畅通基层治理“最后一公里”的哈尔滨实践及发展研究

文 赵 丽 哈尔滨市社会科学院城市治理研究中心副研究员

习近平总书记指出：“‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”社会治理工作最坚实的力量支撑在基层社区，是联系群众的“最后一公里”。为提高基层社会治理水平，哈尔滨市进行了社区治理改革的积极探索，推出了将政府职能从社区居委会中剥离的“123+N”居政剥离社区治理新模式。这一新模式在部分街道、社区做试点，在居民群众中取得了较好的反响。基层社会治理是一项系统工程，是需要我们不断实践探索的方向，深化改革实践。本研究对畅通基层治理“最后一公里”进行了探索。

一、“123+N”社区治理模式的实践探索

在探索创新社区治理模式过程中，哈尔滨市通过长期的实践，探索出适合本地的做法，形成了“123+N”居政剥离的社区治理新模式。

（一）一个领导核心：基层党建把关口

在哈尔滨市社区治理改革中，把加强社区党组织建设作为首要改革关口，坚持党建引领，充分发挥基层党组织的领导核心作用。在初期试点阶段，有92个市直机关与72个街道结成包建对子，437个区县(市)直单位参与进来，2.1万余名党员干部到社区报到，各类商圈建立党组织200余家。根据各街道党组织的具体情况进行具体研究，完善社区党组织领导管理办法，强化社区党组织的政治功能，使社区各项工作体现党的意志和要求。把党的建设贯穿于加强和完善社会治理的全过程，推动社会治理重心向基层下移，健全社区党组织领导基层群众性自治组织开展工作的相关制度，增强服务功能。激发内在活力，引导社区居民依法自治，及时帮助解决基层群众自治中存在的问题和困难，积极帮群众办实事。通过一系列的探索实践，社区工作在党组织的领导下沿着正确的轨道运行，党的政治和组织优势在基层社会治理中不断显现。

（二）两个社区工作平台：居政分离强自治

创新建立两个社区工作中心，增强社区自治能力。在哈尔滨市社区治理改革中，按照居政分离的原则，建设两个社区工作中心：一是社区综合服务中心，承接各级政府的各类行政事务和政务服务事项；一是社区睦邻中心，主要是为社区居民提供咨询服务、反映诉求、开展特殊人群服务等，实现居民自治共治。这两个中心的建立妥善地理清了政府与社区的互动关系，把政府行政事务从社区中划分开来，明晰了社区职能定位。在此次改革中，哈尔滨市出台了《关于全面取消社区居民委员会证明事项的通知》，全面取消社区证明事项，共取消社区居委会13类45项证明和盖章类材料，是全国第一个全面取消社区证明事项的城市，在社区减负路程中向前迈出了一大步。把纷繁复杂的社区事务区分为社区行政事务、自治事务、政府购买服务和负面事项，建立社区工作事项准入制度，明晰职责范围，不断完善社区居委会3个权责清单（依法协助政府工作事项清单、依法履行居民自治事项清单、公共服务事项清单）。随着“社区综合服务中心”的建立，把各类行政事务和政务服务事项从居委会中剥离出来，由社区公益岗位人员进驻提供服务，使居委会成员有了更多的时间走出办公室，走近居民，了解他们的需求，更多的人员有精力去开展社区自治工作，促进居委会与居民的良性互动，调动社区居民的参与意识，实现居委会自治功能的回归。

（三）三通服务机制：通受通办多便捷

哈尔滨市社区治理按照便民办事、利民服务的思路，创新社区办事服务机制，建立“三通”（全岗通、全科通、全网通）服务制：一是社区居委会工作人员实行“全岗通”，即要求每个成员做到“一专多能、全岗都通”“一人在岗、事项通办”，全方位地提升了服务群众的综合能力。二是社区综合服务中心实行“全科通”，突破条块壁垒和行业界限，实现“一窗多能、全科服务”，让前来办事的居民来一趟就把问题全解决。三是社区政务服务实行“全网通”，依托“互联网+政务服务”信息化平台，把社区的政务服务网统一接入政府公共服务受理平台，服务事项一律实行“一网通办”。这些务实的措施，切实地解决了群众反响强烈的办事难、办事慢和多头跑、来回跑等问题，让居民更加便捷地享受到了更好的社区服务，提高了办事满意度。

