供给侧改革背景下农业保险机制创新研究

罗子健，雷育成，邹雨洋

（中国水产科学研究院南海水产研究所，广州 510300）

0 引言

农业是国之基、生之源、民之本，是国民经济的基础，也是关系国家安全的战略性产业。然而，农业生产却面临着自然风险、社会风险、技术风险、市场风险等威胁，属于天生的弱质型产业。特别在新冠肺炎疫情肆虐全球并对农业生产影响深刻的时候，防范和化解“三农”领域重大风险，保障粮食和主要农产品供给，做好农业风险管理具有重要的战略意义。2019 年，财政部、农业农村部、银保监会和林草局四部委发布了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，全方位提出了农业保险的发展规划、政策依据及实现路径，为农业保险在今后十年的发展打下了重要基础。2021年，中央一号文件《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，加快推进农业现代化，提升粮食和重要农产品供给保障能力；提出了一系列促进农业保险发展的政策，扩大农业保险覆盖面，提高农业保障水平。

1 农业保险供给侧改革的背景

“供给侧改革”政策思想从2015 年进入公众视野，习近平总书记提出“在适度扩大总需求的同时，着力提高供给体系的质量和效率”。目前，我国农业农村经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，乡村振兴战略的实施以及农业供给侧结构性改革的深入，为我国农业农村经济发展带来了前所未有的机遇。

因此，需要调整国民经济结构，优化资源配置的供给要素，使供给与需求相互协调。政府应在“调结构”“补短板”和“提质量”等方面发力。在实践上，进一步优化我国农业保险产品机制，有助于推进农业现代化，提高农业的防灾减害能力，全面贯彻实施国家粮食安全战略和精准扶贫政策。

2 农业保险的重要意义

一方面，我国自然灾害发生频率高，受灾损失较大。2020 年，我国自然灾害以洪涝、地质灾害、风雹、台风灾害为主，地震、干旱、低温冷冻、雪灾、森林草原火灾等灾害也有不同程度发生。全年各种自然灾害共造成1.38 亿人次受灾，农作物受灾面积19 957.7 千公顷，其中绝收2 706.1 千公顷，直接经济损失3 701.5 亿元［1］；另一方面，我国是一个农产品生产、消费、贸易的大国，每年生产将近20 亿吨的农产品［2］。在这样的背景下，农产品价格波动较大，蕴藏着巨大的市场风险。

党的十九大报告提出“加快推进农业农村现代化”等农业发展目标，农业农村现代化离不开农业保险的保障。作为农业风险管理的重要手段，农业保险是世界各国普遍采用的转移和分散农业风险以及降低农业生产不稳定性的重要保障措施，对防范农业面临的日益严峻的自然灾害风险和市场波动风险、保障农业持续稳定和促进农业高质量发展具有重要的“防火墙”和“安全网”作用［3］。

3 我国农业保险发展现状与面临的挑战

3.1 农业保险产品结构单一，亟须优化升级

我国主要的农业保险产品一般被称为传统农业保险产品或者成本保险产品，主要是针对小农经营的特点而设计的，其保障程度偏低而且只承保自然风险。然而，在农业现代化快速推进的过程中，农业企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营群体也在快速扩张［4］。原有“广覆盖、低保障”的传统农业保险产品将不能满足新型农业经营主体对农业风险保障更高层次的需求，农业保险产品结构亟须优化［5］。

3.2 农业保险保障不充分，承保品种少，覆盖面较小

农业保险保障水平=农业保险保障广度×农业保险保障深度［6］。《中国农业保险保障研究报告（2020）》显示，2019 年中国农业保险保障水平为23.61%，延续了增长势头，但增速仅为1.56%。2020年，根据银保监会的消息，全国农业保险承保农作物品种超过270 类，覆盖了农林牧渔的各个方面，但相比于我国743 种农产品而言，占比仍然较低。由此可见，我国在农业保险保障广度和保障水平方面仍需提升。

