朝阳新农村建设高质量发展用地政策预期分析

刘崴 盖一欣 郑晓莉

（1.朝阳市自然资源局，辽宁 朝阳 122000；2.朝阳市自然资源局燕都新区分局，辽宁 朝阳 122000）

解决好“三农”问题是我党工作的重中之重，为此，国家在“十一五”规划中明确提出建设社会主义新农村的历史任务。经历了“十二五”到“十三五”10年时间的发展，新农村建设取得显著成就。

一、发展新农村建设的重要意义

第一，我国是农民占人口大多数的国家，农民是农村社会发展基础，农村社会最重要的问题就是要解决好农民生存和发展问题。首先要使农民“安居乐业”，有一个良好的生产劳动和生活的自然环境，解决最基本的生存条件，没有后顾之忧；其次农业是农村社会经济的基础支柱，但一直在国民经济发展序列中处于最弱的一环。在我国，农村虽然占有最辽阔的地域，但经济实力远远低于工业和其他行业，为实现全行业全面发展、城乡协调发展，就必须有良好的农村经济基础，而新农村建设恰恰是补齐农村经济短板的重要手段。

第二，建设社会主义新农村是我国全面建成完整地小康社会的重要举措。目前，我国虽然已经实现的小康社会的水平，但并不是理想中的小康社会，还存在着片面不完整。这其中的重点和难点都集中于农村发展上，没有实现农村的全面小康，也就没有国家的全面小康。社会主义新农村的目标就是通过新农村建设来逐步完成农村全面小康的各项指标任务，最终实现农村全面小康，已达到全社会的全面小康。

第三，社会主义新农村建设是建设和谐社会的改革性实践。社会主义和谐社会是我们党的一个伟大思想创新，也是广大人民群众共同的美好愿景。和谐社会的基本前提在于各阶层、各群体的利益在变化中相互适应，相互协调；人民群众有稳定经济收入并且逐步提高，生活质量逐步得到改善。但从我国的目前经济发展水平来看，各地区之间、城市与农村之间、工业与农业之间等方面的差异性比较大，其突出的问题就是农村发展水平总体上相对滞后，农业基础相对薄弱，农业经济在国民经济中占比较低，农民收入相对偏低。值得注意的是，自新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国经济政策长期实行向城市倾斜、向工业倾斜的国家发展策略，这在相当大的程度上造成现今农村发展相对落后的一个主要原因。党和国家经过四十多年的改革发展实践，已经意识到经济发展的不平衡对国家总体实力提升造成的负面影响，并积极着手改变这种现状，推出了社会主义新农村建设这项改革实践，补足经济发展短板与不足之处，逐步向和谐社会方向砥砺前行。

“十四五”期间我们应当进一步加快新农村建设的实践进程，自觉地调整国民收入分配体系，区域协调发展同城乡协调发展紧密相关。要以乡村振兴为总体发展战略目标，继续深化“千村示范、万村整治”项目和美丽乡村的建设，推动资本、科技和人才“上山下乡”再次融合，健全城乡协调发展体制和相关政策延伸，加快推进农业农村现代化，支持“三农”发展为整个社会的和谐稳定创造条件。

二、新农村建设是实现社会体系高质量发展的重要手段和途径

社会体系全面高质量发展，是紧紧依靠农村社会发展逐步实现的，而实现农村社会高质量发展的重要手段和途径就是新农村建设。社会主义新农村发展的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，简单的说，新农村是农村政治、经济、文化全面发展的农村新型发展体系，是农村“软硬件”协同发展的农村。新农村建设为农村社会发展的打下坚实的物质基础，它可以促进城市的基础公共设施和公共服务延伸到农村，通过对农村基础公共设施不断加大投入力度，采取多途径的改造措施来解决农民所面临的行路难、饮水难、读书难等生产、生活性难题，解除了农村发展经济的后顾之忧，形成农村社会环境发展的长效新动力。同时新农村建设在提高农村公共服务、卫生水平，保护生态环境，等方面也打下良好的物质基础，营造农村发展的新环境、新气象。更重要的一点是，社会主义新农村建设在促进农村社会的文明进步，打破农村的传统陋习和封建迷信的影响，提升农民的综合素质，树立文明新风尚，培育新时代的新农民等方面起到了决定性的作用。

三、“十四五”新农村建设领域土地政策的调整预期

聚焦远景目标，农业和农村高质量发展的重点任务是在于新农村建设，这是基础性事业，是刚性需求，只有基础打牢靠了，才有发展的坚实后盾。对于朝阳市“十四五”新农村建设领域土地政策的调整，笔者有几点预期。