（四）N个力量多元参与：聚力治理增活力

集聚N个力量多元参与社区治理，提升社区服务质量。社区治理需要动员社会多方面的力量，发挥各方作用，激发全社会活力进行共建共治。哈尔滨市建立了基层党组织领导、居委会负责、各类协商主体共同参与的协商机制，打造共同参与的社区治理格局。注重整合多方资源，将政府、社区居委会、业主委员会、物业公司、社会组织、群众团体、周边商家、热心企业、社区名人能人、志愿者等资源汇集到社区，为居民提供服务。特别是在政府购买服务中，以社区中需求度较高的养老服务作为切入点，充分发挥“三社联动”的作用，进行项目化管理试点运作，取得了良好的社会预期效益，实现了社会善治。

二、服务群众“最后一公里”的影响因素及原因分析

哈尔滨市探索出的“123+N”社区治理模式以加强基层治理，回归社区居委会自治属性，更好地服务于社区居民为初衷，取得了很好的成效。但我们仍需看到，在服务群众“最后一公里”中，仍然存在一些问题和制约因素，应该在进一步的改革中引起重视。

（一）部门协同不足，导致“最后一公里”力不从心

社区治理新模式把行政事务从社区服务中分离了出来，单独设立了社区综合服务中心。然而，社区行政事务并没有因为成立了专门的处理中心而具有本质性的减少，社区面临的行政事务依旧纷繁复杂。这些行政事务涉及到不同的行政主体，而他们又属于不同的管理体系，上级管理部门各不相同，缺乏统一的政策与法律规定，导致各主体间的权限不明晰、分工不明确，难以统一地、协调地处理社区公共事务，出现多头管理甚至互相推诿的现象。如基层维稳工作中，社区接收到应急处理任务后，第一时间派出相关人员前往现场解决，稳定当事人状况后，问题就算解决了。然而，社区生活中发生的各类应急维稳事件，往往都是事出有因，并不是居民群众的无理取闹，一般都会涉及拆迁安置、经济金融事件、劳资纠纷等矛盾风险点。但是，目前归于基层社区的这种应急联动处置机制会存在“治标不治本”的问题，缺乏后续解决事件背后的根本矛盾的行动主体，使得维稳工作没有扫尾根治。

（二）治理需求存在偏差，导致“最后一公里”治理效果欠佳

基层治理是为基层群众服务的，如果脱离了基层群众，基层治理的意义将一概全无。调查中发现，在对基层群众治理需求进行摸查和梳理时，有时社区居委会习惯于采取自上而下的方式，听从于街道以及上级政府部门关于社区公共服务的指令，缺乏针对本社区的来源于社区居民的声音。这种“自上而下”的方式虽然也是为了社区治理，初衷也是为了服务群众，但却存在天然的弊端：这种出自政府的对社区居民需求的“总体性”供给，只能顾及社区居民的基本要求，顾及不到各个社区的具体需求和特殊需求。甚至供给的是政府所认为的居民需要的供给，而不一定是居民真实需要的供给，产生了供给偏差。最终按照这种方式提供的服务降低了社区居民的满意度，使“最后一公里”治理效果欠佳。

（三）社区社会组织作用不强，导致“最后一公里”中合力不足

基层治理需要社会力量共同参与，整体提升社区服务质量。其中，社会组织具有非营利性、自治性等特点，它们独立于政府部门之外，能够通过提供专业性的服务来承担一定的社会责任，在社区公共服务供给、改善服务民生等方面发挥补充、提升作用，对于社区治理具有重要的意义。按照国家总体要求，哈尔滨市在2018年开始放开了对社区社会组织的登记，转为社区备案制，力求降低准入门槛，促进其发展。但哈尔滨市社区社会组织在总体发展上还比较弱，停留在组织建设的阶段。社区社会组织数量少，规模小，缺乏社工专业人才队伍，活动能力弱，能参与的项目很单一。在社区活动中，街道和社区担任牵头者、策划者、总结者等多项角色，而社会组织只是受政府部门的邀请担任执行者、参与者的角色，在活动中提供专业性的支持，并没有完整参与整个活动。社会组织在开展社区项目方面，还存在延续性不够的问题。政府购买社会组织服务开展项目化运作的时间通常是一年或者半年，项目时间一到，评估完成，资金拨付到位后，项目也就随之结束了。项目后续的服务效果以及服务持续性得不到保障，社会组织对社区往往缺乏延续性的指导和服务，而政府也很少为社区重复购买同一个项目，导致了项目开了个好头却没有后续成果运营。

