基于清单计价的EPC 项目招标方案研究

文武杰

（重庆长寿经济技术开发区开发投资集团有限公司，重庆 401220）

0 引言

工程设计单位作为影响工程功能、质量、造价的重要项目参与方，对项目成败具有至关重要的作用。如今，传统的DB 承发包方式逐渐显现出各种弊端，其中最突出的问题在于设计与施工的承发包分离后产生了互不相关的两家参建方，加之设计费占总投资比例低，导致设计单位的参与程度与参与积极性不高，施工过程与竣工阶段的服务不到位，甚至出现由此导致的质量问题造成返工和增加投资的情况。国内外相关研究表明，设计阶段的费用占工程全部费用不足1%，但在项目决策正确的前提下，其对工程造价的影响程度高达75%以上[1]。为推动工程总承包模式在我国建设领域更好发展，国家发展改革委、财政部等九部委于2012 年发布了《标准设计施工总承包招标文件》，为设计施工一体化的总承包招标提供范本。2017 年，住建部发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》，此后我国推进工程总承包发展的步伐明显加快，消除工程总承包制度障碍的政策也逐步出台[2]。而对于EPC 工程总承包，现有的标准计价模式和招标方案已不能满足要求，国内对EPC 总承包的计价与招标研究较少，且大多为在FIDIC合同模式下对招标与计价的探索，缺乏针对我国国情的研究，理论与实际脱节。因此，应当从国内工程项目建设的实际情况出发，在适宜的EPC 项目计价方式的基础上创新设计招标流程，从而更好地控制工程造价。

1 EPC 项目采用清单计价方式的必要性

EPC 项目目前普遍采用定额下浮计价的方式，投标人仅对工程结算下浮比例开展竞标。此方式不必对设计方案进行评审，可实现无方案招标，利于项目的快速推进。但在项目实施过程中此种计价方式不利于发包方控制建设投资，主要反映在三个方面：一是承包人倾向于在设计中虚增工程量，导致发包人难以控制整体造价；二是项目结算过程具有一定的不确定性，承发包双方对定额的套用容易产生争议；三是结算中材料单价难以确定，定额计价项目必然涉及到材料核价工作，而现实中很难通过询价得出准确的材料价格，若建设单位缺乏相关市场资源，容易造成厂商间串通报价，导致核定价格虚高，使双方在核价结果上产生纠纷。在实际工程的运用中，工程计价定额在一些方面越来越显示出其弊端，定额计价方式逐渐淡出市场已成为一种趋势，EPC 工程逐步抛弃定额计价模式也是大势所趋。

在国际上应用广泛的FIDIC 系列合同条件中，2017 版黄皮书（适用于DB）和银皮书（适用于EPC）均推荐使用固定总价合同[3]，总价合同降低了建设单位费用控制的难度，基本不存在项目投资超概的风险。然而对于总承包单位来说风险过高，并且承包人在投标阶段确定项目包干总价存在一定难度，往往采取报高价的投标策略，不利于建设单位节省投资。由于总价固定，总承包人只能通过压缩工程成本来创造利润，因此总价合同不利于优质工程的建设。在国际工程建设实践中，还较常采用成本加酬金合同，然而，由于工程成本完全由发包方承担，总承包方缺乏控制工程成本的动机，更重要的问题还在于很难找到一种承发包双方共同认可的成本核算方法，故成本加酬金合同在国内EPC 项目中暂时难以推行。

针对传统的DB 工程模式，我国相关规范要求，使用国有资金投资的建设工程承发包，必须采用工程量清单计价[4]。而EPC项目采用清单计价最明显的优势在于工程结算时具有通过投标人竞争报价形成的结算单价，避免了过程中的材料核价以及成本核算，同时在合理的清单单价和工程量按实结算形成的框架下，可以一定程度上降低承包人在设计中操控工程量的风险。因此，对于EPC 项目，采用清单计价是目前阶段国内相对具有优势的计价方式。

2 EPC 项目招标流程概述

目前，部分建设单位在EPC 项目可行性研究报发改委审批完成后即开展招标，而此时工程概算及工程量清单的编制均没有可以参考的技术与经济资料，难以编制招标清单及确定招标限价，对于投标人来说也很难编制投标报价。因此在此阶段无法采用清单计价模式开展招标，这也是很多发包人转而采用定额计价方式招标的原因。为便于编制工程量清单及确定招标限价，EPC 项目招标应当在初步设计完成后进行，即把EPC 项目招标分为初步设计招标（以下简称“初设招标”）和施工图设计-采购-施工总承包招标（以下简称“总承包招标”）两个阶段。

