社会组织参与农村相对贫困治理行动困境及破解——基于后脱贫时代的视角

□李益铭，胡艳丽

（1.新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830047；2.新疆大学国家安全研究省部共建协同创新中心，新疆 乌鲁木齐 830047）

1 问题提出与研究现状

贫困是整个人类社会难以回避的顽疾。使贫困人口平等共享经济发展成果，体现着社会的基本良善与正义。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的发布，吹响了全社会脱贫攻坚战总动员的号角。历经数年努力，截至2020 年末，我国9 899 万贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽[1]，谱写了人类反贫困历史的壮美篇章。这不仅在中国历史上具有划时代的重要意义，也为全球减贫事业贡献了中国智慧、中国方案。

随着绝对贫困问题基本得到解决，我国全面迈入后脱贫时代，农村相对贫困治理成了今后一段时期我国社会治理的重要内容[2]。相对贫困是在比较中产生的概念。和以基本经济状况为核心的绝对贫困问题不同，相对贫困问题具有长期性、复杂性。这一客观事实呼唤着包括社会组织在内的多方力量在制度化框架内共同行动。因此，理清社会组织参与农村相对贫困治理的行动困境并加以纾解是紧迫的现实问题。

人们对贫困的认识由来已久。马克思主义反贫困理论立足于无产阶级立场，对资本主义生产关系下出现的贫困问题及其根源进行了阐释，为反贫困行动提供了实践指导[3]。阿玛蒂亚·森（2001）[4]从“可行能力”角度考察贫困问题，认为改善贫困人群创造经济收入的技能和能力是消除贫困问题的关键。可持续生计是学界较为主流的理论分析框架。这一框架将人力资本、金融资本、社会资本等综合考虑，贫困对象可以在指导下进行资产调整组合以优化生计策略、改善贫困状况[5]。引入社会组织等力量参与贫困治理已经成为了一种共识。社会组织所具备的行动优势能够加速扶贫资源的动员速度，推动贫困治理目标的实现[6]。社会组织参与贫困治理的行动，实际上就是前者利用自身信息、资金优势以扶贫项目的方式改善贫困群体生活状况的活动过程[7]。作为社会治理工具的有效补充，社会组织必然在我国农村相对贫困治理工作中承担重要的使命[8]。

2 后脱贫时代视角下社会组织参与农村相对贫困治理的必要性

我国是发展中国家，农村相对贫困问题将长期存在。农村作为社会治理的一部分，其相对贫困问题是不同社会因素综合作用的结果。同其他治理难题一样，农村相对贫困治理需要以整体视角去考察。以后脱贫时代为视角，对农村贫困问题加以审视，可以发现社会组织参与农村相对贫困治理的必要性。

2.1 “运动式”贫困治理模式转变的现实背景

脱贫攻坚时期，我国贫困治理模式具有鲜明的“行政力量”主导的特征。在这一模式内，大量政策资源向农村地区倾斜，使我国农村绝对贫困问题在较短时间内基本得到解决。攻坚式贫困治理模式的有效运转需要投入大量的治理成本，在脱贫攻坚战结束以后，社会层面已不再支持开展规模大、动员程度高的“运动式”贫困治理行动，时代呼唤治理成本更低、更具有针对性的新型贫困治理模式。

“攻坚”一词本身就在表达一种短期内集中力量以克服难题的状态。随着我国迈入后脱贫时代，行政力量正有序退出，政府角色也将由“台前”转向“幕后”。我国“运动式”贫困治理模式正加速转变，社会组织有必要参与到农村相对贫困治理行动中，成为新型贫困治理模式的重要组成部分。

2.2 相对贫困问题的特点与社会组织角色特征相契合

相对贫困问题具有复杂性与长期性两个特点。复杂性即造成客体相对贫困的原因、界定其是否摆脱相对贫困状态是复杂的；长期性即与绝对贫困相比，相对贫困在一定社会范围内会长期存在。相对贫困这两个特点使得该问题的治理手段需要从多样性和持久性两个方面加以考察。社会组织作为社会力量的组成部分，其本身就是社会发展的产物，是社会治理工具的重要补充，随着社会发展而长久存在。作为一种“自组织”，社会组织本身具备多样性的特征。致力于解决相对贫困但发力点不同的社会组织，恰能与复杂的、不同类型的相对贫困问题对接起来。这一现实凸显了社会组织参与农村相对贫困治理的必要性。

2.3 治理资源导入需求与社会组织功能的互补

贫困治理目标难以在外部资源输入不足的情况下实现。贫困治理客体需要各种资源的有效输入，这些资源包括各种扶助资金、教育和技术培训等。治理行动中，这一资源导入的需求与社会组织的功能是互补的。具备公益性和信息优势的社会组织在作为外部力量参与治理行动时，不仅能将各类资源直接导入到贫困家庭中，还能在充分了解贫困地区需求的基础上，充当各种社会力量的“纽带”，将致力于回馈社会的企业、想要摆脱贫困的农民专业合作社、社会平台等联合起来，在一定程度上解决信息不对称问题，有效改善贫困家庭的处境，推动解决相对贫困问题。

3 社会组织参与我国农村相对贫困治理的多重行动困境

3.1 依附性困境：依附性过强，社会影响力难以有效扩散

政治科学语境下的“依附”（Dependency）是指特定国家经济发展会受到其所依从的另一个国家经济活动扩大或缩小的影响。这一描述本身是中性的。引申至社会层面，社会组织恰需要一定的“依附”状态才能有序发展，然而过度依附必然导致行动力难以满足现实需求，文章将其概括为“依附性困境”。

