用法治力量守护好南粤每寸土地——《广东省土地管理条例》解读

文 封 丽

今年6月1日，省十三届人大常委会第四十三次会议审议通过了《广东省土地管理条例》，于今年8月1日起施行，《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》同时废止。条例主要在国家土地管理法、土地管理法实施条例的基础上，结合我省实际，细化完善有关制度，以问题为导向积极改革创新，同时注重与乡村振兴促进工作相衔接，设有总则、国土空间规划、耕地保护、农用地转用和土地征收、建设用地供应与利用、监督检查、法律责任、附则8章，共55条。

落实国家土地管理新要求 在完善细化上位法制度规定上“下功夫”

土地管理法、土地管理法实施条例分别于2019年、2021年进行了修改，对国土空间规划、耕地保护、土地征收等方面进行了重大改革与完善。我省于1999年制定的实施办法在保护土地资源、促进经济社会发展方面发挥了重要作用，但随着经济社会的发展和国家土地管理改革的深化，部分内容已经难以适应形势发展要求，也明显不符合上位法相关规定。为贯彻落实国家土地管理新要求，做好与修改后土地管理法、土地管理法实施条例的配套衔接，我省启动了条例立法工作，着重在以下几方面对上位法规定进行了完善、细化和补充。

完善土地管理工作机制，加强组织保障和信息化建设。土地管理工作综合性强、涉及面广，需要凝聚各方合力。条例推动形成政府统一领导、多部门互相配合、全社会共同参与和现代技术支撑的土地管理工作机制：一是明确政府部门职责，规定各级人民政府应当加强对土地管理工作的领导，厘清了自然资源、农业农村、林业等有关部门职责范围。二是加强土地管理信息建设，规定要按照数字政府集约化建设要求，建立统一的国土空间基础信息平台，对土地利用状况和管理情况进行动态监测。并推动有关部门建立土地管理信息共享机制。三是落实用地单位和个人遵守土地管理法律法规义务，规定不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，不得非法占用土地。

落实国土空间规划制度，强化国土空间用途管制。建立国土空间规划体系，将各类空间规划融合为统一的国土空间规划，是党中央、国务院做出的重大部署。为推动“多规合一”改革落地生根，条例设置国土空间规划专章：一是明确国土空间规划的法定地位和效力，规定国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，强调国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。二是明确国土空间规划的编制内容，要求要细化落实国家和省发展规划提出的国土空间开发保护要求，科学划定“三区三线”，优化国土空间结构和布局。三是明确国土空间规划的批准权限，分别细化了国土空间总体规划、详细规划和专项规划的审批主体及报批程序，将经人民代表大会常务委员会审议作为省市县三级国土空间总体规划审批的必经程序。

坚守耕地保护红线，进一步强化对耕地的保护。耕地是粮食生产最重要的物质基础，是保障国家粮食安全的基石。为进一步强化耕地保护，条例主要补充完善了以下规定：一是压实政府耕地保护主体责任，规定各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人为第一责任人，并建立耕地保护责任目标年度考核制度。二是强化对永久基本农田的保护，规定县级以上人民政府要确保本行政区域永久基本农田数量不减少、质量不降低、布局总体稳定，并要求地级以上市和县级人民政府要划定永久基本农田储备区。三是完善耕地占补平衡制度，在土地管理法规定的开垦耕地或者缴纳耕地开垦费的基础上，补充了调剂使用补充耕地指标落实耕地占补平衡的做法，并强化政府对补充耕地项目的后期种植管护责任。四是推动高标准农田建设，规定各级人民政府应当采取措施防止和纠正耕地非农化、非粮化和长期撂荒，加强高标准农田建设，提升耕地质量，保证其用途、质量和产能。

