开发建设项目补报水土保持方案问题探讨

中煤科工重庆设计研究院（集团）有限公司 安丽芹

按照习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出的推动能源供给革命、消费革命、技术革命和体制革命指示精神，为加快推进页岩气勘探开发，增加清洁能源供应，优化调整能源结构，满足经济社会较快发展、人民生活水平不断提高和绿色低碳环境建设的需求，国家能源部下发了《页岩气发展规划（2016～2020年）》。根据《产业结构调整指导目录（2019年本）》，“页岩气、油页岩、油砂、天然气水合物等非常规资源勘探开发”项目成为国家鼓励类开发建设项目。因此，近几年，页岩气和天然气开发建设项目在西南片区土地上遍地开花。随着气藏资源量的勘探开发，气源井站逐渐完善，配套的集气管线项目大面积开工建设。

由于集气管线类项目建设工期较快，主体设计较简单，在工期要求紧张的情况下，建设单位有时候会采取边设计边施工的方式，以至于这类项目出现补报水土保持方案的情况较多。通过对实际工作中遇到的问题进行总结，本文提出了集气管线类项目的特点，分析了实际工作中遇到的问题，并提出解决办法和建议，以期对类似项目水土保持工作的开展提供参考。

一、集气管线项目特点

（一）属于线型工程

集气管线工程一般是从一个井站顺接至另一个井站，将钻出的气源集中输送至集气站，经过处理后输送至下游配气站，供人民生产生活使用。这类项目规模较小的有几公里长，规模较大的有几十上百公里长，因此该类项目均为线型工程，穿越地形地貌复杂，穿越地类多种多样。

（二）属于临时工程

集气管线工程一般为地下建设项目，管线敷设后立即恢复原地貌，因此集气管线项目大多为临时工程。工程完工后，临时占用的土地可继续交付当地村民使用。

（三）施工工期较短

集气管线工程施工工艺简单，施工方法成熟，且一般根据管线长度进行分段施工，管沟开挖好后立即敷设管线，然后恢复原地貌，因此施工工期较短。

二、实际工作中遇到的问题

根据管线工程类项目的特点，在实际工作中，不可避免会遇到一些问题。

（一）水土保持方案申报不及时

由于集气管线工程为临时工程且施工期较短，在工期要求紧的情况下，建设单位一般采取边设计边施工的方式，待施工完成后才完善主体设计资料，导致水土保持方案无法及时申报，即使申报了，也只是为了完善一个法律程序，无法对施工过程中的水土流失防护起到指导作用，使水土保持方案失去了实际意义。

（二）水土保持方案内容缺乏针对性

针对已完工项目，按照相关法律法规规定，只能补报水土保持方案。而实际工作中，补报水土保持方案编制水平千差万别。一般情况下，水土保持方案都是按照《生产建设项目水土保持技术标准》（GB50433-2018）的规定进行章节安排，包括综合说明、项目概况、项目水土保持分析与评价、水土流失分析与预测、水土保持措施、水土保持监测、水土保持投资估算及效益分析、水土保持管理[1]。但补报水土保持方案应针对实际施工情况进行分析评价。实际工作中，补报水土保持方案虽然章节齐全，但具体内容流于表面，且很多仍是按照新建项目的思路进行编写。编写人员缺乏对工程实际施工过程的追溯和分析。有时候仅对工程概况做一个陈述，对施工过程可能造成的水土流失进行估算并进行分析评价，列举了施工过程中采取了哪些措施。对于集气管线等临时工程，施工中采取的措施均为临时措施，现场无法核查；施工过程中是否实施了水土保持防护措施、有无产生水土流失以及水土流失危害无处求证；水土保持方案针对施工过程可能造成的水土流失估算存在很大的主观性误差；针对施工过程的水土流失分析评价缺乏依据和指导意义。例如某补报水土保持方案的管线工程完工后的现状，耕地和林草地已完全恢复原地貌，如果只是看现状图片，没有水土流失隐患。但实际施工过程是怎么样？施工过程有没有造成水土流失，需要参考工程竣工资料，对施工过程进行追溯分析评价，才能确定施工期间是否产生了水土流失，哪些施工区域需要采取水土流失防护措施进行预防保护和治理。通过施工期图片核查，未采取临时拦挡和覆盖措施，但非雨天施工，实际未对周边造成水土流失。以后类似项目施工，水土保持防护措施可参考进行设计，没必要对所有裸露区域进行全覆盖，造成投资浪费，也不利于工程施工。（见图1-图4）