社会组织是公民社会的产物。由于经济发展阶段不同，我国社会组织发展起点较低。相较于更符合我国历史文化、有着天然“权威合法性”的政府，社会组织在参与贫困治理行动时会出现公信力不足的情况，其社会影响力难以扩散，直接影响贫困治理行动成效。此时，为了获取更多“资源”和“便利”，社会组织会倾向于主动加深依附水平，反过来加剧公信力不足的状况，形成恶性循环[9]。在后脱贫时代，随着政府在扶贫领域的角色由“亲自下场”转向“方向指挥”，社会组织需要扮演更加积极主动的角色，而陷入依附性困境的社会组织将难以在后脱贫时代发挥更大的作用。

3.2 制度空间困境：制度空间模糊，政策支持不足

这一困境体现于制度空间和政策支持两个方面。

一是制度空间方面。我国现行法律法规对社会组织的管理依据主要有《民法典》《慈善法》《社会团体登记管理条例》以及其他各类零散分布的政策文件，尚未有统领性成文法律，制度空间较为模糊，并伴随经常性的“清理整治”。面对此种状况，社会组织会长期倾向于采取保守的管理措施，回避幅度过大、影响组织稳定的改革措施，使本组织长期保持原有的管理结构，这不利于本组织长远发展，更使得其在参与农村相对贫困治理行动时难堪大任。

二是政策支持方面。我国地方政府层面的社会组织发展专项政策较多，而中央层面的支持性政策相对较少，政府整体对社会组织的态度是“允许”而非“大力支持”。社会组织在培育和发展环节受到的政策支持力度不强，影响其对相对贫困治理行动的参与。

3.3 组织能力困境：外部行动目标难以实现，内部管理水平不高

组织能力困境体现在内、外两个方面。

一是外部困境，即社会组织的行动能力不强。审视我国既往的贫困治理实践可以发现，社会组织在获得贫困治理的“入场”许可后，其行动过程往往呈现出“被动”合作的特征。社会组织本身的行动能力难以符合现实要求，而扶贫项目在执行过程中往往会在地方公权力的影响下使最终成果出现“精英俘获”、目标偏离等多种现象。

二是内部困境，即社会组织自身的组织管理水平不高。我国社会组织管理水平良莠不齐，组织制订的管理条例、原则与愿景在多数情况下仅依靠自我约束来实现，整体管理水平不高，缺乏自我提高组织管理水平的意愿，难以将组织行动与贫困治理对象有机整合起来，必然严重影响贫困治理行动的效果。

4 纾解社会组织参与农村相对贫困治理困境的对策

4.1 机制端

机制是各要素运行方式的集合，破解社会组织参与农村相对贫困治理的困境首先要从机制端发力。

一是宣传机制。要通过宣传引导，将社会共识凝聚起来，使更多的社会力量关注到农村相对贫困问题。要认识到相对贫困问题的解决是一个长期过程，需要制度性的减贫长效机制才能加以解决，并为不同社会力量参与共同治理奠定良好的舆论环境。社会组织要加强自身公信力建设，重视利用互联网平台扩大社会影响力，加强与民众的沟通交流。

二是尽快设立多方参与的新型治理与保障机制。在这一机制的治理环节，政府应作为引导性角色存在，减少行政干预，提高社会组织活动的自主性；社会组织则是这一治理机制内的关键行动者，在政府、政策的宏观引导下，以“行动伙伴”的角色参与其中，更加直接、灵活、有效地对接贫困地区，通过责任共担、成果共享的方式，推动贫困治理目标的实现。在保障环节，应注意后续可能出现的返贫问题，通过安排多轮阶段性结果观察，使社会组织的行动能够真正与贫困群众福祉挂钩，有效阻断返贫过程。

4.2 政策端

政策反映着权力投入的方向与目标。

一是要加快整合现有的法律、法规，完善与社会组织有关的法律安排，尽快出台一部充分反映我国国情且具有“提纲挈领”地位的专门法，调整社会组织的活动空间，为社会组织的长远发展提供支持，为社会组织更好地参与农村相对贫困治理提供充足的政策基础。

二是围绕我国农村相对贫困治理和社会组织发展的特点，出台以培育为重心的社会组织发展支持性政策体系。这一政策体系应具备及时更新的特征，通过分类支持、重点培育与农业农村发展紧密相关的社会组织做大做强，使更契合解决农村问题、掌握农村地区群众真实需求的社会组织成为政策的受益人和农村相对贫困治理行动的主要参与者。

4.3 能力端

贫困治理目标能否实现是由具体的实践活动决定的，实践是贫困治理过程的关键环节。破解前文所述的“能力不足困境”，可从以下两个方面考虑。

一是采取措施激发社会组织提升行动力的意愿。在现有社会管理体系内，根据不同农村、不同类型贫困的特点，对参与相应治理的社会组织定期进行综合评定。评定内容应以社会效益为导向，将受助群众评价、合作伙伴方评价等维度纳入其中。对于取得较好评定结果的社会组织，可适当给予包括财政奖励在内的各种奖励。

二是强化对各类社会组织开展管理人员培训和交流活动的支持。鼓励不同社会组织之间增强合作、加深共识，进一步支持社会组织之间开展各种经验交流活动。要在总结部分组织管理水平较高的社会组织运作经验的基础上，以社会组织管理人员为对象，针对性设计相应的培训课程，并使这些内容实现制度化、长期化。