民事诉讼公告送达途径探索

靳栋

（四川大学法学院，四川 成都 610207）

公告送达，意指当事人下落不明或通过其他法定途径无法送达之时，法院通过适当媒介公开告示向当事人传递诉讼信息。作为“兜底性”送达方式，公告送达既是保障当事人参与诉讼活动、积极行使诉讼权利的手段；亦是法院穷尽所有方式依旧送达不能、启动缺席审判程序的正当证明。公告送达在司法实践中发挥重要作用，但始终存在送达效果不彰、送达到庭率低的现象。究其原因，主要在于公告送达途径“形式化”特征明显，当事人无法获取公告信息。目前学术界对此问题研究较少，尚有三大空间有待挖掘：第一，现有研究未明确公告送达的双重属性，与送达追求“知悉性”不同，公告送达追求“可知悉性”，公告送达一方面试图实现有效送达，另一方面即便送达不能时依旧不影响程序的推进；第二，现有研究未对公告送达进行区分化处理，不同文书的公告送达其实并不需要统一标准的可知悉性程度；第三，现有研究囿于“法律圈”的固有屏障，仅将目光放在专业化的统一公告平台推动上，依旧在“法律圈”内徘徊，不为普通大众所熟知，无法提高送达效果[1-3]。有鉴于此，以公告送达形式电子化为导向，提高送达效果为目的，合理确定“公告送达的程度要求”，充分运用移动互联网优势，突破公告送达途径固有“法律圈”，探索更为科学合理的民事诉讼公告送达途径。

一、民事诉讼公告送达途径现状

民事诉讼公告送达规则已存在近40年，立法关于公告送达的规定集中于“公告期”的设定，而对公告送达“途径”只字未提①。为填补立法空白，1992年最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（简称《民事诉讼适用意见》）第88条首次规定公告送达的两种途径：特定地点张贴公告（在法院的公告栏、受送达人原住所地）以及报纸刊登公告；2002年最高人民法院发布《关于担保期间债权人向保证人主张权利的方式及程序问题的请示》的答复指出，公告送达应当在“在全国或省级有影响的报纸上刊发公告”，合理规范公告送达途径，反映出公告送达途径需要具备一定的信息传递能力；2008年最高人民法院《民事诉讼适用意见》第88条沿用1992年的规定；2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼〉的解释》（简称《民事诉讼司法解释》）138条对公告送达途径进行完善，增加“信息网络等媒体”作为新的公告送达途径，至此，信息网络媒体登上公告送达舞台；2017年《最高人民法院巡回法庭审判管理工作指导意见》将公告送达制度与裁判文书公开衔接，规定“公告送达开始后即可以将有关裁判文书上网公开。”总结而言，我国民事诉讼公告送达途径包括：张贴公告（在法院公告栏、受送达人原住所地张贴）、报纸、信息网络媒体三种，这一基本格局自1992年形成，经2015年补充修改（增加信息网络媒体）后再无变动。由于上述第一、第二种公告送达途径存在近30年且运作方式较为成熟，笔者将其归纳为“传统”公告送达途径；由于第三种公告送达途径出现较晚，尚处初级阶段，笔者将第三种归纳为“新型”公告送达途径。

（一）传统途径渐趋没落

公告送达自设立之初即体现出对信息传递功能之要求，追求当事人对信息的可知悉性。在过去的社会环境中，司法解释设计了“张贴公告”和“报纸”两种公告送达途径，但在时代发展变迁中，受制于自身特点及外部竞争，这两种途径都在走向没落。

