推进东北地区全面振兴实现新突破的路径研究

张万强 温晓丽

（辽宁社会科学院，沈阳 110031）

内容提要：新时代东北振兴面临着新形势、新任务、新挑战，体制性、结构性问题仍是制约东北振兴发展的深层次矛盾，而市场化水平低是当前东北深层次矛盾的核心体现，具体体现为传统重化工业的高技术化要求与较低市场化水平制约高新技术要素集聚的矛盾，新产业、新业态、新模式等孕育、成长、壮大的产业生态需求与市场体系不完善制约新经济要素集聚的矛盾。“十四五”及中长期，东北地区要以提升市场化水平为总抓手，促进思想再解放，抓住数字经济新赛道带来的新机遇，打破制约老工业区发展的“结构性陷阱”，构建支撑东北地区长周期发展的动力机制，推动东北全面振兴实现新突破。

2014年以来，东北地区经济增长乏力，增速总体低于全国平均水平，深层次矛盾凸显。习近平总书记从国家发展大局出发对东北地区提出维护国家“五大安全”的战略定位，提出要推动东北全面振兴实现新突破，2021年9月国务院批复同意了《东北全面振兴“十四五”实施方案》，东北三省的“十四五”规划纲要也明确了在中长期实现全面振兴、全方位振兴的目标任务。“十四五”时期东北振兴面临着新形势、新任务、新挑战，从哪些方面入手解决东北地区的深层次矛盾，如何构建长周期动力机制推动全面振兴实现新突破，这是本文要探讨的内容。

一、把提升市场化水平作为推进振兴发展的总抓手

习近平总书记在2018年东北振兴座谈会上再次谈到，“东北地区遇到的困难和问题，归根结底仍然是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题”，总书记阐释的“两个问题”——体制性问题、结构性问题贯穿东北工业发展史，是一直存在和制约东北地区发展的深层次矛盾。尽管“两个问题”贯穿东北老工业基地发展史，但其内涵一直在发生变化。当前，其内涵已经转变为传统重化工业的高技术化要求与较低市场化水平制约高新技术要素集聚的矛盾，新产业、新业态、新模式等孕育、成长、壮大的产业生态需求与市场体系不完善制约新经济要素集聚的矛盾。可以说，市场化水平低是当前东北深层次矛盾的核心体现。从近些年我国区域经济发展来看，市场化水平更高的地区，其发展动力更强，经济增长更稳健，如广东、江苏、浙江地区；而市场化水平低的地区，其经济发展速度也低，内生动力不足，区域地位下滑，如东北地区。

（一）东北地区市场化水平测算及制约经济发展的体现

国内对于区域市场化水平的研究成果较多，卢中原（1993）、胡鞍钢（1993）、陈宗胜（1999）、樊纲（2001）、李晓西（2008）、孙晓华（2015）、卢现祥（2021）等从不同角度研究了区域市场化水平与经济增长的关系。为量化和比较东北地区与国内其他地区的市场化水平，笔者借鉴了其他学者的研究成果，从市场主体与现代市场体系培育、政府规范化与营商环境、要素市场化、对外开放4个一级指标和15个二级指标（见表1）构建指标体系，综合测算中国总体及地区市场化的相对指数，重点比较东北地区与长三角地区、京津冀地区市场化进程的差异特征。对指标按以下公式进行标准化处理，如果基础指标与市场化为正向关系，则指标标准化处理公式为：

表1 市场化指数构成

如果基础指标与市场化为负向关系，则指标标准化处理公式为：

从表2分析结果来看，党的十八大以来，东北地区市场化水平总体保持上升态势，市场化指数水平由2013年的2.32上升到2020年的4.83，但与全国平均水平（由2013年的3.18上升到2020年的6.56）相比仍有差距，更显著低于长三角地区（由2013年的6.01上升到2020年的8.92）、京津冀地区（由2013年的4.45上升到2020年的8.21）市场化水平。这说明东北地区推进市场化改革任重道远。

