政府会计制度下差额拨款事业单位绩效导向的预算管理体系优化问题研究——以XZ中心为例

宋 洁

一、引言

自2000年，政府开始实施以部门预算为核心，以国库集中支付和政府采购制度、“收支两条线”为重点内容的预算支出管理体制改革工作在全国推进。近年来，我国事业单位面临的发展大环境日新月异，对单位的发展要求不断提高。与此同时，预算改革在不断推进，很多政府部门在加速增强预算管理，而预算绩效又是其中的重要分支，目前我国针对预算绩效体系的建设不够完善，造成预算的“绩效性”不够突出，使得实际应用得不到很好的发挥。自2019年起，事业单位采用政府会计制度，如果想加快单位的发展，需要提高单位的预算管理水平，加强预算绩效评价方式的优化。

二、XZ中心预算管理体系的现状分析

（一）单位基本情况。XZ中心是差额拨款性质的事业单位，开展检验检测、标准信息等技术服务及科研开发。该单位的预算经费主要来源于财政拨款收入和事业收入，预算支出按照支出结构分为基本支出和项目支出。

（二）XZ中心预算管理现状。XZ中心政府是对该类单位进行差额补助，即一部分由财政拨款形式安排预算，另一部分由财政专户管理资金形式安排预算。财政拨款安排的预算主要包括职工的基本工资和离退休费用，其余的均为财政专户管理资金拨付。XZ中心2019年全年预算安排8601.7万元，其中财政拨款安排462.05万元，财政专户管理资金安排8139.65万元，其中财政专户管理资金安排的资金预算占据单位预算的比重最大，其主要来源于单位的检测收入、咨询服务收入等。

XZ中心的支出主要包括基本支出和项目支出。基本支出包括人员经费和日常公用经费。项目支出是针对于单位的业务情况，XZ中心在2019年的项目支出一方面是为了业务活动正常开展，比如为质量检验、计量检测工作有序开展打好资金基础，另一方面为单位的新“中心建设”、能力提升、质量服务扩容升级提供资金保障。

（三）XZ中心预算管理流程。预算管理流程主要包括预算编制流程及预算执行流程。

1.预算编制流程。XZ中心部门预算按照“二上二下”预算编报程序完成。“一上”是指预算单位编制预算建议数，上报上级主管部门审核，为编制基本支出预算数据做准备。“一下”是指财政部门下达预算控制数，单位根据控制数及部门预算项目建议修改调整预算，形成预算草案。“二上”是指预算单位上报预算草案以及预算编报说明。“二下”是指财政部门审核各预算单位的预算草案，并进行编制汇总形成本级财政部门预算草案。具体的预算编制流程如图1所示：

图1 XZ中心预算编制流程图

2.预算执行流程。XZ中心是按照集中支付规定进行的预算执行工作。中心的各部门在月初提交本月的用款计划，由行政部及相关部门负责扎口统计，报送至财务部，财务部在合理限额里进行用款计划申请，申请送至上级主管部门，主管部门审批后，将用款计划上报至财政部门进行审核，审核通过，计划申请下达后，根据部门上报计划，由财务相关负责人、单位负责人依次审核用款单据，支出会计对该项用款按照支付流程支出，上报支付申请至财政部门审核。具体执行流程如图2所示：

图2 XZ中心预算执行流程图

（四）单位预决算差异分析。本文选取该单位2019年当年度的预决算实际情况作出分析。2019年中心实际完成预算支出10557.19万元，约为年初预算的122.73%，其中：财政拨款支出1546.35万元，约占全年总支出的15%；事业支出9010.84万元，约占全年总支出的85%。

