靖安县森林督查工作中存在的问题及其优化策略探讨

杨振平 黄坚

摘 要 森林督查工作可有效遏制森林资源破坏行为，保护林业生态环境，帮助相关部门全面掌握林地基本情况，加快推进生态文明建设。以江西省宜春市靖安县森林督查工作为例，阐述森林督查具体工作内容，分析森林督查工作现状，针对部分林业部门森林督查工作中存在的整改难度大、缺少常态化督查机制、林业基础档案质量不高、执法队伍素质参差不齐等问题，提出降低督查执法难度、构建常态化督查机制、完善林业基础档案资料、明确“一长两员”管理职责等对策。

关键词 森林；森林督查；督查机制；江西省靖安县

中图分类号：S757 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.18.021

为深入贯彻落实党的十九大精神，各级、各地区坚决制止和惩处破坏生态环境行为，全面遵循国家林业和草原局森林督查工作要求，压实主体责任，狠抓整改落实，组织专人逐一对图斑进行实地复核，做好森林督查及森林资源管理“一张图”。但是，在基层森林督查工作中，仍有很多部门未能切实加强森林资源管理，难以根据新时代森林资源督查工作作出全新部署和要求，不利于维护森林生态安全。因此，本文对现阶段森林督查存在的问题进行分析，并提出相应的整改措施。

1 森林督查的具体工作内容

森林督查工作包括以国家下发的督查图斑为基础，以遥感判读变化图斑为线索，通过查阅档案资料、实地验证等方法，核实林地、林木资源变化图斑，查清所有图斑变化原因，重点查清建设项目使用（毁坏）林地、土地整理和毁林开垦等违法使用林地，以及违法采伐（毁坏）林木情况，建立森林督查数据库；对核实为违法破坏森林资源的案件，及时进行查处和整改，及时恢复植被；通过常态化监督和执法机制，及时发现、及时查处、严厉打击违法破坏森林资源行为，以此最大限度保障森林资源的安全和可持续发展，为后续生态文明建设打下坚实基础。从森林督查工作的主要任务中不难发现，在督查工作中应以森林资源管理“一张图”为基础，对疑似非法占用林地的图斑进行复核，对疑似非法采伐林木的图斑进行现地验证，将不同检查年度的前后两期卫星遥感影像叠加对比，通过档案资料核实法，及时发现森林资源变化情况。森林督查工作重点为林地占用、毁林开垦、经营活动、新造林、低产林改造等方面[1]。

2 森林督查工作的重要意义

2.1 可加快推进生态文明建设

在“十四五”规划中，我国对新时代森林资源监管工作进行了全新部署，将森林督查工作作为绿色发展道路的必然要求和重要抓手，全面实施森林资源监督管理科学化、规范化。坚决落实“两山论”，不断加快生态文明体制改革，将森林督查工作作为全国国土资源督查的重要组成部分，推进绿色发展和美丽中国建设，有效遏制违法破坏森林资源行为，把生态保护和森林资源安全作为一项政治任务，将督查工作列入重要议事日程，以此增强各地区森林资源保护意识，持续巩固林业建设成果，维护森林系统安全。

2.2 帮助相关部门全面掌握林地基本情况

森林督查工作可有效遏制违法破坏森林资源行为，提升森林资源保护管理水平[2]。相关林业部门应结合当地实际，制订森林督查工作方案，严格执行森林资源保护管理各项制度。这有助于健全森林资源保护管理长效机制，帮助相关部门将国土三调“一张图”和森林资源“一张图”相融合，更好地保护、管理、发展、利用森林资源，使国土资源调查成果与森林资源督查成果无缝对接，使林业部门全面掌握林地基本情况，助力于森林资源“双增”目标的实现。

3 靖安县森林督查工作现存问题

近年来，江西省林业局通过开展打击毁林专项行动，对国家林草局、省林业局下发的图斑进行全面排查，确保了2018—2021年森林督查问题图斑全部整改到位，取得了良好工作成效。但在實际工作中，发现森林督查工作还存在一些工作瓶颈，本文以江西省宜春市靖安县森林督查工作为例，分析其中存在的问题。