3.3 农业保险补贴机制不尽合理，财政支持效能和导向性不足

首先，我国农业保险补贴方式较为单一。目前世界各国政府对农业补贴的政策有保费补贴、再保险补贴、培训教育补贴、经营管理费补贴和产品开发补贴五种形式，而我国对农业保险的支持只采用了保费补贴一种方式。其次，农业保险补贴政策存在明显的滞后性。党的十九大报告和乡村振兴战略规划明确提出要实施质量兴农、绿色兴农战略，强调农业生产的重点要从产量向质量转变。然而，当前我国农业保险各级财政保费补贴资金还是主要用于大宗农产品，对有利于生态环境保护的保险产品补贴极少［3］。

3.4 农民参保积极性低，对农业保险缺乏了解

首先，农业保险是一种商品，人们对它的需求会受到收入水平的影响和制约，我国农民收入较低，投保能力相对欠缺；其次，中国加入WTO 后，虽然政府通过各种渠道增加对农业保险知识、保费、意义的宣传，但总体上农民对农业保险还没有充分了解，仍受“靠天吃饭”的传统思想影响，投保意愿不高；最后，农村土地管理分散，家庭养殖规模小且品种单一，整体经济价值较低，相比较高的投保成本且较低的赔付标准，部分农民最终选择放弃投保。

4 国外农业保险发展模式及启示

4.1 美国农业保险发展模式

美国以较为成熟的市场体系和发达的现代农业为依托，以政府财政资金为支撑，形成了政府扶持的私营保险模式，使农业保险成为风险管理和支持农村经济发展的重要工具［4］。

美国农业安全网源于20 世纪30 年代，以保障农民收入为核心目标，以维护食物可持续充分供给为根本目标，在农业保险领域发挥了巨大作用，并经历了“价格支持—收入支持—风险管理支持”的政策转变。目前，联邦农作物保险项目是农业安全网支出最大的项目，《1994 年联邦农作物保险改革法案》在该项目中引入收入保障保险，此后一直受到市场的欢迎，成为保障农民收入的有力工具；《2014 年美国农业法案》对农场商品项目进行了改革，运行机制设计呈现出保险化的趋势；《2018 年美国农业法案》，进一步延续了农业安全网政策保险化的趋势［3］。

4.2 日本农业保险发展模式

日本的农业保险制度与美国的制度有很大的差异，虽然都是政府强力支持的政策性农业保险制度，日本的农业保险业务的经营完全是由农业保险合作社来运作的。总体而言，日本的农业保险将强制保险和自愿保险有机结合，对于主要的农畜产品生产实行强制保险，建立了村、府、中央政府三个层次的互助共济体系，通过实行两级分保的再保险和灵活的贷款分散巨灾风险，政府作为最后的再保险人为农业灾害损失提供赔偿［4］。

2019 年1 月1 日起，日本在全国范围内推行以农业经营者的整体销售收入作为保险对象的农业收入保险。这项举措一方面引入了市场风险，拓宽了农业保险适用范围，另一方面将保险对象扩展至整体销售收入，有利于激励农业经营者自主经营尝试。

4.3 对我国农业支持政策改革的启示

美国对于农作物收入保险的补贴具有多样化和差异化的特征，获得成功的最重要的原因是政府的高度支持，由于农业保险的准公共物品属性和收入保险管理高度系统性的价格风险，美国对农作物收入保险的补贴不仅力度大，而且补贴制度合理、完善，有效促进了农业保险费的增长，使农民收入保持稳定。

目前，发达国家政府对农业支持进行了重大调整，减弱价格支持而转向不扭曲生产和贸易的其他方面支持，新的政策强调农民收入、风险管理、环境外部性和创新问题，建立起以非价格支持为主导的新型农业支持政策体系。由此可见，发达国家的农业保险发展模式经历了一系列变化，形成了多方位、较为立体的政策扶持制度，对我国农业支持政策改革有一定的借鉴意义。