表2 2013年-2020年东北地区与长三角、京津冀地区市场化指数比较

市场化水平低制约东北经济发展体现在以下方面：一是仍存在政府过度干预市场现象，存在较重的官本位思维惯式，相对于发达地区，管理型政府向服务型政府的转型相对慢，政府官员还没有真正把服务市场主体作为核心工作，民营企业社会地位不高，不利于形成充分竞争、优胜劣汰的市场环境；二是市场体系不健全，还存在要素流动不畅、资源配置效率不高、市场激励不足、市场发育不完全、微观市场主体活力不足等问题，推动高质量发展仍存在体制机制障碍；三是未能充分市场化改革的国有企业，存在一些非市场化行为，一定程度干扰了区域市场体系的完善，对民营企业有挤出效应；四是国有银行对国有企业的非市场化偏爱，弱化了区域其他市场主体的良性生长，制约了民营企业孕育、成长、壮大的能力；五是由原来政府管理部门转化而来的行业协会、商会等社会组织，市场发育不足，仍遗留较明显的计划经济模式，在引领企业开拓市场、商业合作、共享信息等方面发挥的服务功能显著弱于发达地区。

（二）着力深化市场化改革

推进新时代东北振兴要牵住“提升市场化水平”这个牛鼻子，“十四五”期间东北应促进要素市场化配置，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，建设统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系，增强微观市场主体活力。

第一，构建以提升市场化水平为目标的振兴政策体系。政府出台的政策措施要符合市场化的改革方向，政策的效果要有一个基本的判断标准，就是看它是否有利于竞争性市场的发育，是否有利于推动有效市场和有为政府更好结合，是否有利于打造市场化、法治化、国际化的营商环境。打破振兴政策相对分散、孤立、没有形成合力的状态，密切围绕提升市场化水平这一目标，在要素交易、市场准入、公平竞争、资源配置、微观主体活动等多方面构筑政策支持体系。同时，要重视政策落实，近年来东北地区政策出台了不少，但由于思想不解放、服务意识不够等原因，在落实中存在隐性壁垒，这是提升市场化水平的顽疾，必须打破。要进一步推进要素市场化配置，促进各类市场主体平等使用生产要素，打破要素分配上的“所有制歧视”和“规模歧视”，使要素配置实现最优化。出台力度更大的支持民营小微企业获取生产要素的优惠政策，深入落实企业的减税降费政策，“放水养鱼”，促进市场发育，营造有利于民营企业不断孕育、成长、壮大的土壤。鼓励国有大型银行向地方中小银行赋能，促进中小金融机构股权多元化、制度现代化、管理科学化、运营市场化。

第二，深化国有企业市场化改革。深化国有企业改革是提升东北市场化水平的关键所在，是促进思想解放、理顺政府和市场关系、提升微观市场主体活力的重要抓手。国有企业改革的目标是推进企业在选人用人、薪酬管理、项目投资、制定战略等方面实现市场化，在处理与当地政府、国有银行、上下游企业等关系时尽力减少非市场行为。目前东北的国有企业大部分都是央企或央企的分公司、子公司，因此重点要从国家层面深化央企改革，本着有进有退、有所为有所不为的原则，进一步完善国有资本市场布局，推进重化工领域产能过剩行业的相当部分国有资本退出，转向高端和新兴制造业、公共服务等领域，协同推进央企重组、混合所有制改革、分类改革和建立现代公司治理结构。更加关注央地合作，以辽宁沈阳区域性国资国企综合改革试验为抓手，把央企地企混改与推进市场化改革措施结合起来，形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。在推进三项制度改革、深化国有资本投资运营公司试点等方面发力攻坚，促进产业链供应链优化协同、传统产业转型升级、关键核心技术攻关、公司治理和企业管理水平提升。本着一企一策、成熟一个推动一个的原则，稳步推进混合所有制改革，引进技术先进、管理能力强、有社会责任感的民营企业参与国企改革，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，推进企业管理者市场化选聘工作，健全经理层任期制和契约化管理。支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。鼓励创新混改模式，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能，探索民营第二股东托管国有企业的发展模式。