3.1 林地保护与利用矛盾突出，森林督查工作整改难度大

林地是森林的载体，是实现生态安全的底线，同时是林业发展的根基。随着社会经济的蓬勃发展，城镇化进程不断加快，各类项目开发对土地的需求也与日俱增，城市除了向高空发展外，还向森林索取土地，林地占用面积逐年上升。此外，靖安县地处偏远地区，部分林农法律法规意识不强，“靠山吃山”的思想较严重，存在擅自开垦林地种植农作物、建养殖棚、建自住房等情况。虽然相关部门已对多起违法使用林地事件进行了立案查处，但大多是行政处罚，被破坏的植被短期内无法恢复，整改难度大。

3.2 林业违法案件查处难，缺少常态化督查机制

部分林业违法案件查处难，特别是2013—2017年的违法图斑，部分行政处罚相对人法制意识淡薄，不配合调查或不按规定接受处罚，而林业部门又没有有效的强制手段，导致林业行政执法取证困难，不能按时甚至无法结案，无形中助长了违法者的嚣张气焰，也使林业行政执法的公众形象、执法的威慑力大幅降低。一旦由个体违法行为发展成为群体性行为，那么违法行为将很难得到遏止，加之缺少常态化督查机制，不利于社会和谐稳定发展。

3.3 林业基础档案质量不高，难于满足森林督查工作要求

在森林督查内业工作中，工作人员需核对建设项目使用林地同意书、林木采伐、森林灾害、营造林项目、林业违法案件卷宗等历史资料，部分资源档案管理质量不高，如档案资料没有专人保管，出现遗失、不完善等问题。林业档案历史资料不完整、管理不规范、数字化管理程度低，无法实现数据的实时更新，无法有效满足森林督查工作需求，影响工作开展质量和开展效率。

3.4 执法队伍素质参差不齐，办案经验不丰富

在现有的林业行政执法队伍中，专业化、复合型人才稀缺，同时执法队伍老龄化严重[3]。靖安县林业执法大队虽有执法人员30余人，但大多数执法人员年龄偏大且文化程度较低，不具备处理林业行政案件的能力。由于基层工作较繁杂，相关执法人员不仅要查处案件，还要身兼其他工作，造成了工作中出现杂而不精的现象。此外，执法人员对林业执法的重要性认识不足，缺乏系统的培训，没有丰富的侦查能力和办案经验，加之当前林长制管理模式在进一步完善中，“一长两员”森林资源源头管理架构优势难以发挥出来，森林督查工作还不能实现全覆盖、网格化管理。

4 靖安县优化森林督查工作的策略

4.1 解决突出问题，降低督查执法难度

当前，森林督查工作需要解决的主要问题就是正确处理好经济发展和森林资源保护的矛盾关系，缓解林地保护与利用之间的矛盾性问题。1）严格遵循绿色发展理念，将保护森林资源放在首要位置，同时在森林资源管理工作中，严格执行各项管理制度，按照我国法律规定要求完成森林督查工作，强化政府部门领导的责任，针对随意破坏森林资源的行为要严格追究责任。2）林业部门要加强林业法律法规的宣传，要深入村组、农户，以案宣传，利用林农身边的事、身边的人进行宣传教育，形成震慑，以此降低毁林行为发生率。对典型破坏森林资源案件进行排查，依法严厉查处各类破坏森林资源的违法行为，对玩忽职守、徇私枉法造成森林资源破坏的工作人员进行追责，通过以上方法，强化森林督查工作的威慑力。

4.2 构建常态化督查机制，强化森林督查的配套措施

1）行政执法、刑事司法应与法律监督衔接配合，切实加强森林资源保护工作，做好强基础、固根本工作，加大对破坏森林资源违法行为的发现、查处和整改力度[4]。靖安县应创新工作举措，县林长办公室与县公安局、县检察院联合建立“林长+检察长+警长”协作机制，公安机关、检察机关结合实际，在同级林长办共同设立派驻联络室，通过联合办公、信息共享、协作支持、联合督办、协同监督等机制，形成林业资源保护合力，依法开展违法问题查处整改。积极吸纳网格护林员担任公益诉讼观察员，为检察机关提供案件线索，见证、参与、协助公益诉讼工作。公安机关、检察机关、林长办及林长制协作单位共同推进开展森林资源保护跨区域协作，共享跨区域协作成果。建立“两山警察”工作机制，探索整合涉生态环境保护各相关部门的执法力量。坚持问题导向，抓好落实整改，凝聚各方力量，多措并举促进森林资源保护发展，完善长效机制，提升林业生态治理法治化水平，从而实现常态化监管。

