防范化解地方政府债务风险关键在精准发力

邓佳璨

（福州高新技术产业开发区财政金融局，福建 福州 350000）

当前，我国面临的主要任务是防范和消除重大危险，而不是短期的、临时的、简单的工作。要深刻领会国家风险的战略意义、长期性、紧迫性和复杂性，必须加强对风险管理的政治意识。

一、我国地方政府债务情况

（一）我国地方政府债务规模及整体变化情况

近几年，我国的地方国债余额较多，地方债的规模迅速扩大，2013年之前的负债增速较快，2014年降至小幅波动[1]。据国家审计局、财政部的统计，2008年之前，我国的国有企业债务总额只有5.48万亿元人民币，到了2010年末，已经达到了10.72万亿元人民币，比去年同期增加了95.6%。从2010年年底到2013年6月，国家财政赤字由10.72万亿元增加到17.89万亿元人民币，三年半内增加了66.9%。2014年10月，财政部发布了一份文件，对地方政府进行了全面的规范，并发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，并开始了新一轮的地方债券， 2014年到2016年三年期间，我国地方债券的规模分别是15.40万亿，16.00万亿，15.32万亿，整体上维持了较低的幅度[2]。2017年，按照财政预算内的限制，地方财政结余总额达18.83万亿元，较2016年底增加3.51万亿元，同比增加22.9%。新增加的普通债务限额为0.83万亿元，专项债务为0.8万亿元。2017年，中国的财政预算赤字将达到2.38万亿元，同比增长0.2万亿元，而赤字总量仍低于国内生产总值3.0%。在这些数字中，中央和地区分别为1.55万亿元和0.83万亿元[3]。

（二）地方政府债务负担重且收支缺口逐年扩大

从负债比率上来看，2017年我国财政收入15.96万亿元，而地方债务总额为15.32万亿人民币，其整体经济总量不可能高于国家整体水平，所以，其负债比例必须在100%以上[4]。当前，我国的地方债务比率为161%，以负债比率为当地政府负债占当地可支配收入的比率，在扣除中央转移资金后，其负债比率达到了250%[5]。结果是，绝大部分省份的债务率都高于全国人民代表大会常务委员会设定的100%负债率，贵州省和青海省为558.6%；其中，13个省（直辖市）的负债额在200%以下，11个省（自治区）的负债额在100%以下。

从负债结构来看，早在2016年年末我国国家及地方政府总负债金额就已经超过了27万亿元，高达27.3万亿元。然而根据财政部统计数据可以发现，截至2016年年末我国总负债率已经一度攀升到36.7%，虽然与2015年相比总负债率有所下降，但是整体情况不容乐观。不仅如此，在2016年底，我国地方政府债务余额总量已经达到了15.32万亿元，债务余额总量在国民GDP中占比达到22.6%，远超过美国的13%-16%，已经逼近加拿大25%的水平。

二、我国地方政府债务值得关注的问题

（一）地方财政权力的不平衡，财政赤字的解决途径是借债

在我国1994年实行财政分税制以后，财政资源配置出现了不均衡现象，导致财政权力向上集中，财政权力分散到各地。随着国家的发展，地方政府的功能也在扩大，基础设施和安全制度的投入也越来越多，但是，国家的财力却在逐渐地萎缩。在此背景下，各地的财政必须依赖于上级部门的支持，然而，中央对地方的支持力度小、使用限制多、分配效果差，而地方财政的负担又比较重，比如说，农村义务教育经费，“三农”补贴，低保和医疗补助，地方公共服务，公共安全，交通运输等，地方财政吃紧，经费缺口巨大，要平衡财政赤字，只能通过借贷、建立投融资平台等方式来解决。这些融资渠道在国内越来越多样化，越来越隐蔽，许多融资的来源和数额无法得知，而且其负债的规模也很难计算，这些潜在的债务增加了地方政府的债务风险。