初步设计对一个项目的功能实现、总投资、建筑美观等方面至关重要，目前常用的招标方式是将项目初步设计招标完全独立于施工图设计、采购、施工招标，然而由于在项目投资中初设费用通常占比很低，其标的对市场无法形成足够的吸引力，往往形成报名单位少、投标方案乏善可陈的局面，这样使得EPC 总承包失去在这一方面的一定优势。

为提高投标单位积极性，征集更多有竞争力的设计方案，可鼓励初步设计的中标单位同具有相应资质的施工总承包单位组成联合体参与下阶段总承包投标，并将初设招标阶段获得中标作为总承包投标的加分条件，以吸引更多的投标人优化投标方案，加强竞争。另外，应鼓励设计单位作为联合体的牵头人，以统筹整个项目达到预期的设计目标。

3 招标方案初步设计

初步设计招标的重点是兼顾设计方案的功能性和经济性，而实践中往往采用常规的专家打分法开展初设评标，这种传统的方式使发包人失去了提高项目效益的基础条件。

初步设计招标的首要任务是确定项目的功能与范围。招标人对拟建项目的建设范围、功能需求等应当明确，在后续施工过程中，建设单位不应再对项目功能、档次提出额外要求，以避免结算中产生争议。招标文件中应要求投标人报送方案设计的同时，报送建安工程概算，建设单位在经发改委批准的投资估算范围内，参照类似项目结合当前市场价格进行调整或依据概算指标确定初设概算的招标限额，并要求投标人的投标概算报价不得突破此限额。

招标人可综合考虑项目的功能和造价两个方面，创新采用基于价值工程思维的评标办法开展招标。招标人通过分析拟建项目为满足各项需求要达到的各项主要功能，列出项目功能清单后，组织专家评价各项功能的重要性系数。在评标过程中对投标方案满足各项功能的程度进行分别评分，然后将各项得分乘以对应的功能重要性系数，求和计算出各方案的功能满足程度，将各方案的功能满足程度归一化处理为功能评价系数F。为排除满足项目功能较差的设计方案，可约定一个最低功能系数，评标时否决功能评价系数不达标的方案，然后将投标人的概算报价归一化处理为各方案的成本系数C，最后计算价值系数V，如式（1）所示：

式中：Vi——i 方案的价值系数；Fi——i 方案的功能评价系数；Ci——i 方案的成本系数；n——投标方案的个数[5]。

由于初设费用占项目建设投资比例很低，可不再将设计费报价作为评标因素，招标人根据相关依据直接提出一个合理的初设费用，按照各投标设计方案的价值系数从高到低依次确定中标候选人。为提高各投标人概算报价的准确性，避免人为提高投标方案的价值系数，刻意压低概算报价，可约定若中标人投标概算超出招标人组织编制的正式概算的一定范围，超出金额按一定比例从设计费中扣减。

确定中标单位后，便可以开展初步设计。初步设计需具备一定深度，若初设深度不够，则下一步总承包招标工程量清单的编制将存在困难，但初设内容也不宜限制总承包单位施工图设计的优化空间。初步设计完成后应将设计成果在下阶段总承包招标中公开，作为投标人编制投标报价的依据。

4 施工图设计-采购-施工总承包招标方案研究

施工图设计-采购-施工总承包招标是合理控制EPC 项目工程造价的重要环节，由于EPC 项目的特殊性，若采用传统的招标条件与评标方法，则很难合理控制工程造价，因此需要探索一种将不同造价控制手段结合在一起的招标与评标方法。

4.1 EPC 项目招标清单及概算的编制要点

初设完成后则初步具备了编制工程量清单及概算的基础，在开展下一阶段招标前，招标人应编制正式的初设概算以及工程量清单。由于EPC 项目在施工图设计时不同承包人的设计方向与思路不尽相同，因此编制出适合所有投标人作为共同报价基准的工程量清单存在困难。相比之下，投标人却可根据其设计的方向编制出符合自身需求的工程量清单。但让投标人自行编制投标清单的做法存在明显漏洞，即投标人有机会通过故意少列工程量并提高清单单价来压低投标总价以获取中标，而中标后的设计工程量将普遍大于投标清单中的工程量，从而可获取超额利润。由此可见，要合理控制工程造价，应当由招标人统一编制各投标人共同参照报价的工程量清单。

