油田地面工程施工用地管理的认识

白春飞

大庆油田有限责任公司生态资源管理部

伴随科学技术水平的不断发展，经济发展也步入了快车道，通过目前国际、国内形势可以看出，原油和天然气等资源作为重要战略物资，逐渐变得紧缺，全球各个国家对其重视程度也在不断增加，尤其是我国正处在高速发展的重要时期。为了保证国家石油天然气等能源安全，各油气田企业正在不断研发提高采收率的措施和方法，增加对石油、天然气的开采力度。为了动用更多有效储层，需要增加和扩建石油天然气开发、开采设施，作为石油天然气开发、开采的基础设施，油水井和各项配套设施的建设要全面完成，因此需要大量的土地作为基础保障。不论是油气开采的井场、井路，还是油气加工的各类站库，以及油气集输的各类管线和油气配套的各类设施都离不开对土地的依赖。

油气田地面工程基础建设工作是服务于油田产能建设项目的，油田产能项目用地是指通过行政划拨、有偿使用等方式取得土地使用权或它项权利的土地，包括产能建设永久用地和产能建设临时用地。大庆油田“十三五”期间年均临时征用土地约2 723.4 公顷，永久征用土地约302.65 公顷，如何更加合理高效地利用土地资源是企业特别需要关注的。

1 国家相关政策法规

国家多次出台各类法律、法规严格规定建设项目选址要集约节约使用土地，严格审批建设项目占用林地、草原、湿地和基本农田手续办理工作。另外，从国家出台的各项针对石油天然气开发的政策看，国家对石油天然气建设项目是大力支持的，具体表现在石油天然气建设项目享有“先临时后永久”用地手续办理政策，享有“划拨供地”取得土地使用权政策，还享有“单独选址”用地选址政策，以上政策对石油天然气产能建设项目用地手续办理工作和用地保障方面起到至关重要的作用。

1.1 “集约节约用地”政策

《中华人民共和国土地管理法》（2019 修正）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61 号）、《大庆油田有限责任公司产能建设项目用地实施细则》（庆油发〔2016〕65 号）等法律、法规、规章中多次强调并指出，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，油田公司（管理局）及所属单位要认真贯彻执行，节约集约用地既是国家的大政方针，又是企业一贯执行的政策方针，严禁浪费土地以及低效率地使用征用土地。

1.2 “先临时后永久”政策

自然资源部办公厅《关于石油天然气用地政策的复函》（自然资办函〔2018〕1668 号）中指出“石油、天然气、煤层气、页岩气、致密油、页岩油、致密气等油气资源开发涉及的钻井及配套设施建设用地，可先由用地所在县级以上人民政府自然资源主管部门按照有关法律、法规的规定以临时用地批准使用，办理有关手续。勘探结束转入生产的办理建设用地审批手续”；国土资源部办公厅《关于进一步简化报国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知》（国土资厅发〔2001〕43 号）中指出“石油天然气生产企业按照上级主管部门下达的生产计划，于每年年初，向拟钻井区域所在地市、县级土地行政主管部门通报产能及配套设施拟使用土地的有关情况，先按临时用地申请办理有关手续；每年下半年，再一次性由石油天然气生产企业将产能及配套设施所需建设用地进行汇总，依法办理正式用地手续；国土资源部《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的函》（国土地资函[1999]219 号）中指出“石油天然气行业钻井及配套设施建设用地，根据其特点，可先由所在地县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用，办理有关手续。每季度末，石油天然气企业再将所需钻井及配套设施建设用地进行汇总，按土地管理法律、法规提出用地申请”。国家多次出台各类文件支持石油天然气生产建设项目按照“先临时后永久”政策办理用地手续，具有其他建设项目用地不具备的优势，是保障油田取得合同法用地手续的重要支撑[1]。

1.3 “单独选址”政策

《中华人民共和国土地管理法》（2019 修正）第二十五条指出“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第二十三条指出“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理”。国家两项法律法规明确对能源类项目进行用地选址时可以改变土地利用总体规划，使用规划圈以外的土地，只要按照国家规定办理有关使用手续即可。

1.4 “划拨目录”政策

国土资源部二〇〇一年十月二十二日第9次部务会议：“一、根据《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）和《中华人民共和国城市房地产管理法》的制定，制定本目录。三、对国家重点扶持的能源、交通、水利等设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权”[2]。对于符合划拨目录的项目，享有按照划拨供地的方式取得土地使用权，划拨用地只需按照地方政府规定综合区片地价缴纳征地补偿费，而其它以有偿方式取得土地使用权的办理费用较高且周期较长。

2 施工用地管理的做法

从资源有限性角度来看，土地属于国家资源，耕地是保障粮食安全的基础，少占土地和耕地是硬指标；从提质增效角度来看，石油公司刚刚经历低油价的严冬时期，降本增效是今后工作的重点任务之一。在石油天然气地面工程基建施工的过程中，既要符合国家和企业政策法规节约使用土地，又要满足生产设施用地和安全距离等需要，这就对方案设计和土地管理工作人员提出了很高的要求。

2.1 合理布局节约用地

在方案设计时土地部门通过与规划、设计、开发等部门充分结合，合理布局，参与界定用地范围、面积等[3]；在参加项目选址时，做到科学选址，避免发生不必要的用地，避免造成因永久用地而导致的无法继续耕种的土地（死角地）。在地面工程产能建设项目设计方案审查会上，提供工程项目用地调查情况，提出节约用地、合理用地的意见，编撰建设项目用地登记表[4]。