（二）东西部经济发展不均衡，西部经济薄弱地区偿债压力加大

目前，中国的发展表现出了地域失衡，东部快速发展，而中部发展缓慢。在各地纷纷加大对经济发展的投入时，中西部地区的负债也在持续增长，部分区域的增长甚至超过了东部，东西部竞相发展，地方政府的资金规模膨胀，形成了庞大的地方负债。就目前的状况来看，地方各级地方的债务负担和风险较大，其债务负担较重。比如，根据陕西省人民代表大会常务委员会关于政府负债的专项调查，陕西省一些乡镇的财务状况属于“吃饭财政”，当地的财政资源仅够维持政府的正常运转，而一些大型的公共事业建设则以土地的出售为基础，而在国家对地价和楼市的控制下，以土地作为担保、抵押等形式产生的政府性负债，将会存在一定的偿付风险。与此同时，交通建设部门的债务压力也很大，陕西省高速集团和交通集团收支出现了很大的不平衡。

（三）考核机制单一助长了地方政府投资冲动

在全国各地，地方经济发展是一个主要的任务，同时也是国家对公务员进行绩效评价的一个主要指标。由于评价范围狭窄，评价指标过于单一，往往把 GDP的实现当作评价的首要依据，导致了地方政府对 GDP、政绩项目的追逐，以及对 GDP增长的预期。与此同时，一些地方政府的行政长官为了在自己的任职期间有“政绩”，在不同的工程中进行了大量的重复和大量的贷款，而忽视了对工程的经济效益、投融资成本的剖析。一些地方政府的官员为了获得更多的政绩，在他们的任期里，通过举债筹集资金进行政绩工程建设，这样就形成了一个恶性循环，让当地的债务越来越多。这种做法不仅会造成市场对资金的不合理分配，也会造成资金的大量浪费和地方政府的负债。

三、化解地方政府债务风险关键举措

（一）加快推进融资平台公司实现“四个转型”

一是转变功能的位置。金融平台公司的转型，并不意味着要脱离国家的控制，将其完全引入市场，而应该由国家来领导，将其转变为以经营和盈利为主要内容的国企。转轨后，金融公司将以市场为导向，持续“履职”当地，构建自我造血的机制。为此，必须从金融机构中分离出政府的金融职能，规范公司的经营管理，并明确其职能和发展方向：金融平台公司不应该承担政府财政职能；金融机构无法提高政府的隐性债务；推动金融公司向现代企业制度转型，完善法人治理结构，强化资产和负债约束，真正实现自主经营、自负盈亏、风险自担、自我约束、自我发展。

二是要改变企业的经营模式。融资平台公司肩负着“基础设施建设、城市一体化运行”的新使命，其经营范围应该是以满足城市的基本需要为基础，逐步向经营城市转变；同时，积极发展工业和金融，从为城市建设到管理，推动地方工业的发展。真正从“单一融资平台”到“整合市场资源”的平台公司。例如，利用城市建设的优势，城市投资和融资平台公司，将其从城市规划、土地开发、地产开发等方面，实现对城市的全方位管理。

三是要转变金融模式。新预算法规出台后，由于受到政策影响导致政府仅依靠基础设施建设、园区建设和产业发展等开展工作，这就要求融资平台公司要进行市场化转型，以市场化融资方式来满足当地政府经济社会发展的需要。金融平台公司从事大规模的公共工程和服务工程，在当地有着独特的发展空间，成为未来的重要载体。金融公司要进一步拓宽新的资金来源。一方面，金融公司可以利用资本市场所发行的债券、股票、基金、资产证券化等多种形式来拓宽资金来源；另一方面，要发挥资金作用，积极地参与并推动PPP的标准化建设。

四是改革企业内部人事制度。金融平台公司的整体人力资源和薪酬体系的变革是实现其成功转型的重要因素。目前，一些地方政府的财务服务平台存在着多种身份并存、绩效考核形同虚设、激励大锅饭等问题。要从内部培训、外部引进、市场化招聘和管理专业经理人、健全绩效考核、激励和制约机制、健全薪酬分配制度和健全社会主义市场经济体制下的薪酬分配制度，严禁党政机关工作人员在融资平台公司兼职，对公司主管和高管人员实行年薪制。