细化土地征收程序，加强征地农民合法权益保障。土地管理法、土地管理法实施条例修改后，对土地征收程序进行了整体性重构。条例在上位法规定的基础上，以维护被征地农民合法权益为核心对土地征收制度作了细化完善，在各个环节中坚持对保护农民合法权益“只做加法，不做减法”。如在征收土地预公告环节，规定应当采取书面张贴、网站公开、信息推动或者上户送达等多种有利于社会公众知晓的方式发布。在土地现状调查及结果确认环节，规定土地调查结果应当由被征地权利人确认，对调查结果公示有异议的应当及时核查处理。在社会稳定风险评估环节，规定应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，充分听取其意见。在征地补偿安置公告环节，规定县级以上人民政府可以主动组织召开征地补偿安置方案听证会。在征地补偿安置协议签订环节，规定签订协议要明确各权利主体利益，并附各权利主体签名或者盖章，等等。

严格土地监管，完善土地执法监管体制机制。为有效防范和遏制各类土地违法违规行为，条例建立健全土地执法监管长效机制：一是建立我省土地督察制度，明确土地督察的主体、内容以及督察意见建议的提出和整改要求。二是强化层级监督，规定省人民政府自然资源主管部门应当建立重大土地违法案件督办制度，并明确县级以上人民政府及其自然资源主管部门土地监管查处的手段措施。三是细化人大监督，将国土空间规划、土地利用年度计划、耕地保护责任制等执行情况列为应向本级人大报告的内容。四是完善法律责任，针对土地违法行为查处后执行难的问题，补充对非法占用建设用地、未利用地的处罚规定。

坚持节约集约用地理念，规范“三旧”改造工作。随着城市化进程的不断发展，城市发展需求与城市用地面积的矛盾日益突出，土地管理法和土地管理法实施条例均明确提出节约集约用地理念。我省于2008年成为部省合作创建“三旧”改造为主要内容的节约集约用地示范省，不断探索推进对旧厂房、旧村庄、旧城镇用地“二次开发”，在提高土地利用效率和产出效益等方面取得了积极成效，但部分地区也存在大规模拆除和增建的问题。为落实节约土地资源要求，稳妥有序推进“三旧”改造工作，防止大拆大建，条例强调“三旧”改造“应当坚持生态优先、绿色发展，提高节约集约用地水平，依法保护历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段、非物质文化遗产、红色资源、自然景观、古树名木等，保障权利人合法权益。”并规定“三旧”改造的具体管理办法由省人民政府制定。

有效落实“放管服”改革要求，提高土地审批效率。条例进一步深化土地审批“放管服”改革，推进国有“三荒地”开发、未利用地占用、集体建设用地使用的扁平化审批，减少审批层级，提高审批效率。根据土地管理法、土地管理法实施条例的授权，条例将占用未利用地的审批权明确为地级以上市人民政府行使；将开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩的审批权，以及乡镇企业、乡镇村公共设施、公益事业等乡镇村建设使用集体所有土地的审批权，明确为县级人民政府行使。

以我省实际问题为导向 在积极改革创新上“动脑筋”

当前，我省尚存在耕地保护力度有待加强、被征地农民权益保障不完善、国土空间布局不够优化等问题。条例以问题为导向积极探索改革创新，注重将实践中证明行之有效、成熟的改革措施上升为地方性法规规定。

创新耕地耕作层剥离再利用新模式。调研过程中，基层普遍反映耕地耕作层剥离后，由于运输成本较高、堆放场所难以保障、再利用项目无法及时选定等原因，导致耕地耕作层剥离再利用制度难以落实到位。对此，条例积极探索再利用新模式，提出“鼓励依托公共资源交易平台，探索剥离耕作层土壤交易”，允许地方积极探索，通过市场交易的新模式，提高耕地耕作层剥离再利用效率，减少剥离成本，增强可供利用项目的精准性和及时性。