当前，我国还未正式出台与工程总承包合同匹配的清单计价与计量规范，而且工程总承包合同示范文本中对造价管理存在很多从国家标准清单计价规范中照搬过来的内容，缺乏可执行性，容易在项目执行时产生争议[6]。而EPC 项目采用清单计价最显著的特点在于其较高的不确定性和概括性，这样就很难直接采用国家标准清单进行招标清单编制，所以在EPC 项目招标中应当适当改进清单编制方法，以实现招标清单的兼容性，从而适用于不同投标人的深化设计，通过综合不同的计量计价方法，从而确定合理的清单工程量及概算总额。

在清单的项目划分上，应根据实际情况细分至分部工程或子分部、分项工程，不应拘泥于国标清单的划分方式。清单描述应能适用于各种不同的做法大样、规格尺寸，例如车库地坪，可分为环氧地坪、金刚砂地坪等不同工艺类型，根据功能需求在设计中又有不同的结构层、防水层，招标人在编制此类清单时可在一项清单子目中将车库筏板以上至上面层的全部结构层包含进来，以适应不同投标人的设计方案。

清单计量及计价需要结合不同的方式，对于可计算工程量且图纸中做法、材质比较明确的清单子目，可以直接套用概算定额计算；对于做法、材质不明确的子目，在套用概算定额时可结合该项目功能需求参考目前常用的工艺和材料；对于图纸中难以计算具体工程量的子目，编制人可参照技术规范、概算消耗量指标或类似工程数据计量，并结合人材机市场价格计价[1]。

随着我国市场经济的逐步发展，工程造价行业面临市场化改革。改革方案提出，将逐步停止发布预算定额，并加快建立国有资金投资的工程造价数据库，按地区、工程类型、建筑结构等分类发布人工、材料、项目等造价指标指数，利用大数据、人工智能等信息化技术为概预算编制提供依据[7]。编制人也可以直接参考各分部分项工程的市场价来确定概算价，对于独立的构筑物或设备，例如成系统的生化处理池，按整体采用市场价计算是比较合适的。市场化的计价方式将逐渐成为工程造价行业新的主流。

4.2 施工图设计-采购-施工总承包评标办法

由于施工图设计将会在初步设计的框架下作大量的优化与调整，招标概算清单的工程量无法准确反映后续设计与施工的实际工程量，工程结算价存在严重超出合同清单总价的风险，为避免此问题，一些EPC 项目在招标文件及合同中约定承发包双方按照合同结算原则计算出的价格若超出合同价，则超出部分不予计价。2014 年长寿经开投招标的重庆晏家表面处理工业园废水集中处理升级改造工程（EPC）就采用了该条款。该项目招标最高限价为1746.77 万元，计价方式为定额计价，评标办法采用综合评标法，总分100 分，其中技术部分占40 分，经济部分占60 分；经济部分中投标总报价占30 分，建筑安装工程费下浮比例占20 分，勘察设计及其他费用10 分。投标总报价形成合同价，也是结算价最高限额，下浮比例用以确定实际结算价。投标总报价评分标准为：以有效投标总报价算术平均值为评标基准值，当投标总报价低于评标基准值时，每低于评标基准值1%扣1 分；当投标总报价高于评标基准值时，每高于评标基准值1%扣2 分，扣完为止。下浮比例的评分标准与投标总报价的评分标准基本相同。这种约定实质上是在定额计价合同的基础上引入了总价合同的概念，对结算价设置了一个天花板。

对于清单计价方式的评标来说，招标人可以基于以上模式进行优化，开展两个方面的评比。考虑到设计与实施的工程量相对于招标清单工程量会产生较大差异，按照招标清单工程量形成的中标价来确定结算价上限并不完全合理。因此可以考虑以经投标人调整之后的清单工程量来确定投标总价，参与调整工程量总价评比，按此价格确定合同价，结算价不得超出此价格。这部分评比的作用主要在于通过竞争的方式对结算造价形成限制，并不直接确定结算价，基于对结算造价的重要性考虑，按经济部分仍然占60 分计算，此部分评分总值可确定为20 分。考虑承包人不应承担过高风险，其评分标准可定为：按有效投标总报价算术平均值为评标基准值，当投标总报价低于评标基准值时，每低于评标基准值1%扣1 分；当投标总报价高于评标基准值时，每高于评标基准值1%扣2 分，扣完为止。