XZ中心预算支出一般按照支出性质和经济分类划分科目，那么本文按照该分类情况进行分析。2019年，XZ中心预决算按照支出性质和经济科目分类如下表1所示：

表1 XZ中心2019年预决算支出差异按支出性质和经济分类分析

如上述，XZ中心的预算支出按照支出性质和经济分类分为基本支出和项目支出，决算结果中，各决算支出占决算总支出的比重如图3所示：

图3 按经济分类的决算支出占总决算支出的比例图

首先XZ中心的人员经费主要是指工资福利支出和对个人家庭补助，由图3和表1所示，决算支出占总决算支出的24.24%，人员经费支出偏差率为0.28%，偏差额为71961.8元，偏差额占总偏差额的比重为0.37%，占比较小，其中偏差主要集中于该单位年中第二季度进行的年度工资晋升，由于编制2019年预算时间在2018年第四季度，预算编制工作进行时，并未下发次年年度工资晋升标准，经调查，人员经费出现的差异主要集中于年度工资晋升。

其次XZ中心的日常公用经费，属于基本支出性质，由图3和表1所示，决算支出占总决算支出的3.49%，日常公用经费支出偏差率为2.18%，偏差额为78621.22元，偏差额占总偏差额的比重为0.4%，经费差异较小，该项差异主要集中于专用材料费用支出，基本支出项的专用材料支出主要是用于日常单位实验室材料和职工工作服等费用，经分析，当年度该单位分批新招聘临时人员近20人，人员工作服费用增加，实验室人员配备工具增多造成日常公用经费出现较小幅度的超支。

最后XZ中心的项目支出，由图3和表1所示，决算支出占总决算支出的72.27%，偏差率超过10%，高达34.11%，出现非常严重的偏差，其偏差额为19404354.66元，偏差额占总偏差的99.23%，可以得出，支出的偏差额主要在于项目支出。项目支出的预算编制，并未按照经济分类进行编制，而是按照功能科目对其进行细分。

三、XZ中心预算管理存在的问题分析。

随着部门预算的深入改革，XZ中心预算管理工作也在逐步规范进行，但是通过预决算差异分析后，该单位在具体实施过程中存在薄弱环节，预算管理工作出现不足之处。

（一）预算编制工作参与度不高。针对XZ中心来说，预算的编制、执行与考核大多集中于财务部门，其他业务部门，如一线检测部门认为预算工作应由财务部门全权负责，参与度不高，即使参与，也只是提供部分数据用于预算编制工作，而对于预算的执行与结果的考核并没有参与。

（二）预算编制时间紧迫，初期信息数据采集不全面。预算编制是预算管理工作的起点，也是预算执行的重要一环，由于编制时间较短，前期的准备工作落不到实处，造成预算编制质量降低。

（三）预算执行过程中缺乏监督机制。XZ中心存在预算管理不严格，出现“东拆西借”的现象。比如一些业务已经开展，支出已经发生，但是相应的指标还未下达，只能用其他指标暂付，然后等指标下来后再通过其他途径进行调整，这不仅给实际预算工作带来调整的麻烦，还涉及资金使用不合规的风险。

（四）预算绩效评价认知性不足。XZ中心预算绩效管理工作相对较短，观念意识薄弱，单位为何要做绩效评价以及为什么针对此项目进行绩效评价感到不理解，单位常常会认为财政局是资金的分配者，所以才会是绩效管理者，忽略了作为实施者的责任。

（五）预算绩效评价指标不完善。XZ中心在决算时期会应用绩效指标进行预算评价，但是各个单位都有各自的专业特殊性，财政部门下达的绩效评价标准大体上是笼统地涵盖单位的决算量化结果，所以即使存在相应指标体系，不能很好地对XZ中心的预算绩效做更加全面的评价与应用。

四、XZ中心预算管理及绩效评价问题的优化分析

（一）预算管理的组织优化

预算管理工作是事业单位各项工作的起点，管理工作的开端在于拥有一个成体系的组织，XZ中心为优化预算管理组织，要把整改重点放在三个层面上，将原组织结构进行优化，它们分别是单位领导层、预算执行层、财务管理层。

首先建立预算管理领导小组，该小组主要负责预算工作的统筹、审批工作。其次是预算具体执行层，即是各检测业务部门。最后是单位的财务部门，负责做好传达和引导作用，既要为各部门提供预算信息、历史财务信息，还有引领单位职工了解预算、预算编制流程、预算执行规定等。具体的组织优化如图4：

