交互关系的一般法理论分析(40)杨春桃.论我国能源体制重构的关键问题及其法律实现[J].环境保护,2021(9):44-47.。因循生态实践理性的逻辑理路，碳达峰、碳中和目标的实现手段应是自上而下的行政管制与自下而上的企业、公民守法的社会化动力结构相结合的多中心治理。因此，能源体制改革应围绕行政权力、市场产权与公众权利的多元协同治理手段展开，保障能源低碳功能的公平、高效转型。

第一，建构大综合性能源管理机构并明确政府职能。针对政府能源管理职责分散、多头管理等问题，可在中央政府层面建立综合性能源管理机构，将分散在各部门的能源战略与规划、政策与法规、能源开发利用、环境保护等能源宏观调控职能进行合并同类项，缩小政府管理与管制的权力空间，为产权效率提升增加机会(41)杨春桃.论我国能源体制重构的关键问题及其法律实现[J].环境保护,2021(9):44-47.；并进一步明确政府在能源领域的主要职能是维护产权效率(42)肖国兴.再论能源革命与法律革命的维度[J].中州学刊,2016(1):55.，保证产业稳定，以及经济、社会和环境的可持续发展，确保完成碳排放强度和总量控制目标。为履行职能，政府应明确以下规制措施，包括将碳达峰、碳中和纳入国民经济和社会发展规划，建立健全碳排放统计核算体系，将碳排放评价纳入规划和建设项目环境影响评价，实行碳达峰、碳中和目标责任制和考核评价制度，以及将行政机关执行碳达峰、碳中和有关法律、法规和目标责任落实情况等纳入生态环境保护督察(43)可汲取《天津市碳达峰碳中和促进条例》(2021)第11条至第20条的立法经验。。

第二，推进市场化产权改革，保障市场在资源配置中起决定性作用。一方面，明确能源领域的多元化投资产权制度，包括完善用能权有偿使用、交易制度和碳排放交易制度。另一方面，建立以市场为基础的价格调控机制。《能源法(征求意见稿)》规定了竞争性环节与自然垄断环节的能源价格机制，但如何落实还需在单行法中细化。如可修改《电力法》，明确电力能源领域逐步放开电力能源的定价权，形成发售电价格由市场竞争形成、输配电价格由政府监管的机制；完善针对高耗能、高排放行业的差别价格、阶梯价格政策(44)可汲取《天津市碳达峰碳中和促进条例》(2021)第67条的立法经验。。

第三，建立公众能源利益的权利保障机制。一方面，尊重公众获得能源领域相关决策的知情权、参与权、监督权等程序性法律权利，引导公众积极参与碳减排行动。具体措施包括：鼓励和引导公众购买和使用节能、低碳产品；推动构建碳普惠服务平台，通过政策鼓励与市场激励，引导全社会绿色低碳生产、生活(45)可汲取《天津市碳达峰碳中和促进条例》(2021)第35条、第71条的立法经验。。另一方面，重视个人、企业基本用能权的保障。从法律的公平价值出发，保障个人、企业的基本用能权关乎个人、企业的生存和尊严问题。这要求能源法的观念由自上而下的管制转变为自下而上的权利保护。行政机关应在符合比例原则的前提下执行能源低碳转型政策，避免“运动式”减碳，守住民生用能安全底线(46)关于2021年9月的“拉闸限电”，国家发展改革委回应，明确从资源保障、价格稳定、完善责任机制和技术条件等方面保障居民用能需要。参见中华人民共和国国家发展和改革委员会网站.国家发展改革委经济运行调节局负责同志就今冬明春能源保供工作答记者问[EB/OL].(2021-09-29)[2021-09-29].https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202109/t20210929_1298306.html?code=&state=123.。

从法律的政治逻辑出发，碳达峰、碳中和目标在我国能源发展战略中的主导地位及其刚性的能源政策目标，要求能源法发挥能源低碳功能。然而，正如法律实证主义者所认为的，“法律的存在是一回事；而法律是否实现了它的功能，以及如果是的话，在多大程度上实现了这种功能，则是另外一回事”(47)布赖恩·Z.塔玛纳哈.一般法理学:以法律与社会的关系为视角[M].郑海平,译.北京：中国政法大学出版社,2012：178.。置身于价值与功能之间的能源法，虽有低碳功能转型与多元价值之间契合的显正功能，但也带有低碳功能转型引起价值之间张力的潜负功能。立足于低碳功能转型，以“生态善”为价值坐标，能源法需要通过对其内在的价值和规范的不断反思，以及与外部的能源低碳转型社会实践之间的有效沟通与良性互动，达至能源法低碳功能转型及其多元价值的完美契合，以实现人的价值、维护人有尊严的生存和发展方式，循序渐进地推动和促进碳达峰、碳中和国家目标的实现。