从食物消费升级看粮食安全风险

文|李国祥

“从吃饱到吃好，从米面油到肉蛋奶，消费结构还在不断地升级，粮食需求仍然呈刚性增长的态势，结构性矛盾又不断地凸显，紧平衡的格局短期内难以改变，同时资源环境的约束也在加剧。所以在这种背景下，保障粮食安全这根发条，要拧得紧而又紧，工作要抓得实而又实。”

在2022年全面推进乡村振兴重点工作的发布会上，农业农村部部长唐仁健表示，确保国家粮食安全的任务仍十分艰巨。

新时期，我国选择了口粮绝对安全和谷物基本自给为主的国家粮食安全战略，但是消费结构的升级，导致现阶段国家粮食安全保障及食物供给保障出现了一些问题，如猪肉供给波动剧烈，牛羊肉供给长期偏紧。饲料粮和肉类的增长反映出国内农业结构调整仍然滞后于居民食物消费结构升级。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出了要保障国家粮食安全底线，要保障粮、油、糖、肉等重要农产品供给安全。这些目标任务，无不与居民食物消费升级紧密关联。

所以，从供给侧对中国受关注的部分农产品开展研究，再结合需求侧对居民食物消费升级开展深入研究，将有助于探讨中国农产品供求结构性矛盾的深层次原因，引导中国农业资源配置，制定不同时期的粮食安全战略和政策。

世界部分主要国家食物消费结构规律

尽管不同国家不同地区食物差异悬殊，但是人们食物消费格局变化随着经济发展仍然呈现出收敛性规律，即随着人均可支配收入的增加，人均谷物类口粮消费量不断减少，而动物源性食物消费量则逐步增加。

根据FAO数据，2018年度，亚洲的日本人均直接食用的谷物折合量约93公斤，其中大米只有大约49公斤，但人均食用的肉品大约61公斤，奶品75公斤，而印度人均直接食用的谷物折合量约147公斤，其中大米68公斤，而印度人均食用的肉品仅有5公斤，但奶品达到141公斤。

美洲人的食物与亚洲人的差异更加明显。根据FAO数据，2018年度，美国人均直接食用的谷物折合量约112公斤，其中大米不足10公斤，而小麦达到83公斤，但美国人均直接食用的肉品达到125公斤，奶品达到270公斤；巴西人均直接食用的谷物折合量约112公斤，其中大米33公斤，小麦54公斤，而巴西人均直接食用的肉品达到100公斤，奶品达到174公斤。

欧洲的食物差异也十分明显。根据FAO数据，2018年度，欧盟人均直接食用的谷物折合量大约134公斤，其中大米不足6公斤，而小麦达到110公斤，欧盟人均食用的肉品达到88公斤，奶品达到285公斤；俄罗斯人均直接食用的谷物折合物大约126公斤，其中大米不足5公斤，小麦大约100公斤，俄罗斯人均食用的肉品达到79公斤，奶品达到245公斤。

假定2025年中国人均GDP将达到1.3万美元，根据世界性口粮消费谷物与人均GDP水平的一般性规律模拟出的对数函数，估计到2025年中国人均直接食用谷物（用于口粮的谷物）要比2018年下降7%。根据国家统计局统计的2018年中国人均直接食用谷物为116公斤，则中国城乡居民直接食用的谷物量大约为108公斤。中国直接食用的米饭和面食折算成稻谷和小麦后的数量将趋于100公斤。

我们注意到，尽管营养学家和医学专家持续地呼吁现代社会的人们要增加谷物摄入量，但是事实上人们日常饮食中动物源性食物摄入量越来越多，而谷物等人均消费量整体上不断呈现出下降趋势。即使是美国等发达国家食物结构总体上早已进入到饱和状态，但是整个社会与中国口径基本一致的人均小麦等口粮消费量仍然呈现出减少态势。中国人均小麦和大米等谷物的口粮消费量减少态势更是十分明显。