早期，张贴公告这一方式普遍使用[3]。相对于报纸公告方式，该方式成本低、速度快，但存在过于形式主义的弊病。至2021年，“法院公告栏”不复存在。“受送达人住所地张贴公告”依旧少量适用，仅适用于当事人为“单位”时，在其办公场所张贴公告。究其原因在于，张贴公告以特定地点（法院或被告人住所地）为媒介，一则媒介的不可移动性阻碍信息扩散；二则媒介的数量局限性降低传播范围；三则媒介的地理位置难以达到传播效果。“在受送达人住所地张贴公告”并非是明智之举，人员的高度流通与送达困难息息相关，若受送达人依然在住所地，在一定程度上可以通过其他方式送达，公告送达无必要；“在法院公告栏张贴公告”具有天然的距离感，社会公众无事一般不会去法院，法院并非普通人民日常生活参与的机关，是诉讼的专门性机关，在法院公告栏张贴公告的方式更未必能与受送达人形成联系。凡此种种，均导致这一传统的公告送达方式逐渐没落。

“报纸”途径主要通过依附于“报纸”媒介，将公告文书刊登在报纸上，通过报纸的流通进行信息传递。“报纸”具有可移动性，是近百年来传统的信息传播方式，在纸媒体时代受众广泛且具有一定的传播效果。但是，随着移动互联网时代信息传递方式的颠覆性变化，报纸行业面临巨大冲击，发行量逐年递减，市场占有率大幅度降低[4]，传播范围变窄，传播效果减弱；同时，报纸作为公告送达途径之成本较高、媒介依赖严重、周期固定等弊端凸显，无法跟随时代发展的脚步。

（二）新型途径形式电子化明显

最高人民法院新闻传媒总社创立的“人民法院公告网”汇集了大量的公告送达信息，破除了传统报纸公告对纸质媒介的依赖以及周期固定之弊端，具有一定优势。同时，网站有其自身的局限性：第一，成本较高，“人民法院公告网”需要支付相当费用后才能进行公告送达，成本较为高昂②。第二，传播力度有限。一方面“人民法院公告网”由于其自身的专业网站属性，受众始终有限；另一方面，由于移动互联网的飞速发展对电脑客户端网页的点击量造成影响，目前“人民法院公告网”尚以电脑功能界面为主，不符合移动互联网用户的使用习惯。人民法院公告网采用电子公告，“形式电子化”特征明显。此外，各地法院也在探索新型公告送达途径，例如南京市建邺区人民法院网站公告送达页面，宁波市中级人民法院网站公告送达页面，广州市天河区人民法院网络公告专栏等，其特征大同小异，依旧免不了形式电子化的特征。对于公告送达来说，形式电子化十分简单，只需建立统一的网站，将需要公告送达的文书进行排版、上传即可。此种做法成本低、效率高，且除了“人民法院公告网”之外，其他的地方法院一般选择在其官网中设置公告送达栏目或网页，这样此部分功能的开发运营成本只占整个网站开发运营成本的一小部分。但从笔者的观察研究中发现，虽然公告送达的电子化提高了效率、降低了成本，从目前的法律规则来看也合法有效，符合正当程序，但从保护受送达人的知悉权角度来说，目前的线上公告送达系统依然无法大幅度提高公告送达的“可知悉性”。无论是“人民法院公告网”还是各法院官网的公告栏，均属于法律专业性网站，并不为大众日常生活所接触，其传播范围依然有限。电子化的公告送达始终没有脱离法律的“圈子”，囿于法律专业性网站这一层面，难以提高其传播范围和切实提高受送达人的“可知悉性”，送达效果难以突破。

（三）公告送达适用率和到庭率的矛盾

1.需要适用：适用率不低

笔者于2021年初在S省X区三个基层法院调研中统计发现，2020年在这三个基层法院民事诉讼中仅起诉状副本、起诉通知书的公告送达适用率为8%左右；除起诉状副本、起诉通知书之外，尚有与前者数量相当的开庭传票、判决书等需公告送达。与此同时，笔者在翻阅各地工作报告及参考其他已发表文献发现，早在2002年公告送达适用率已经占有相当比例，以湖南某中级人民法院为例，2002-2006年,该法院起诉状副本、起诉通知书、开庭传票适用公告送达占比8%左右，判决书适用公告送达占比为15%～23%之间[3]。近年，各地法院亦反映不少案件需要公告送达[5-6]，上海长宁区法院普通程序公告送达适用率达27.97%[7]，而上海金山法院金融商事审判中公告送达适用率更高，达到36%[8]。