创制性地优化、细化土地复垦制度措施。针对解决实践中存在的土地复垦不到位问题，条例根据上位法精神，创制性地优化、细化土地复垦制度措施，从“前抓紧、后管好”入手，压实土地复垦责任：一方面要求用地单位和个人用地前应当依法编制土地复垦方案，合理安排足额的土地复垦费用。对土地复垦费用测算不足够、不合理，或者预存和使用计划不清晰的，不予通过审查。另一方面在明确要求用地单位和个人应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作的基础上，细化拒不复垦处理程序。对拒不履行土地复垦义务，或者复垦验收中经整改仍不合格的，规定依法缴纳土地复垦费；对未按照规定缴纳土地复垦费的，规定由县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门代为组织复垦，并明确所需费用的支取和追缴的程序。

（资料图片）

创设征地补偿费用预存制度。我省于2005年创设征地补偿费用预存制度并不断完善。该制度的建立，有效加强了对土地征收相关资金的监管，保证了征地补偿相关费用的兑现。条例将上述成熟经验和做法予以固化，规定征收土地补偿费用、被征地农民社会保障费用实行预存制度，有关费用要足额预存至土地补偿和安置补助费有关账户或者收缴被征地农民社会保障资金过渡户，并保证专款专用。同时规定未足额预存到专门账户的，不得批准征收土地。

优化建设用地供应与利用。近年来，工业用地存在初始用地成本较高、用地效益不高等问题，在一定程度上制约着我省工业的高质量发展。为贯彻落实国家关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的决策部署，条例将我省近年来工业用地管理改革中积极探索并取得成效的先租后让供应工业用地、弹性年期出让工业用地、签订工业用地履约监管协议等做法上升为地方性法规规定，提升土地资源利用效率，助力实体经济发展。

美丽宜居的揭阳惠来铭东村（资料图片）

与乡村振兴促进工作相衔接 在助力乡村建设发展上“加把劲”

土地是农村最大的资源和最重要的生产要素，条例注重强化乡村振兴战略中土地要素的支撑和保障作用，激发乡村发展活力。

提升村庄规划编制的科学性和实用性。村庄规划是做好农村地区各项建设工作的基础，是各项建设管理工作的基本依据。村庄规划滞后缺位、编制水平偏低、实用性不强，这是当前乡村振兴中存在的共性问题。条例以科学规划为先导，进一步增强村庄规划实用性、可操作性，规定：“村庄规划应当合理安排农业生产、村民住宅、公共服务、乡村产业等布局，确定村民住宅用地和乡村产业用地规模，统筹保障农村村民建房、乡村产业发展、基础设施建设等合理用地需求。”并要求自然资源、住房城乡建设、农业农村等有关部门按照职责分工提供村庄规划编制、农村住房设计、村容村貌提升等方面的技术指引，指导村庄的规划、建设和管理。

落实集体建设用地入市改革制度。土地管理法修改后，增加了农村集体经营性建设用地入市的规定，这是农村土地制度改革试点的重要内容之一。为落实这项改革部署，进一步盘活农村建设用地，促进城乡融合发展，条例规定：“县级以上人民政府应当优先引导和推动城中村、城边村、村镇工业集聚区等可连片开发的存量集体经营性建设用地入市，推动集体所有制经济和乡村产业发展。集体经营性建设用地入市应当通过公开的交易平台进行交易，纳入公共资源交易平台体系，并按照国家和省有关规定实施。”

加强保障农村村民宅基地权益。农村宅基地是农民安身立命之本。条例充分发挥农村宅基地在保障农民生活、促进乡村振兴中的重要作用：一是规定县级以上人民政府应当按照国家和省有关规定落实建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。二是规定对进城落户的农村村民，可以通过多种方式鼓励其依法自愿有偿退出宅基地。退出的宅基地，应当优先用于保障本农村集体经济组织成员的宅基地需求。三是规定在符合国土空间规划、用途管制和农村村民自愿的前提下，鼓励利用闲置的宅基地用于乡镇村公共设施、公益事业和集体经营性建设用地等用途，或者复垦为农用地。

我省此次废旧立新，将为守护好南粤广袤土地提供更坚强的法治保障，切实加强土地资源的管理、利用和保护，助力激发土地活力，进一步保障和促进我省高质量发展。