2.2 合理确定施工单位

建设单位每年有大量的地面工程建设施工工作量，包括新建产能、老区改造、安全隐患治理、科技研究等项目。大量的工作任务需要很多的施工单位来完成。按照管理规定，施工单位的确定通常是通过招标的方式，这样选择的施工单位工作标准高、业务能力强，便于施工管理并较好地完成建设工作。

2.3 提升事前约定的必要性

建设工程施工前，建设单位土地管理部门按管理规定与施工单位签订施工用地合同，指定用地范围，标明用地标准，写清考核机制，明确双方责任，强化施工单位工作人员责任心，在施工前将用地量控制在最小范围内[5]。

2.4 发挥事中监管的重要性

建设工程开工后，建设单位土地管理部门通过定期和不定期的对施工现场进行检查，查看施工单位是否按照规定实施用地，是否超出指定范围用地，是否对耕地进行表土分离[6]。在不定期的抽查时，主要检查是否存在使用机械设备对需要人工施工的区域进行施工现象的发生。对于未按照合同约定和发生超占现象的，要求立即停工整顿，并按照合同规定和管理细则对施工单位开处罚单。在整改后符合规定的准予继续施工，保证不发生不该发生的用地现象。

2.5 保证事后认定的准确性

建设工程竣工后，建设单位土地管理部门通过县区级政府主管部门，会同被占地单位进行现场认定，现场认定时各方均采用两人以上认定的方式，即现场认定人是第一责任人，严格核定占用土地权属、地类、面积和地面附着物，保证占地面积丈量的准确性，根据国家和地方各级政府关于临时用地补偿标准有关规定[7]，在被占地单位、个人的权益得到有效保障的同时保护好企业利益不受损失。

通过调整布局、科学选址，“十三五”期间本公司年均节约永久征地面积约260公顷，节约临时征地面积约190公顷；提过管理提升，年均节约临时用地超110公顷。

3 保障施工用地的措施

土地征用是保障地面建设工程基建施工顺利开展的必要前提条件，“十四五”期间，油田公司向国家、省、市各级政府争取各类有利用地政策7项，有利的保障了用地手续办理工作的顺利开展。有了合法的用地手续，再辅以良好的企地关系，得到被占地单位和个人的理解支持，工程建设必然顺利畅通。5 年来，年均办理临时用地许可211 项，办理国有建设用地使用权出让合同9份，办理划拨用地决定书7份。

3.1 取得政府合法用地手续

按照法律规定，建设单位在施工前要取得所在地国土部门的用地许可后方可开展建设[8]。建设单位在取得项目批复文件和投资计划后，土地部门根据设计方案向县区级国土部门提出用地申请，并由国土部门确定权属地类后向建设单位发放确权图；然后组织建设单位、被占地单位和个人对拟建设现场进行现场踏查，踏查后建设单位与被占地单位签订临时用地合同，建设单位根据国土部门要求向其报送相关资料。如项目用地涉及林地、草原、湿地和基本农田等特殊地类，还应到相对应的政府主管部门办理审批意见。最终国土部门通过公告、审批后发放临时用地许可证。临时用地许可证发放后，建设单位方可依据证载范围和时间开展施工。临时用地许可证即表明该项目施工用地合法、合规，任何个人和集体不得再对施工予以阻拦和制止。

3.2 取得被占地单位的支持

建设单位土地管理部门在工程开工前与被占地单位充分结合，通过签订临时用地合同等方式取得被占地单位的同意和支持，被占地单位的支持是保证工程顺利施工的前提条件之一[9]。通过结合，对现场情况逐一踏查，对于有特殊地面附着物的情况要充分考虑施工的可行性，充分考虑施工过程中还可能对周边环境造成的其他影响，以此确定工程开工后不受任何阻碍，保证工程的顺利竣工。

3.3 取得被占地村民的信任

油田施工征用的土地分为油田具有使用权的土地和不具有使用权的土地，不具有使用权的土地分为农村集体土地和企业国有土地，农村集体土地主要是耕地和草地，草地多数为被占地村委会集体所有，少数被个人承包，而耕地多数为被占地村民承包所有（即农民分地）。在油田滚动开发的60余年时间里，年复一年的建设中，每年都大量地征用很多农民的耕地，油田全部按照国家规定和省市政府的规定标准对被占地人予以补偿，保证被占地农民的利益。通过及时将补偿费发放到农民手中来处理好与被占地村民的关系，打消村民顾虑，从而保证在施工期间不受到农民群众的阻挡。

4 结语

如何能够合理、高效利用土地必须引起油田土地管理人员的重视。国家日益繁荣，石油天然气需要量不断增加，大庆油田经历了60 余年的开发建设，本着大庆地下找大庆，大庆外围找大庆的思路，深层天然气和页岩油的成功勘探和开发，为油田可持续发展注入了新的接续力量，产能建设项目不会间断，开发建设者们应将节约集约用地内容纳入到地面工程建设方案。建设单位要创新用地管理方式，积极推广应用新技术、新工艺，降低建设成本，全方面保障产能建设项目的顺利实施。