2.无效适用：到庭率极低

三个基层法院公告送达到庭率分别为1.03%、0.82%、2.42%。上海某法院也存在同样情况，“2007年至2009年采用公告送达方式的案件中，受送达人到庭率分别为3.57%、2.67%和0.96%”[9]445-446。山东某法院亦如是，“2013年至2015年采用公告送达方式的案件中，受送达人的到庭率仅为2.12%、1.56%和1.07%”[10]。由此观之，无论是传统公告送达途径还是新型公告送达途径，均未能有效提升送达到庭率。公告送达几乎成为实际未送达的代名词，成了为能够做出判决而例行的“走过场”[11]。公告送达的形式化特点越来越明显，而其送达的实际意义越来越弱。[12]笔者认为，影响公告送达到庭率的原因在于主客观两方面。客观方面，公告送达手段欠缺科学性，当事人根本无法获取公告信息。主观方面，公告送达的当事人知悉但躲避诉讼、不愿参与。对于前者，我们需要深刻反思科学性欠佳的公告送达途径对于当事人权利保护是否造成损害、是否会因此产生冤假错案、引发执行难及涉诉信访问题[13]。对于后者，由于当事人自主放弃诉讼参与权，其合理性为民事诉讼法所接受并直接推动诉讼走向缺席审理。笔者承认，在理想化状态下，即便实现公告送达在客观方面的极致科学性、实现公告送达信息传递全覆盖、实现高水准的公告送达信息可知悉化，依旧无法保证由当事人主观因素所影响的出庭率。因此，在考量公告送达规则本身是否科学、合理时，不能以到庭率为唯一目标，需反思公告送达途径本身是否科学合理，而目前公告送达途径本身欠缺合理性之问题，亟待解决。

二、民事诉讼公告送达途径设计

（一）明确公告送达的双重属性

送达意味着将原告与法院之间的相互作用扩展到被告，“两造对立”的诉讼结构成为现实[14]207-208，而公告送达则是作为送达的“兜底性”规则，在送达不能时对缺失的两造对立的诉讼结构进行补救。公告送达既是诉讼行为，亦是完成诉讼行为、告知已经完成诉讼行为的手段[15]499-500。在这种背景下，公告送达体现出两种属性：一是作为诉讼手段，完成“实质送达”的最后努力；二是作为诉讼行为，证明“无法送达”启动缺席判决的正当程序。这两种属性有其各自的评级体系：其一，作为一项诉讼手段，对公告送达方法的科学性产生要求；其二，作为一种诉讼行为，对公告送达程序的正当性提出要求。诉讼手段是公告送达的表象属性，诉讼行为是公告送达的内在属性，后者对前者起指引性作用，前者对后者起评价性作用。即，作为一种诉讼手段，公告送达的科学性程度对于其作为法律程序的正当性产生正面或负面评价。作为一种诉讼行为，公告送达的正当性程序对其作为法律手段的科学性产生正确或错误指引。具体而言，在制度设计上，公告送达是穷尽所有送达方式的最后努力，不要求其做到全面实质送达。在制度落实上，由于没有提出相对合理的送达程度要求，公告送达逐渐走向全面形式化，送达效果不彰。

（二）合理确定“公告送达的程度要求”