第三，以高水平开放促进深层次市场化改革。推动东北地区由要素开放向制度开放拓展，积极学习借鉴国际成熟市场经济制度经验，以高水平开放倒逼市场化改革，建设更高水平开放型经济新体制。充分发挥东北沿边沿海等区位优势，以深化“一带一路”建设为抓手，在东北亚发挥更积极作用，更注重产品输出和投资合作，特别是第三方市场合作，打造向北开放的重要窗口。深度融入中蒙俄经济走廊和“中日韩+X”模式，着力推进东北亚经济走廊建设，促进东北地区中欧班列常态化、健康化运行，促进日、韩通过辽宁港口中转打造“日辽欧”“韩辽欧”等海铁联运集装箱班列新品牌。抓住RCEP签署后带来的新机遇，研究承办面向东北亚和RCEP国家的进口博览会，打造商品采购、技术合作、贸易交流、投资促进的高端平台，鼓励跨境电商平台推进与东北亚和RCEP国家的“市场采购+跨境电商”新渠道。针对RCEP签署首年零关税和五年内较大幅度降税的产品制定扩大产品出口目录，推进东北企业加大出口力度。

二、把推动思想再解放作为新时代东北振兴的切入点

推进思想再解放是构建东北长周期发展动力的基础，思想解放深度决定着新时代东北振兴的高度。树立改革创新、开放合作、服务至上、重信守诺、实干苦干、担当作为、奋斗自强的意识，激发各方面积极性、主动性、创造性。

第一，进一步转变工作作风。通过网络问政、绩效评价、行政督导等方式倒逼官员转变工作作风，引导干部树立和践行正确政绩观，推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面。弘扬党的光荣传统和优良作风，促进党员干部特别是领导干部带头深入调查研究，问政于民、问计于民、问需于民，扑下身子干实事、谋实招、求实效。通过提升网上可办率、“不见面审批”等制度变革扭转办事找关系的不良社会风气。政府官员要与企业家正常接触、阳光交往，在全社会率先示范尊重民营企业，尊重民营企业家，弘扬企业家精神，提升民营企业的社会地位，营造全社会鼓励创新创业的社会氛围，鼓励民营企业参与实施重大省级战略、国家战略。

第二，促进党员干部培育精细化思维，弘扬工匠精神。以促进市场主体发展为己任，建立完善企业诉求问题办理快速反应机制，在招商引资、扶持企业发展、推进园区建设等工作中，把对市场主体的承诺一项一项落到实处，勇于做市场主体的“店小二”、为企业提供“项目管家”服务，着力降低企业制度性交易成本、企业经营性成本，着力满足市场主体日益凸显的服务性需求、个性化需求，建设信用政府、服务型政府。同时，政府的承诺要有底线，不能盲目承诺，要与企业的投资额度、纳税额度、亩均收益等联系起来，把政府承诺与企业承诺结合在一起精细化、阶段化、法治化推进，建设有契约精神的法治政府。不把争得各种“帽子”作为工作的目标，得到“帽子”仅是工作的开始，更重要的是用好“帽子”推进工作创新、做出自己特色、形成可推广的经验。不提没有落实细则的口号，打破以“会议落实会议”“以文件落实文件”的形式主义，每一项工作都要制定路线图、时间表，明确节点目标，确定考核标准，提升执行力，真正把工作落到实处。

第三，树立“营商环境就是我们自己”的理念。把完善营商环境上升为区域战略，从共产党人的价值观、初心使命的高度来做好这一工作。各级官员要首先把自己摆进营商环境中，确立“营商环境就是我自己”“改变东北首先要改变自己”的理念，讲诚信、讲法治，提升公务人员的服务精神。树立把最优秀人才放到营商环境第一线的理念，从学历、专业、情商、为人等多方面筛选高素质的窗口服务人员。推动政府管理从“事前审批为主”向“事中事后监管为主”转变，推行“把方便留给别人，把麻烦留给自己”的政务服务理念，营造“人人、事事、时时、处处”都是营商环境的工作氛围，形成“不为不办找理由，只为办好想办法”的意识。建立起完善的激励机制、容错机制，加强对敢担当、善作为干部的激励保护，为想干事、敢干事的干部撑腰鼓劲，激发敢闯敢拼的冲劲和斗志，改变“等靠要”的懒政心态。