（四）缺乏监管，导致“最后一公里”治理难以长效

基层治理缺乏监管，导致治理难以长效的具体情况大致有两种：一是社区承担了自身能力之外的工作，后期无法监管。由于社区工作事项准入制度的不健全或者出于某种工作安排的特殊需要，有时职能部门的专业性行政执法工作会下沉到社区来完成。如消防安全检查工作，要求社区对辖区商户的消防安全情况进行检查和指导。对于这种本不应下沉到社区的专业性工作，后续监管工作自然成了“无源之水，无本之木”。二是民主监督机制未充分发挥作用，导致基层治理缺乏有效监管。近年来，哈尔滨市积极发挥基层协商民主机制的重要作用，规范议事规程，落实“四议两公开”制度。但这种民主监督往往存在于议事中，对议事后的民主监督作用重视不足，缺乏社区居民对基层治理效果的监督和考评。社区居民是社区治理中的服务对象，理应有权利对社区治理各主体的服务进行评价，然而这种评价渠道并不常见，且居民群众的评价结果也不会纳入对社区居委会工作的最终考核。这种缺乏居民群众外部监督的基层治理，最终影响了治理效果。

三、畅通基层治理“最后一公里”的发展对策

随着城市人口流动性加大和居民需求的多样化，城市基层治理难度也进一步加大，我们应该考虑在法律法规的指导下，通过进一步创新治理模式，解决当前基层治理中面临的问题和困难，不断提升基层社区治理水平，畅通“最后一公里”。

（一）探索新型协同治理模式

一是开展“党建+”模式，以基层党建引领基层治理。强化社区党建，进一步融合“网格化”管理，利用网格形式，基层党组织带动党员参加社区活动、服务居民，逐步形成“小网格、大党建”基层党建工作格局。在此基础上，进一步探索“党建+网格员”“党建+群团”“党建+社工”等工作模式，提高社区精准化服务水平，最大限度地将党的组织和工作覆盖至基层社会治理的神经末梢，打通基层治理“最后一公里”。二是建立协同合作机制。社区治理纷繁复杂，需要各主体协同才能达成目标。进一步探索包括社区居委会、职能部门、业主委员会、小区物业、居民、驻区单位、社区社会组织、群众团体等在内的多方合作治理模式。在社区治理中各司其职、各尽其能，充分发挥各主体的优势。比如北京市某街道的“社区合伙人机制”，通过共同制定符合自身社区情况的《合伙人公约》，明确各个主体的权责边界，共同做好社区公共事务。在社区内部层面，要提升社区多元主体的治理能力：通过改进考核评比、下放自治权利空间的做法来为社区居委会自治赋能；通过减免税收、补贴资金、公益创投宣传、提升福利待遇的做法来推动社会组织的发展；通过完善管理条例、帮扶支持的方式来提升业委会、物业公司满意度以及协调性。除此之外，在社区外部层面，通过明晰权责、制定共同目标来促进职能部门与街道办事处的条块合作；通过走入市场、政企合作来拓宽社区资源渠道；通过公开招标、深入推进服务购买来建立社区与社会组织的合作交流格局。

（二）完善公共服务提供机制，尝试“社区营造”