1.以可知悉性为原则：基本送达程度

“可知悉性”是公告送达的基本原则。公告送达具有“面向对象的不确定性”之特征。民事诉讼其他送达方式属“1v1”模式，而公告送达是一种“1vN”的通知模式，即通过“公开告示”的形式，尽可能让更多的人接收到信息，以便找到特定主体。公告送达具有其特殊定位。其一，目的特殊。与其他送达方式“使受送达人获悉”之目的不同，公告送达致力于“尽可能”使受送达人获悉，并不强调知悉的必然性。其二，后果特殊。民事公告送达之后果，是通过法律拟制手段、适用民事推定理论产生的虚拟后果，即通过法律假定或假设的方式推断受送达人在一定期间内收到法院公告之内容的情形[16]。因此，这就对公告送达的信息传递能力提出一定的要求。公告送达追求的是“可知悉性”,并非“必知悉性”，公告送达不可能实现“完全送达”，但也不能“完全无法送达”。笔者认为，与“可知悉性”原则相匹配，公告送达的程度要求应该是“基本送达程度”，即在考虑到公告送达的难度、人力成本、时间成本的协调下，“基本送达”是一个相对合理的送达程度要求，公告送达不能过分形式化，完全无法体现送达功能，也不可能完全实质化，完全达到实质送达结果。因此，对公告送达程度的要求应该是一种介于“形式化”与“实质化”之间的，起到一定的作用的“基本送达程度”。

2.以程序阶段区分为方法：高等、中等、低等送达程度

在“基本送达”的程度要求之下，公告送达程度可以再次细化为高等、中等、低等三个程度。所谓高等程度，是指对公告送达的程度要求较高，需具备较为广阔的传播领域、较为高水平的信息传递能力、较为快速的信息传播速度等条件。高等程度的公告送达在实现被送达人“可知悉性”最高，影响力大，投入的成本也最高。所谓中等程度，是指对公告送达的程度要求一般，需要具备一定的传播领域、信息传递能力、信息传播速度等内容。中等程度的公告送达在实现被送达人“可知悉性”一般，影响力普通，投入成本相对较少。所谓低等程度，是指对公告送达的程度要求较低，需要具备较小传播领域、较弱的信息传递能力、较慢传播速度等内容。低等程度的公告送达在实现被送达人“可知悉性”最低，影响力小，投入成本最少。由此观之，我国民事诉讼公告送达其实一直处于低等程度的送达水平，致使公告送达到庭率长期处于极低比例。

民事诉讼公告送达涉及多个阶段，笔者认为可以“程序阶段区分”为方法，考虑对不同阶段公告送达的不同程度要求。在民事诉讼程序中，以下五个阶段涉及公告送达：起诉阶段、开庭阶段、裁判阶段、上诉阶段和执行阶段。采用程序阶段区分公告送达程度要求的原因在于：第一，各阶段之间具有连贯性，即前一阶段的公告送达效果会直接影响下一阶段是否继续适用公告送达手段。第二，各阶段具有区分性，即各阶段的重要程度有所差异，起诉、开庭、上诉阶段所涉及公告送达不会对当时人的实体性权利产生影响，判决、执行阶段直接产生实质性的法律评价、实质性的财产处置，对当时人的实体性权利产生影响。因此，从程序阶段划分来说，应当注意把握三点：一是对程序阶段的连贯性进行把握，前端优于后端，前端公告送达的程度要求相对较高；二是对程序阶段的重要度进行把握，重要性高的阶段公告送达的程序要求相对较高；三是把握程序阶段的连贯性和程序阶段的重要度之融合，设计较为充分的公告送达程度要求。

第一，高等程度——起诉阶段、执行阶段。起诉阶段是诉讼程序的开端，起诉阶段公告送达成功率直接决定了后续各阶段是否再继续适用公告送达，因此，虽然起诉阶段并不产生实质性的法律评价和实质性的财产处置，但是其作为前端诉讼程序，其公告送达效果影响案件的公正审判，防范虚假诉讼、恶意诉讼的出现，因此，笔者认为起诉阶段应当需要具备“高等”的公告送达程度。执行阶段是诉讼的末端，虽然在案件进入执行阶段之前，已经过多项阶段、多次公告送达，但是由于执行阶段本身涉及实质性财产处置，重要程度极高，因此，笔者认为执行阶段也应当需要具备“高等”的公告送达程度。