农业结构升级与我国粮食安全风险

相比国际组织和其他国家，中国的国家粮食安全具有特殊的内涵。根据新形势下国家粮食安全战略的内涵，“立足国内，以我为主”，应主要是指谷物特别是口粮而言的。“口粮绝对安全”，主要是指口粮的消费量相对于国内生产量来说，是国内生产量不少于国内消费量。“谷物基本自给”，主要是指国内消费的谷物，特别是用于口粮和饲料粮的谷物，绝大部分是国内生产的，进口量充其量起补充作用。

近年来，中国确立了新形势下国家粮食安全战略，统筹对国内国外两种资源和国内国际两个市场等方面取得积极进展。国内粮食生产能力不断提高，科技上稻谷单产突破每亩1吨水平，“十三五”期间每年的粮食总产量都稳定在6.5亿吨以上，主要谷物供给充裕，稻谷小麦为代表的口粮每年生产量是居民口粮消费量的2倍多，每年的口粮生产量加上库存量和进口量等供给量是口粮消费量的3倍以上，口粮绝对安全万无一失。在大豆进口日益多元化的推动下，中国有效地应对了在中美经贸摩擦中对进口美国大豆进行反制所可能给国内饲料粮供给带来的冲击。在国家粮食数量安全得到充分保障的前提下，各地积极推进供给侧结构性改革，粮食市场化体制机制更加健全，新型粮食支持保护政策正在探索中不断形成，粮食产业高质量发展迈出重要步伐，粮食生产结构进一步优化，一批以高质量为基础的品牌被培育起来，中国粮食生产能力和保障国家粮食安全综合能力全面提升。

但是，我们必须清醒认识到，中国粮食安全还面临一系列问题尚未解决。我们必须清醒认识到，居民食物消费升级，满足居民食物营养和健康需要的农业资源错配风险升高。粮食供给总体充裕，但是粮食供求结构性矛盾仍然突出，部分粮食种类产需缺口不断扩大而国内稻谷等库存量居高不下。

2021年，中国玉米供求关系严重偏紧，玉米市场价格持续高位波动运行。通常情况下，玉米是饲料的能量物质主要来源。相比玉米，小麦和稻谷国内供给相对充裕。在玉米偏紧的情况下，大量小麦被用来充作饲料。于是，有人提出，粮食之间存在很大的替代弹性，食物消费升级不会对粮食安全风险带来明显影响。这种认识，值得进一步观察和探讨。

仅仅以稻谷和小麦来保障居民口粮，局限性越来越大。过去，中国经济发展落后，居民收入水平不高，居民食物以米饭和面食为主。20世纪90年代，中国居民每年人均口粮消费量超过200公斤。随着经济发展，居民生活水平提高，中国居民食物越来越多样化，特别是肉蛋奶水产品和蔬菜水果等食用量越来越多，相应地带来过去的主食消费量越来越少。根据国家统计局的数据，2018年中国居民人均直接食用的谷物（口粮）已经下降到120公斤以下，估计“十四五”期间中国居民直接食用的谷物（口粮）还将减少。

根据FAO数据，2018年，台湾地区居民人均直接食用大米大约48公斤，人均直接食用面食大约46公斤，且多年以来台湾地区居民每年直接食用的大米和小麦的数量变化很小，基本保持稳定。日本也是如此，根据FAO数据，2018年，日本居民每年人均直接食用大米约为49公斤，直接食用面食折算成小麦大约41公斤，二项合计不足100公斤，且多年来变化比较小，总体呈现出缓慢不断减少态势。

基于中国经济发展过程中居民食用米饭和面食的消费规律，结合国际的一般经验。中国城乡居民人均稻谷和小麦的直接消费量（口粮原粮）将下降到100公斤以下，即使是到“十四五”末中国人口总量达到14.5亿人，那么中国作为口粮食用的稻谷和小麦总消费量也将不足1.5亿吨。

换言之，经济发展，居民收入水平提高，原粮口径中的稻谷和小麦以中国居民饮食中提供的营养所占比重越来越小。

防控食物消费升级带来粮食安全风险的对策建议

过去我国粮食安全观中一再强调安全保障的最大化，却很少关注到粮食安全背后的风险问题。新冠肺炎疫情在国内暴发、国外蔓延带给国内粮食从生产到贸易的一系列影响启示我们，关注我国粮食安全，必须要跳出农业看粮食，既要分析外部环境变化带来的粮食领域全范围的链式影响，又要准确把握我国食物消费结构升级等新动向，思考并重构新时代多重目标下我国粮食安全战略的新转向。