（二）加强财政政策与货币政策协调配合，有效应对债务风险

虽然近几年，我国的经济持续快速发展，但在应对金融危机的过程中，仍然需要加强财政与货币政策的协调。2008年全球金融危机之后，我们采取了积极的货币政策，如降低利率、降低准备金率，并大力发展基础设施，从而推动了信用增长和消费。然而，在这一过程中，大量的资金流入了某些产业，形成了一个巨大的泡沫，这给我国的房地产市场带来了不利的影响。因此，必须在完善货币与财政政策体系的基础上，根据自身的发展状况和实际状况，积极、有效地进行调整。

（三）建立健全地方政府债务风险预警及评估机制

当前，目前，尽管我国的负债风险已基本得到控制，但部分国家和民间投资的合作项目仍然不够规范。在全球化背景下，加强对国债的监督，是构建和健全金融危机的有效途径。强化对当地政府债务的风险评价与预警，强化对其进行风险处理，确保其与债权人的相互关系。并根据现行的评价方法和准则，对我国的债券进行风险评价，从而减少或避免其对我们的冲击。

（四）积极规范地方政府举债行为，强化地方政府债务约束机制

据 Wind统计，2016年12月28号，全国地方债券发行行业模达6.04万亿元，比2015年的3.08万亿元增长了1.59倍。在我国债券市场中，地方债在2016年已发行了16.6%，是继国债之后，仅次于同业存单和金融债的第二大品种。2017年，地方政府新发行的普通公债预计不会少于0.8万亿元，这个数字比2016年高出了0.02万亿元。如果再算上新增的专项债券和置换债券，则在2017年将会有7万亿元的规模。因此为了能够最大程度降低地方政府债务规模，我国需要根据本地实际发展情况，同时结合国家整体政策制定有效政策，深刻明确地方政府债务实际使用范围，强化干预，同时积极强调采用环境卫生、人民幸福生活指数等多个指标考核地方政府资金使用情况，从而达到降低地方政府盲目投资和不合理投资事件的发生率。

（五）做好地方政府债务风险的分级管理和分类处置

按照政府风险分级的原则，以当地政府的实际情况为基础，制定相应的风险级别，并采用相应的对策，将风险级别保持在合理、适度、可控的范围内，避免地方政府的风险累积，从而产生严重的债务风险。因此，在我国，政府债务的风险防范和治理中，最核心的问题在于债务的等级管理，即通过对债务的等级进行有效的控制，从而保证其在安全、可控的水平上，促使地方政府形成一个集“借、用、还”的良好循环，帮助地方政府有效避免不良债务高风险问题发生，促使地方政府性债务能够起到帮助本地区经济进步的作用。

要成立一个固定的部门，专门负责地方政府债券的安全防范与治理工作，即地方政府的负责管理部门。而就政府的信用风险水平而言，没有专门的风险级别管理和管控手段，而是要对负债进行监控和报告，并实现对政府负债的动态监控和报告，实现常态化、机制化、制度化，明确责任主体，建立完善的政府负债风险评价机制和制度。与此同时，要建立相关制度将政府负债变动的情况进行常态化、规范化的公布，实现政府债务的实时、公开的、透明的。在新时期，中国特色的社会主义事业要在新时代的中国特色社会主义思想的指引下，把新发展理念和完善的体制和问责机制结合起来。要防止“管理不规范，监管不力”。要完善地方政府负债的风险预警和预测机制，强化监督，实时掌握地方政府负债的变动情况，并制定相应的对策。有条件的地方各级人民政府应当设立风险应急资金，并采取封闭管理的方式，在紧急状态下使用风险应急资金，在紧急事件结束后能及时补充应急资金，保持一定额度的风险应急资金。

（六）持续增收提高地方政府长期偿债能力

中央政府允许地方企业借债，是由于基础设施和居住环境的提升，会吸引更多的企业入驻和常住居民，企业发展需要大量人才引进，以及持续性税收，当地常住居民人口提升带动消费，这大大提高了当地GDP水平，从而提高政府的税收和城投公司的收入，地方政府税收的提高，能够使整个地方市场形成资金链条，实现城市债务发展的良性循环，提高地方政府长期偿债能力。

四、结束语

防范化解重大风险是政府一项长期的、常态化的工作，各级政府应充分重视，认识到防范化解地方政府债务风险的重要性，采取有效措施，化解地方政府债务风险。