第二，中等程度——裁判阶段。裁判阶段是诉讼程序的中端，在案件进入裁判阶段之前，已经经历过起诉、开庭阶段的公告送达，因此，虽然裁判阶段本身十分重要，涉及实质性的法律评价，但考虑到其重要性程度低于执行程序，同时其所处阶段已在中途，在此之前的起诉、开庭阶段的公告送达都未实现当事人到庭，对于已经走到裁判阶段的公告送达，极大概率已无法实现当事人到庭。加之，裁判文书网也对大部分民事案件公开上网，已经具备相应的了解渠道，因此，综合来看，裁判阶段需要具备“中等”的公告送达程度。

第三，低等程度——开庭阶段、上诉阶段。开庭阶段在起诉阶段之后，本身并不形成实质性法律评价、实质性财产处置，加之，起诉阶段公告送达程度已经定为“高等”，起到最大程度地传播力度，因此，笔者认为开庭阶段的公告送达达到“低等程度”的标准即可，合理节约成本投入。上诉阶段在程序阶段的中端，在此之前已经历经起诉、开庭、裁判阶段的公告送达，已经具备一定传播力度，加之，上诉阶段亦不产生实质性的法律评价和实质性的财产处置，因此，可以将开庭阶段的公告送达设定为“低等程度”。

（三）充分运用移动互联网：突破公告送达途径的“法律圈”

移动互联网“在短短十年间颠覆了传统的传播方式，几乎改变了数百年来人们传播和接收信息的习惯”[17]。至2019年底，移动互联网用户总数占年末总人口的比例为94.18%，已覆盖中国绝大部分人群。与移动互联网用户数量的攀升相伴的是移动互联网领域的繁荣。对于公告送达来说，移动互联网产品所具有的强大的信息传播能力和高效的信息传播速度，契合公告送达之目标。相较于报纸公告送达途径，移动互联网络具有以下四点特征：第一，传播即时，报纸的传播具有周期性，而移动互联网具有即时性能够实时传播；第二，信息海量，传统报纸有版面限制但移动互联网可承载海量信息；第三，消除边界，报纸发行范围有限，而移动互联网实现信息的无国界传播；第四，成本低廉，相比于上文所述报纸公告送达每年过亿元人民币的成本而言，移动互联网更为经济，是民事诉讼公告送达之理想选择方向。

一直以来，民事诉讼公告送达始终没有摆脱“法律圈”的固有屏障。无论是传统的“法院公告栏”、《人民法院报》，还是现在的“人民法院公告网”、各地法院官网公告栏，都属于“法律圈”接触范围，与日常生活相脱钩。诉讼活动不需要与日常生活紧密连接，但是公告送达却需要深入人民的日常生活，并试图在其中找到受送达人、通知其参加诉讼。早在2001年，美国法院就对公告送达模式提出质疑，认为通过报纸进行送达是徒劳，因为几乎没有人会去浏览法律报纸而得知其面临诉讼，因此，法官裁定原告可以在互联网上进行公告送达，比如通过“脸书”“聚友网”（Myspace）或其他社交网站，或者通过电子邮件或谷歌等搜索引擎可以搜索到的途径进行送达[18]。这是早期公告送达突破“法律圈”的尝试，笔者认为，在移动互联网繁荣发展的今日，我们需要考虑充分利用移动互联网的优势突破“法律圈”，结合上述公告送达的程度要求，考虑移动互联网产品的信息传递方式、市场占有率等，选择与公告送达需求相匹配的移动互联网产品作为公告送达途径，实现信息的有效传播[19]。

移动互联网产品五花八门，包括App、小程序、公众号等。不同的App又包含不同的功能，如视频软件、购物软件、聊天软件、短视频软件等。根据移动App月活跃人数排名[20]，前十位App月活跃人数均超过四亿，这为选择公告送达途径提供了思路。高市场占有率、高月活跃人数意味着信息传播的速度和广度。笔者经过深入分析，对移动互联网产品的合作模式进行设计，兹述如下：