促进由粮食安全向食物安全的不断升级。加快立法，将现有的农业法、农产品质量安全法、食品安全法相关内容，整合成食物安全保障法。要大力发展现代农业生产，扩大食物进口来源，为居民提供种类更加丰富和营养更加平衡以及有害物质不超限的食物。要探索出台新的食物安全保障政策措施，为特殊群体、脆弱群体和需要帮扶个体购买食物提供支付支持和营养配给支持。要加强科技创新，加强食物营养和食品安全系统化研究，更新或者提出国民食物营养和食品安全指南，按照指南编制农业及食物生产规划，优化配置农业资源，合理布局农业生产。尽可能保障所有居民基本营养和健康且有活力的生活的合理结构的食物需要。

把住粮食安全主动权。实施“藏粮于地”战略，坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护。严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。严守耕地总量不减少，农地农用相关法律法规执法力度只能加强而不能削弱，粮食安全党政同责考核只能强化和完善而不能“走过场”和搞形式主义。除此之外，还必须从占用耕地的源头上加强控制和疏导。为了从长效机制上守住耕地红线，应界定好城镇建设用地边界，不能无限扩张，约束住城镇政府用地需求；为了满足农业农村发展合理的用地需求，要在深化农村集体建设用地制度改革上做足文章，盘活农村土地资源，适度满足农民用地需求。严管和疏导有机结合，才能从根本上杜绝大棚房和在耕地上建房等事件反复变形的出现。

“藏粮于技”，关键要提高农业科技和物质装备现代化水平。做好种质资源普查工作，建设多层次多元化种子库体系，夯实国家级种子库在种质资源保护和利用中的基础地位。加强良种技术攻关和种源关键技术联合攻关，有序推进生物育种产业化应用。强化高端智能、丘陵山区农机装备研发创新，促进农业物质装备制造升级。持续推进农业绿色转型发展，支持研发推广高效肥料和药物，促进化肥农药减量化施用的同时提高农业质量效益和竞争力。

高度重视公共政策在消费领域对特殊群体和脆弱群体粮食安全的保障。公共政策要确保零饥饿和全民健康营养保障，通过政府采购，将基本食物提供给特殊群体和脆弱群体，有助于粮食等主要农产品生产的稳定和结构的优化。否则，粮食等市场剧烈波动较难找到有效途径，时而伤害生产者时而伤害特殊群体和脆弱群体粮食安全的困境较难突破。粮食等主要农产品供求关系紧张的时候，市场价格过度上涨，财政对粮食等支持力度加大，可能引发新一轮的粮食等生产能力阶段性过剩，再次出现价格过度下跌和低迷，挫伤粮食等生产者积极性。当粮食等出现阶段性过剩，政策上又可能出现结构调整，结果又会引发另一周期的市场供求关系紧张和价格暴涨，带来新的粮食安全风险。整合最低生活保障，甚至将农民特殊群体和社会其他脆弱群体的养老保障等考虑在内，从流通领域由财政提供健康营养食物，是中国经济发展到一定阶段后和居民食物消费升级接近饱和后保障粮食安全的新理念新举措，是经济成本较低和社会效益极其明显的有效政策。

坚持进口来源多元化不动摇。统筹好国际国内粮食市场。从构建农业对外开放新格局考虑，中国必然会进口一定数量的粮食，特别是用地较多的大豆将会高度依赖进口。进口粮食也构成国内粮食供给，具有两方面影响：一方面可以满足国内产需缺口，另一方面可能冲击国内粮食生产。同时，进口粮食对国际市场和国外资源依赖程度高。国际粮食市场波动、国内粮食生产受灾等不确定性因素带来的波动，都可能对国内粮食进口和供给带来不稳定影响。所以，要坚持以我为主，确保产能不动摇，发挥粮食生产的压舱石作用，不断拓宽粮食进口来源，降低进口风险。