针对社区公共服务提供中的需求偏差问题，建议完善公共服务提供机制，可以尝试借鉴我国台湾地区的“社区营造”方式。目前这一方式在我国部分城市中已经开展，收效较为理想。“社区营造”指从社区生活出发，集合各种社会力量与资源，通过对社区中人的动员和行动，社区完成自组织、自治理和自发展的过程。社区营造的内容主要从人群、文化、土地、产物、景致五大方面展开，通过与社区居民密切相关的这几个方面来凝聚社区共识，吸引社区居民积极参与，建立社区共同体。“社区营造”主要有以下几个步骤（以社区生活环境营造为例）：第一阶段是以居民的生活环境需求为导向，充分发挥基层协商民主机制的重要作用，采用走访居民、召开恳谈会等多种协商方式，引导居民关注，搜集环境改善的相关议题，激发居民的参与意识。第二阶段确定议题，通过一系列的宣传、实践、学习活动，激发居民对环境改造的创意和规划设想，并收集整理，最后由项目小组（可由专业团队承接）代表社区全体居民向政府提案。第三阶段提案顺利通过后，按方案进行环境改造。

社区营造过程中涉及到三方参与主体，分别是政府、社区和专业团队。政府部门的主要工作是审核居民提案、下拨经费、开展实施计划，年度会对社区发展经费进行预算，为有需要的社区提供经济支持。社区居民在此过程中是对话协商的主体，要完整全面地表达自己的民主意识和对于社区未来的构想，并积极参与到民意汇集、方案设计、推动落实等整个营造过程中来。社区营造项目从策划到激发居民参与，到最终完成，整个流程具有较强的专业性，往往需要依靠专业团队来达成。专业团队（如社工组织、科研机构、民间团体等）有完备的人才梯队和相关专业知识，在如何进行民意调查、传达居民诉求、汇集社区资源等方面均可以进行有效的动员与运作，引导居民有步骤、有计划地开展社区营造工作。三个“社区营造”的主体在本质上是相互配合、合作共赢的关系。

（三）培育发展社会组织

社会组织在社区发展中起到关键性作用，在基层社会治理层面，多元主体的参与也是必由之路。引导和鼓励社会组织，给予社会组织更大的政策红利，并对社区的项目化运营有一个精准的政策定位，才能助力社区发展。一是要完善符合社会发展规律、能助力社会组织参与社区治理的政策法规，给予积极引导。在社区社会组织的发展壮大方面给予政策支持，尤其是要丰富社会组织参与基层治理的项目主题，发挥他们参与社区治理的积极性，让他们在公益性方面弥补政府治理带来的不足。政府要重视对优秀社区社会组织的培养力度，通过建立一批有代表性、有影响力、机制完整的社会组织，为其他社会组织的发展起到示范带头作用。对于人员少、力量相对较弱的社会组织，可以通过集体合作的方式，提升自身影响力。对于长期不活跃、居民知晓度低、作用发挥不明显的社区社会组织，予以积极的正面引导。二是探索建立政府购买社区服务的长效机制，让有能力的社会组织和第三方承接项目，把更多公共服务交给市场和社会组织承担，提供优质服务，逐步融入社区居民的生活。购买服务的内容和实施方式都要有所创新，哪个社区适合购买什么样的项目、项目持续时间以及结项后的服务效果监管都要通盘考虑进去。三是拓展社会组织发展类型。目前，社区社会组织在类型上主要局限于文体娱乐、环境保护、公益志愿等少数方面，尤其是提供文体娱乐服务的社会组织最多。要突破文体娱乐型社会组织占大多数的局面，引导社会组织向专业化、权威性发展，探索更多数量、更多类型的社会组织，使得社会组织有专业、有能力、有实力，可以将自身优势融入到社区服务之中，提供更多地能够满足社会居民多样化需求的社区公共事务领域服务。

（四）强化监管

由于社区治理中的主体数量多且归属于不同的管理体系，因此强化监管职能才能避免各主体在治理过程中的矛盾纠纷。可以从以下两个方向来强化监管职能：一方面，加强政府有效监管。转变政府治理理念和治理行为方式，从直接干预变为间接引导，通过将一部分直接性的社区公共事务交由其他社区治理主体，实现社区治理权利的下放。政府自身担任好监督者的角色，制定相应的考核机制，监督保障社区公共服务的质量。另一方面，加强居民监管作用。通过将街道办事处和社区居委会等社区治理主体的“权责清单”公开透明化，便于居民群众进行监督约束；加强社区居委会考核中的民主评议部分，既能增强居民的监督职能，又能提升基层居民自治组织的自评、自治能力。