图4 XZ中心组织优化图

（二）细化预算编制工作

1.建立单位部门预算的固定信息库。包括人员信息、支出信息、项目库信息、历年的预算、决算、绩效量化报告等方面的信息，预算编制初期，通过收集历史数据，可以及时有效地滚动信息更新并制定固定额度的分配标准，从而提高预算编制的准确性。

2.丰富预算编制方法。XZ中心可以挑选一些只能适合零基预算的项目去编制预算，比如科研项目类，其项目变化因素诸多，应该每年度采用零基预算法编制。在零基预算思想为主导的前提下，进行其他预算编制方法为辅的预算编制，可以根据支出的性质采用不同预算编制方法，日常开支可以采取移动平均法，这种方法可以消除偶然性，在过去的时间取一个平均的价格。临时开支可以采用因果分析法，例如劳务费支出可以根据时间和原因的规律，形成自变量和因变量的函数关系。

3.优化预算编制流程。本文针对预算编制流程做进一步优化设计，在原有基础上增加预算管理小组和各部门预算编制的工作环节，提高预算编制的质量，具体预算编制流程如下图5所示：

图5 预算编制优化流程图

（三）细化预算执行工作

1.完善预算执行监控的相关措施。在预算执行过程中，应加强预算的监控管理，确保预算批复资金得到合规、高效地使用。首先应保证XZ中心在预算支出方面严格的审批手续，确保该环节手续完备且凭证有效。

2.合理安排预算执行进度，监控管理资金执行进度。财务部门在每月终了期，账务处理完毕且结账后，应及时进行预算资金执行情况的梳理与分析，并设计编制《预算执行进度统计表》，编制完成后，财务部门将统计结果及需要注意事项上报给领导层和预算管理小组，同时通过工作交流软件及时报送给各部门，重点关注预算项目的执行进度情况。财务部及时收集各层级的反馈信息，针对存在的问题，做出及时有效的调整。

3.优化预算执行流程。XZ中心在预算执行过程中，会出现实际支出与预算支出不一致的现象，由于单位并没有制定相关原则和制度，造成预算调整出现随意性，因此在预算调整中，应遵循预算调整原则，规范预算调整程序。具体的预算执行流程如图6所示：

图6 预算执行与调整流程图

（四）优化预算绩效评价体系

1.建立以财务部门为主导的多角度预算绩效评价机构。将XZ中心的预算管理分为三个层级，分别是预算执行部门、财务部门、预算管理小组，那么预算绩效评价工作将相应明确各层级之间的职责。ZJ中心的财务部作为预算的归口管理部门，将主导单位预算绩效评价工作。预算执行部门对本部门进行绩效自评，并由领导部门撰写评价报告；财务部门汇总并审查各部门上报的自评报告；预算管理小组，也即由单位领导层组成的工作小组，负责对预算绩效评价进行监督检查。

2.完善预算绩效评价考核制度。预算绩效评价是预算绩效管理的关键环节，预算绩效评价不仅要贯穿预算管理的全过程，还要做好预算绩效评价外部及内部考核，使得预算绩效评价结果有用武之地。

五、结论

目前，随着财政制度的发展与完善，各预算单位都开始规范预算管理制度，但是由于缺乏专业人员及配套设施，缺乏与实践相结合的指导，造成总体预算管理水平走低，预算管理工作出现诸多不足与问题。本文针对差额拨款事业单位XZ中心的预算管理现状进行案例分析，主要采取预决算差异分析法，分析该单位预算管理的诸多问题，将XZ中心的问题大致分为两个方面进行论述。一是针对XZ中心的预算管理方面的问题分析，二是针对XZ中心的预算绩效评价方面的问题分析，大致有预算管理参与度不高、预算编制时间紧迫造成初期信息数据采集不全面、预算执行过程中缺乏监督机制、预算绩效评价认知性不足、预算绩效评价指标不完善。从XZ中心的问题入手，结合相关理论知识与经验针对预算编制、预算执行、预算绩效评价三个方面给出的建议如下：建立单位部门预算的固定信息库、丰富预算编制方法、完善预算执行监控的相关措施、合理安排预算执行进度，监控管理资金执行进度、完善预算绩效评价考核制度。