第一，“高等程度”的公告送达途径。笔者选择“微信广告”“微博热搜”作为“高等程度”公告送达的移动互联网产品。关于微信，微信有7亿的月活跃用户，传播范围极广，同时微信本身有大致的地区及性别区分，建议可以根据受送达人原生活地区及性别进行设置，针对这类微信用户在其朋友圈投放一次“广告”（内容为人民法院公告平台的链接），以此来实现信息的高度传播。关于微博，微博有3.7亿月活跃用户，传播范围亦广。微博“热搜”栏目具有集成化特点，信息传递速度极快、范围极广，建议在微博热搜栏目开设“人民法院公告”词条，点击后会有“人民法院公告网”的链接，同时建议每60天上一次热搜栏目（因公告送达有效期为60天）保证在公告送达有效期内公告信息的可知悉性。

第二，“中等程度”的公告送达途径。笔者选择权威“微博账户”作为“中等程度”公告送达的移动互联网产品。例如“央视新闻”“人民网”等，微博粉丝达到8000万以上，可确定权威微博账户名录，采广告形式（内容为人民法院公告平台的链接）与各账户合作发布，吸引人流，提高信息传播度。

第三，“低等程度”的公告送达途径。笔者认为，“低等程度”公告送达可以继续在“法律圈”，因为“高等”“中等”公告送达在突破“法律圈”推广的过程中，“法律圈”本身的关注度就在被扩大，“人民法院公告网”本身的信息传递能力就在提升，在这样一种结构下，结合成本考量，笔者认为“低等程度”公告送达在人民法院公告平台完成即可。

结语

作为民事诉讼“兜底性”送达方式，公告送达既是保障当事人参与诉讼活动、积极行使诉讼权利的最后手段，亦是法院穷尽所有方式依旧送达不能、启动缺席审判程序的正当证明。长期以来，公告送达在司法实践中适用率不低，但始终存在送达效果不彰、送达到庭率极低的现象。公告送达形式化特征明显，致使其作为诉讼手段的科学性遭到质疑，对其作为诉讼行为的正当性产生不良评价。公告送达途径始终没有摆脱“法律圈”的固有屏障，与日常生活相脱钩，与尝试通过公告送达在社会生活中找到受送达人、通知其参加诉讼的制度理念相悖。从制度本身来看，“公告送达的程度要求不明”是送达效果难以保障的核心客观原因，建议以“可知悉性”为原则，确定公告送达的“基本送达”之程度要求，以“程序阶段划分”为方法，建立更为细致的高等程度、中等程度、低等程度的公告送达程度要求。同时，移动互联网的繁荣发展为解决公告送达到庭率极低之顽固问题带来契机。建议突破公告送达途径的“法律圈”，充分运用移动互联网各产品高市场占有率之特征，对移动互联网产品之信息传递方式进行研究，提出具体可行的公告送达途径，为实现民事诉讼公告送达的“去形式化”而努力。

注释：

①《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（1982年3月8日中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）第75条规定公告送达期限为3个月，第196条规定域外公告送达期限为6个月；《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年4月9日中华人民共和国第七届全国人民代表大会第四次会议通过）（简称《民事诉讼法》）第84条将公告送达期限缩短至60日，域外公告送达期不变；《民事诉讼法》（2007修正）对公告送达的规定未作调整；《民事诉讼法》（2012修正）第267条规定将域外公告送达期限改为3个月；《民事诉讼法》（2017修正）未作调整。《民事诉讼法》（2021修正）第95条规定将公告送达期限缩短至30日，域外公告送达期不变。

②“人民法院公告网”沿用《人民法院报》刊登公告的收费规则，目前依旧存在成本较高的问题。具体而言，收费价位分为三档，包括“普通”“加急”“特急”，费用从200元至1800元不等，公告类别涵盖起诉状副本、上诉状副本、开庭传票、裁判文书等18种，类型多样，价格不一。笔者统计发现，仅“起诉状副本及开庭传票”“起诉状副本、上诉状副本”“开庭传票”“裁判文书”这4种公告送达文书，“人民法院公告网”单日收费合计在22万至68万之间，年收费在8000万元至24820万元之间，成本极高。根据“人民法院公告网”收费规则计算得出（https://rmfygg.court.gov.cn/web/rmfyportal/publishway，2021-10-03）。