三、抓住数字经济新赛道带来的新机遇

数字经济是构筑国家和区域竞争新优势的战略选择，抓住数字经济新赛道带来的新机遇，充分释放数字化发展的放大、叠加、倍增效应，就掌握了未来振兴发展的主动权。“十四五”期间，东北地区科技创新和结构升级处于追赶争先的窗口期，能否抓住数字经济的新赛道至关重要。

第一，通过“三次赋能”引领产业结构升级。一是加快5G等新基建投资，尽快在产业园区等重点区域建成畅通、高效的网络设施，为人工智能、工业互联网、大数据、云计算等数字经济发展打好基础，为结构升级赋能。二是利用完善的5G等通信基础设施为智能科技产业赋能，实施工业互联网创新发展战略，打造高质量的工业互联网平台、重化工业云商务平台等，培育壮大数字经济等“新字号”产业。支持企业开发高端工业制造软件，着力攻克行业“卡脖子”技术，逐步发展工业设计软件，并最终向输出系统、输出标准的软件企业方向发展。三是用智能科技产业为传统优势产业赋能，加快“设备换芯”“生产换线”和“机器换人”，促进特色应用场景与智能科技深度融合，为“老字号”“原字号”赋能，催生数字工厂、云上生态、智慧供应链等新业态，带动东北传统优势产业焕发新活力。

第二，充分发挥东北地区宏大应用场景优势。东北地区装备制造、冶金、石化等传统重工业基础雄厚，拥有鞍钢、本钢、中国一汽、华晨宝马、恒力石化、中国一重、沈阳鼓风机等重点企业，具有吸引数字经济融合创新的丰富和宏大应用场景，这是东北发展数字经济的优势所在。要把这些应用场景打造为传统产业与数字经济融合创新的资源，全面做好优势产业场景开放和全省数据归集工作，强化顶层设计、体系建设和应用赋能，细化建设标准，统筹产业大脑、工业大数据、标准库、信息安全等方面的布局，以高标准场景应用激发工业互联网、人工智能等广阔市场，推进产业数字化。以两化融合、智能制造为主线，促进大数据、互联网、云计算、人工智能、区块链等与实体经济在更广范围、更深程度、更高水平上深度融合，利用数字技术全方位、全角度、全链条赋能传统产业，打造智能工厂、智能车间示范标杆，深入推进“上云用数赋智”，促进东北产业全面向高端化、智能化、绿色化转型。

第三，着力打造数字产业集群。引进和培育一批高水平的数字经济及智能制造系统解决方案供应商。依托哈大经济带软件企业、智能制造企业和科研院所优势，加大政策支持力度，支持数字企业为传统企业提供诊断和数字化改造方案，打造若干个数字经济产业集群。以国家、省级重点实验室为主要载体，建设一批数字化标杆示范项目和融合应用产品，打造具有国际竞争力的数字产业融合创新中心，带动企业发展柔性制造、工业AR和VR等典型工业场景应用。协同推进东北地区数字经济发展，以哈大经济带各城市数字化产业联动发展为重点，打破行政固化边界，深化数字化转型跨区域合作和体制机制改革，建设哈尔滨、长春、沈阳、大连“数字城市联盟”，促进区域产业链、贸易链和价值链的互补耦合，形成推动区域协同发展和产业转型升级的数字化创新体系。大力培育东北地区数据要素市场，制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度，扩大基础公共信息数据有序开放，推动公共数据与企业数据深度对接，规范数据开发利用场景，提升社会数据资源价值。

四、打破制约老工业区发展的“结构性陷阱”

全球老工业区衰退的普遍原因是陷入了传统产业全面衰落，而新兴产业又发展不起来的“结构性陷阱”，东北要打破这一陷阱，走“传统重化工业转型升级+战略性新兴产业发展壮大+消费品工业做优做精”的融合发展道路。