5 促进农业保险高质量发展的建议

5.1 探索性推行农作物收入保险

中国现行的政策性农业保险，目标定位侧重于风险管理，对于农业保险的收入支持方面发展利用不足。2017 年，“中央一号文件”指出，要探索建立农产品收入保险制度。当丰收时，农作物市场价格受到供需影响常常会下降，这有可能使得农户收入不增反降。为解决市场价格下跌给农民收入造成的损失，农作物收入保险可以弥补农业产量保险的一些缺点，可以更为有效地保障其收入的稳定，能同时对产量和价格的不确定性提供风险保障。对此，建议对部分地区、部分农作物种类进行农作物收入保险试点工作，同时加快开展相关制度政策的研究，保障农民可以获得更为稳定的收入。

5.2 构建“农业保险+物联网技术”理赔体系

传统的政策性农业保险理赔，一般是根据天气来监测，或者是根据理赔员现场查勘定损。区块链作为新一代信息通信技术的重要演进，具有透明可追溯、数据不可篡改等特征，应用于农业保险可以消除信息不对称及提高工作效率。对此，可以在农业保险领域引入物联网和区块链技术，将纳入承保范围的化学指标数据实时上传区块链存证，保险双方可实时查询农业指标数据，实现提早发现生产环境异常情况、防止数据篡改造假和加快定损理赔速度等目标。与传统的政策性农业保险相比，商业性物联网保险的理赔速度更快，理赔范围更宽，道德风险更低。

5.3 全方位创新农业保险制度

第一，建立和完善大灾风险分散制度。建立企业级大灾风险准备金，利用“独立运作、因地制宜、分级管理、统筹使用”的特点，增强农业风险抵御能力；完善再保险制度，使保险人风险得到分散；政府建立大灾风险基金，弥补农业保险公司的超赔损失，在预防灾害、提升风险管理水平方面发挥作用。

第二，建立三大主粮收益保险制度。粮食主产县获得配套补贴资金的难度较大，传统的保成本保险品种不能满足农民的实际需求，粮食价格下跌引发的市场风险影响较大。对此，建议按照“以我为主，立足国内，确保产能”的国家粮食安全战略，对主产区的水稻、玉米、小麦三大主粮实行收益保险补贴。

第三，建立农业保险经费调剂制度。每年中央财政农业保险的补贴预算经费都会出现大量剩余的情况，一方面部分项目财政有预算但资金花不出去，另一方面又要很多农业保险补贴资金的需求。对此，应建立健全的保费补贴经费协调机制，形成推动农业保险健康发展的合力。

第四，针对农业保险需求的区域差异，满足不同农业经营主体的需求。一方面，我国中西部发展不平衡，政府应鼓励发达地区的保险公司研发农业保险新型产品以满足新的需求，加大对贫困地区的扶持力度，提高补贴水平，扶持特色农业。另一方面，增加农业收入保险产品的种类，满足不同农业经营主体的需求。既要有针对单一种养殖生物的保险，也要有针对复合种植养殖生物的保险，还可以制订团体收入保障计划。

5.4 完善农业保险的监督和激励机制

第一，完善保险机构的报酬激励制度。构建具有长期激励效果的剩余索取机制，有效缓解保险公司的道德风险，提高农业保险的风险配置效率。

第二，完善农业保险的内部监督机制。保险监管部门要确保保险公司在承保、理赔中做到“五公开，三到户”，切实做到将各农户的损失情况、理赔金额等信息公布，让农户了解其他同行的损失和理赔情况。

第三，构建甄别支付意愿的保费补贴机制。在我国地区经济发展不平衡的情形下，各地政府应根据实际情况来确定保费补贴的机制设计，以及是否对不同支付意愿的农户进行甄别，以提高政策性农业保险的风险配置效率。