1.土地供给侧重于新农村基础设施建设领域，推动新农村建设高效高质量发展

坚持以人民为中心的发展思想，全面推进乡村振兴有效衔接，聚焦群众普遍关注的民生问题，办好住房、就业、教育、医疗、养老等民生实事，一件一件地真抓实干，让农村群众的获得感更足、幸福感更可持续、安全感更有保障，这是解决我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间矛盾的美好愿景。发展民生事业离不开土地的供给，这是刚性选择，但土地资源自身的唯一性和稀缺性，是其他要素资源无法替代的。土地资源需要节约集约利用、其用途严格管制，这就直接导致土地利用管理与发展之间相互掣肘、产生矛盾。农村土地其特点是农用地和未利用地数量占大比例，尤其是朝阳地区作为农业大市，农村中农用地和未利用地比例高达80%，用于搞建设的土地受到严重制约。新农村建设需要一定数量的用地指标，也就是说优化调整农村土地布局，将零散的土地集中管理，需要将一部分农用地和未利用地调整为建设用地来使用，但我国土地政策中对土地使用实施严格用途管制制度，需要办理用地审批手续，需要一定量的转用指标，以往的用地转用指标大多集中于工业建设和重点工程项目的建设，在“十四五”期间，随着新农村建设的深化，朝阳市在农业基础设施和农村民生项目用地保障力度将逐渐加大，加大指标投入力度，给予用地政策上的倾斜，以推动农村经济的高质量发展。

2.逐步完善农村土地用地制度改革，推动集体土地入市发展新农村经济

新农村建设的发展离不开农村集体经济的壮大，但农村经济在国民经济体系发展中所占比重不高，不是主导地位，这就导致用地供给量分给农村经济用地的数量亦是不多，从朝阳市“十三五”期间用地情况来看，农村经济体用地数量远远少于工业实体用地数量。审批数据显示，“十三五”期间农村经济体用地数量与城市工业实体用地数量比例约为1:5。

究其原因，一是工业实体经济对地方国民经济发展的拉动作用强劲，导致用地政策偏向于工业实体，大量工业项目的上马对地方经济发展效果明显。二是农村实体经济发展受到土地用地制约，工业实体用地可以使用国有建设土地，其取得途径多种形式，用地数量可以满足需求；但农村经济基本上只能使用农村集体建设用地，其数量有限，并且规模较小，同时在2020年之前，集体建设用地是不允许进入土地市场进行流转的，其适用范围相对固定，这就极大的限制了农村集体经济发展所需要的土地资源的支撑，也就间接导致农村集体经济体系发展缓慢。

进入“十四五”，新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》实施，允许集体建设用地入市，这是对农村集体发展壮大十分利好，从根本上解决了集体经济发展所必须的土地要素来源，具有积极的推动作用。朝阳市在这一政策的引导下将因地制宜地完善地方政策体系、创新审批管理模式，改善工作方式，多方面、多角度地形成政策性红利；同时放宽农村实体经济的准入门槛，立足本地农业资源多样性优势形成特色产业格局，推进农村集体经济的一二三产业融合发展，加快农业农村现代化步伐，以实现农村集体经济的高质量发展。

3.推动农村设施农用地健康、高质量发展

习近平总书记2021年4月在广西考察时的讲话提出：“全面推进乡村振兴，要立足特色资源，坚持科技兴农，因地制宜发展乡村旅游、休闲农业等新产业新业态，贯通产加销，融合农文旅，推动乡村产业发展壮大，让农民更多分享产业增值收益。”结合辽宁省“十四五”国土空间体系规划中设定朝阳地区为辽西生态转型发展区域，朝阳市将坚持农村“生态保育、水土平衡”，发展特色农业体系，推进种养一体、农牧结合。重点发展特色养殖业和特色种植业，走绿色发展之路，并保持土地、林业、牧业政策倾斜力度和延续性。

从土地用途角度分析，养殖业和种植业两种农业模式均属于设施农用地的范畴，其用地是根据自身特点和发展需要而进行建设的，可以按照农用地进行管理，设施农业用地纳入农业内部结构调整范围是符合其发展的要求的。

但设施农用地的管理模式不同于一般建设用地，相对于建设用地的用地政策较为灵活。从预期土地政策来看，建设设施农用地可以不办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。在有必要情况下，可以占用基本农田，但必须完成基本农田的补划任务，以保持基本农田总量动态平衡。

同时，对现行的设施农业用地管理方式作出改进。一是由省级制定实施具体办法。同以往管理政策进行无缝连接，弥补政策过渡期的真空缺陷，确保平稳落地。二是确定市县主管部门作为责任主体，将服务设施农业用地作为日常管理服务工作的重心，强化责任和服务意识。三是加大用地监管力度，利用“大数据”、“云计算”等高科技手段建立起完善的设施农业用地监测监管云系统，开展动态巡查，及时纠正违法违规行为，确保农地农用。四是简化用地审批要素、流程。设施农用地采取乡镇管理、属地备案制，在经营者与农村集体经济组织签订用地协议后，向当地乡镇政府申请用地备案，完成备案后即可开展建设。但对于涉及占用永久基本农田的，须经县级主管部门审核同意，并完成基本农田补划任务后方可动工建设，这体现严格保护永久基本农田态度。

4.土地供给向农村绿色生态环保可持续发展方向倾斜，以确保实现全面地乡村振兴

基于新发展格局下提出的新要求，朝阳市将坚持农业农村优先发展原则，在优化营商环境、创新发展、产业结构和经济结构调整、区域协调发展等方面走出一条具有地方特色的新型乡村振兴发展道路，土地供给政策向农村绿色生态环保可持续发展方向持续倾斜，以有效缩小城乡区域发展差距，巩固脱贫攻坚成果。土地供给政策继续向乡村振兴方向转移，加大新农村建设力度，逐步改善农村居民基础物质生产、生活条件，加强农村人居环境整治，培育文明乡风，建设业兴人和的社会主义新乡村。