第一，促进传统重化工业向中高端产业链演进。传统重化工业是东北的优势产业和宝贵财富，要通过与高新技术融合不断推进转型升级，提升产业竞争力。充分发挥产业政策功能，在“十四五”期间引导东北企业实施新一轮大规模技术改造，全面提升技术改造投资规模和比重，带动产业高质量发展，形成引领新时代东北振兴的新动能。瞄准国家碳达峰、碳中和目标，增强企业降低碳排放主体责任，大力建设绿色工厂，支持产业园区的循环化改造，坚决遏制高耗能产业项目上马冲动，推动产业绿色化发展。促进产业链强链、延链、补链，提升传统制造业核心部件生产能力，着力改变冶金、石化产业“炼”有余而“化”不足、“粗化工”有余而“精细化工”不足、原材料有余而增值链不足的状况，积极优化石化、钢铁、菱镁产业布局，引导产业集聚化发展，向产业链中高端发展。大力发展先进钢铁材料、先进有色金属及合金材料、先进化工材料、先进无机非金属材料等先进基础材料，突破高端轴承用钢等“卡脖子”技术，规划布局一批前沿新材料，满足“一代材料，一代装备”需求。

第二，要着力发展战略性新兴产业。能否构建起新兴产业体系是老工业区重振的关键所在。着眼于抢占未来产业发展先机，培育先导性和支柱性产业，推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展。针对东北地区工业机器人产业关键零部件80%来自国外和南方地区的现状，把完善机器人产业生态作为“十四五”时期产业发展的重点任务，围绕产业链关键环节在国内外开展有针对性的招商引资，通过降低投资和生产成本、构建更多产业发展平台、组建产业发展基金等政策提升区域吸引力，加快推进沈阳机器人未来城建设，做大产业链集群规模。依托中科院沈阳自动化所、哈工大等科研优势、品牌优势和规模效应，着力孵化孕育更多机器人小企业，并扶持企业成长壮大，打造机器人产业创新生态圈。支持新松机器人等重点企业打造链主企业，以提升自主创新能力和完善产业链为重点，吸引供应链企业来东北投资，增强产业竞争力。以辽宁的沈阳和大连为重点，集中精力布局集成电路领域重大项目，形成集群发展态势。依托大连市的英特尔等60余家半导体生产及配套企业、沈阳市的东软、芯源、拓荆科技、富创精密等企业，积极引进大项目投资，集中精力做大做强集成电路相关产业，培育新的增长极。积极争取国家级创新平台和大科学装置在东北落地，着力突破卡脖子技术，推动产业链创新链融合，带动新一代信息技术、高端装备制造、生物医药、节能环保、新能源等战略性新兴产业发展，促进高端要素集聚，增强老工业区增长动力和活力，促进东北产业由“量变”到“质变”，构建东北振兴的新动能。

第三，促进消费品工业做优做精。按照构建新发展格局的要求，牢牢把握扩大内需这个战略支点，大力发展消费品工业，带动东北地区提升就业水平，增强经济发展韧性，降低经济周期性波动带来的影响。“十四五”时期东北要加快推进轻工、纺织、食品、家电等消费品工业发展，形成工业品和消费品相结合的产业结构。深刻认识发展消费品工业对推进东北全面振兴的重大意义，加强顶层设计，明晰发展重点，完善扶持政策，把发展消费品工业纳入经济发展的重要日程，把消费品工业打造成为支撑东北振兴动力系统的核心构架之一。积极推进品种丰富、品质提升、品牌培育工作，利用好云计算、大数据、物联网、移动互联网和人工智能等新一代信息技术，提升产品个性化定制设计、时尚设计、智能设计和体验交互设计能力，更好的满足不同群体消费者的个性化需求。利用好国家支持东北振兴的政策，充分发挥机械制造业优势，吸引国内外家电品牌在东北投资，鼓励国内家电、冰箱、空调等行业龙头企业将部分生产能力布局东北，支持传统制造企业通过嫁接、分立、拓展等方式进入家电行业，重塑东北家电产业体系。利用好东北高质量的农产品原料优势，将粮油、食品、烟酒、饮料等行业做大做强，实施本土品牌提升工程，深入挖掘品牌背后承载的文化价值、历史内涵，打造具有鲜明东北特色的“黑土地”消费品品牌，构建市场定位、产品规划、品牌传播等全过程协同发展的品牌体系。