图1 管线工程完工后恢复耕地

图2 管线工程完工后恢复草地

图4 管线工程施工穿越耕地

（三）水土保持施工过程监测缺失

水土保持监测是指对水土流失发生、发展、危害及水土保持效益进行长期的调查、观测和分析工作。通过水土保持监测，摸清水土流失类型、强度与分布特征、危害及其影响情况、发生发展规律、动态变化趋势，对水土流失综合治理和生态环境建设宏观决策以及科学、合理、系统地布设水土保持各项措施具有重要意义[2]。根据水土保持监测的定义，开发建设项目水土保持监测主要是针对施工过程中可能发生水土流失的类型、强度与分布特征、危害及其影响情况进行监测， 通过总结水土流失发生的规律和 特征，有针对性的布设水土保持措施进行施工过程的水土流失防护。

开发建设项目水土保持监测是过程监测，监测时段从施工准备期开始，至设计水平年结束，建设生产类项目还应在生产运行期进行监测。监测实施过程包括施工准备期编写监测实施方案，建立水土流失本底数据库，进行监测点布设；施工期了解工程进度，现场监测以及提交阶段报告；自然恢复期对水土保持措施的运行情况进行调查，对监测结果进行分析并编写水土保持监测总结报告[3]。通过对开发建设项目进行水土保持监测，可以对类似项目水土流失防治提供借鉴意义。但在实际工作中，由于水土保持方案申报不及时，导致水土保持监测工作不能及时开展，水土保持施工过程监测内容缺失。后期按照规定补报了水土保持监测季报和总结报告等，也只是从定性分析的角度开展，无法对类似项目水土保持监测工作开展提供参考价值。

三、解决办法及建议

针对实际工作中遇到的问题，本文根据多年的工作经验提出以下解决办法和建议，希望对类似项目的水土保持工作开展提供参考。

（一）主管部门加强监管及执法力度

2019年5月，水利部下发了《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保［2019］160号），文件明确提出要加强事中事后监管，严格责任追究。要加强跟踪检查和验收核查，强化监测和监理，严格规范设计和施工管理，加强生产建设活动监管。地方水行政主管部门要制作并向社会发放生产建设活动水土保持义务告知书和简易指南，提高生产建设活动主体的水土保持意识，督促依法履行水土流失防治责任和义务，实行信用监管，严肃查处违法违规行为和严格责任追究[4]。建议主管部门根据文件要求加强监管，并定期对管辖范围内的建设单位和施工单位进行水土保持法律法规宣传，强化施工人员法律意识，明确水土保持法律责任和处罚标准，为水土保持工作开展奠定基础。

（二）强化水土保持方案审查

补报水土保持方案的项目，属于未批先建项目，违反了水土保持法律法规的规定。对于补报水土保持方案建议提高审查要求。根据水利部水土保持监测中心关于印发《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》的通知（水保监［2020］63号），文件明确了水土保持方案审查要点，其中工程扰动范围是否完整、占地面积是否合理全面、土石方挖填量及去向、主体工程水土保持分析评价、水土流失预测和水土保持措施布设等，是水土保持方案重点关注的内容[5]。对于补报水土保持方案，审查要点建议重点关注在对实际施工过程调查和竣工资料分析的基础上明确实际土石方挖填量及去向；施工过程中实际采取的水土保持措施以及实施效果，并提供佐证资料；针对实际施工情况进行水土流失分析评价；根据工程竣工资料对施工过程中是否造成水土流失危害进行调查分析；针对工程现状进行水土流失措施布设和投资概算；根据对施工过程的追溯调查分析，得出施工过程中采取的防护效果较好、可操作性强的水土流失防护措施类型和施工方法，可提供类似项目借鉴的可行性和意义，哪些水土流失防护措施防护效果较差，可操作性不强，不值得推广等结论。（见表1）

表1 新建项目与补报项目审查重点对比表

（三）加强水土保持监测

对于未批先建项目的水土保持监测，不能简单d2仅补报一些水土保持监测季报和年报监测材料，而要通过对施工过程的核实调查分析，对以后的类似项目提出水土流失防护的经验，指导类似项目的施工，避免出现水土流失危害。

补报的水土保持监测资料建议重点体现施工过程中实际扰动范围面积和土石方挖填量；施工过程是否采取了水土保持防护措施，采取的水土保持措施防护效果如何；是否对主体工程和周边生态环境造成了水土流失危害，如果出现了水土流失危害，应调查分析出现水土流失危害的原因，结果和防治措施。通过水土保持监测季报和年报资料的分析，监测总结报告得出水土保持监测的结果，提出对以后类似项目施工可借鉴的防护措施等。通过对类似项目水土流失防护措施的监测和总结，以期能得出可操作性强、方便施工、防护效果好的水土保持防护措施，更好的指导工程施工。