2）明确工作责任，进一步提高政治站位，将森林资源督查检查和目标责任制各项工作落到实处[5]。同时，应以更高站位推进生态文明建设，建立问题清单、任务清单、责任清单，出台保护发展森林资源制度，将保护发展森林资源目标纳入乡镇政绩考核重要内容。靖安县受保护林地面积约10万hm2，占县域国土总面积的72%，同时率先推行古树名木“树保姆”管护机制，真正做到将以往的“放养”变成了现在的“看养”，强化森林督查的配套措施。

4.3 完善林业基础档案资料，提升森林督查工作效率

1）为加强林业基础档案的管理工作，林业各部门需指派专人进行档案管理，建立专门的档案室。2）檔案人员调动要履行严格的交接手续，加强现有管理人员的培训和学习，使各项森林资源资料都能够得到良好的整理和归纳，满足现代化森林档案管理需求。3）将纸质档案资料进行数字化处理，形成电子数据，开展森林资源档案资料收集与建库，提升森林督查工作效率。

4.4 明确“一长两员”管理职责，提升督查实效

1）靖安县为加大森林资源保护力度，打造“生态靖安”，构建了森林资源源头督查体系，打造“一长两员”管理架构（村级林长+基层监管员+专职护林员），组建统一的专职护林员队伍，吸纳年轻督查执法人员，将辖区内所有森林资源划定为153个网络，整合生态护林员、公益林和天然林管护补助资金，提高专职护林员收入。2）建立了“互联网+”森林资源实时监控网络，使得破坏森林资源的违法行为得到了有效遏制。靖安县森林督查下发的变化图斑由2020年的209个下降至2021年的87个，核查发现的违法变化图斑由2020年的50个下降至2021年的21个，切实维护了森林资源安全，不断巩固造林成果。如今靖安县森林覆盖率由2020年的84.1%提高至2021年的84.25%，活立木单位平均蓄积量由6.3 m3/667 m2增至7.6 m3/667 m2，针阔混交林比例由55%增至57%。3）靖安县确保森林资源管理“一张图”的年度实时更新，开展“一张图”年度更新技术培训，进一步加强遥感判读数据应用的有效性，建立森林资源智慧管理平台，购置专题图文工作站、显示器、绘图仪等专用设备，按照矢量化数据上报具体要求，统一整理涉林案件、项目占地、林木采伐等矢量化数据，不断提升执法队伍和督查队伍的办案能力，丰富其工作经验，最终确保督查工作全面高质量完成[6]。

5 结语

靖安县坚持问题导向，抓好落实整改，凝聚各方力量，着力打造“一长两员”管理架构，加大督查力度，多措并举，夯实各级责任，细化整改措施，最终将森林资源督查检查和目标责任制各项工作落到实处，以更高站位推进生态文明建设。

参考文献：

[1] 胡侠.树立系统思维 坚持问题导向 全面加强森林资源保护管理：在全省打击毁林专项行动和2021年森林督查暨森林资源管理“一张图”年度更新工作视频会议上的讲话[J].浙江林业，2021（6）：6-7.

[2] 刘亦文，王宇，胡宗义.中央环保督察对中国城市空气质量影响的实证研究：基于“环保督查”到“环保督察”制度变迁视角[J].中国软科学，2021（10）：21-31.

[3] 徐磊.山南市林草资源监管和服务问题及改进建议：以2018年森林督查整改情况为例[J].绿色科技，2020（19）：120-122.

[4] 陈宣佑.广西森林资源资产抵押贷款需求与运行模式研究：评《森林资源资产抵押贷款价值评估研究》[J].林业经济，2022，44（2）：100.

[5] 马董涵.“五感康养”概念在国有林场森林康养景观规划设计中的应用：以惠州市国有梁化林场森林生态综合示范园规划设计为例[J].现代园艺，2022，45（2）：114-115.

[6] 肖真，丁明军，刘怡媛，等.Google Earth Engine平台下的1990—2019年江西省森林覆被连续变化分析[J].测绘通报，2022（3）：18-22.

（责任编辑：张春雨）