另一方面，按招标清单工程量计算的投标总价参与招标工程量总价评比，目的在于各投标人以共同的工程量基准评比清单总价，以便于对各投标人的清单单价高低作总体比较。此部分评标的结果形成结算单价，直接影响最终结算价，评分总值可确定为30 分。为加强此部分评比的竞争性，建议将评分标准定为：按有效投标价最低值为评标基准值，每高于评标基准值1%扣1.5 分，扣完为止。

值得注意的是，调整工程量总价评比中允许投标人调整的清单工程量应当确定一个限制幅度，可以参考我国对项目可行性研究阶段的投资估算的精度要求确定为10%[1]，以避免投标人通过随意调整清单工程量达到过度的不平衡报价的目的。因为在EPC项目中，承包人有足够的空间通过设计来增加单价高的工程量，这就存在牺牲其余部分工程质量与功能的风险。

4.3 激励模型在EPC 项目招标中的应用

以合同总价确定结算价上限的方式虽然在总额上限制了过高的工程造价，但承包人仍然缺少节约投资的意愿，总是寻求将工程量增加到接近合同总价的水平，因此需要通过一种激励手段来增强总承包方降低结算造价的积极性。

由英国土木工程师学会（ICE）编写的新工程合同（NEC）中的工程施工合同（ECC）提供了一种带有分项工作表或工程量清单的目标合同。ECC 认为目标合同适用于拟建工程范围没有完全界定或预测的风险较大的情况，这为我们提供了一种在总承包合同中建立激励模型的思路。激励模型需要引入两个概念，一个是目标成本，即承发包双方共同认可的完成全部工程的合理成本；一个是目标利润，即双方约定的以目标成本完成该工程时总承包人可以从发包人处获得的利润。激励的总体思路为当总承包人的实际成本低于目标成本时，节约的成本中的一部分归总承包人所有，作为总承包人的额外利润；当总承包人的实际成本高于目标成本时，增加的成本中的一部分从总承包人应得的目标利润中扣除。激励模型可表示为：

式中：BC——实际利润；BT——目标利润；θ——利益分配比例；CT——目标成本；CA——实际成本[3]。

上述公式便于直接应用于成本加酬金合同，当激励模型应用于清单计价合同时，式（2）可以变化为：

式中：BC——实际利润；Pq——合同清单总价；Pj——结算价；θ——利益分配比例；CA——实际成本。

即当结算总价小于合同清单总价时，将两者间的差额分配以一定比例奖励给承包人；当结算总价大于合同清单总价时，将两者间的差额按一定比例从结算金额中扣减出来。由于每项清单的中标单价是固定的，降低计算总价主要依靠降低结算工程量的途径，这样就从一定程度上提高了承包人节约工程量的积极性，从实际利润BC最大化的角度控制了结算造价。但实际利润最大化所对应的结算价处于什么区间受到利益分配比例、每项清单的中标单价、结算工程量、施工技术和组织手段等多种因素的共同影响，其中最重要也是招标人唯一能掌握的要素是利益分配比例，故招标人在确定利益分配比例时需要根据不同项目的类型、特点和外部条件结合经验数据具体分析。这个过程存在一定难度，但总的来说，激励条款可以作为一种控制结算造价的有益尝试。

5 结语

本文首先指出了在现行的工程合同计价方式中，EPC 项目采用清单计价方式具备一定的比较优势，而为了编制招标清单就需将整个招标流程划分为初设招标和总承包招标两个阶段；然后探讨了利用价值工程的理论来选择最优的初步设计方案；最后着重分析了总承包招标方案中清单和概算的编制、评标办法，并引入激励模型提高承包人降低造价的积极性。

本文所提出的招标方案及计价方式有助于解决EPC 总承包项目在工程造价管理方面的困惑，为EPC 项目招投标及合同管理的实践提供支持，进而促进EPC 总承包模式的良性发展。然而，在具体工程实践中，仍需考虑不同工程的实际特点，对招标方案及合同计价方式进行适时的调整和优化。