机构改革行进中的变革承诺——基于试点地区与非试点地区的比较研究

文/刘帮成 孙思睿（.上海交通大学国际与公共事务学院，上海0040；.东华大学人文学院，上海0005）

一、引言

十九大以来的新一轮机构改革系改革开放至今40 多年来机构改革的总结，同时也是未来15 到30 年机构改革的基石，承接并拓展了我国政府职能变革的目标。①竺乾威：《服务型政府：从职能回归本质》，《行政论坛》2019 年第5 期。鉴于其重要的历史地位，学者积累了丰富的研究成果，以阐释改革动因、设计方案、政策执行与成效等，却鲜有从微观群体视角来考察个体在改革中的利益诉求。②周志忍、徐艳晴：《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》，《中国社会科学》2014 年第7 期。③文宏：《地方公务员对新一轮机构改革的认同度分析——基于S 省检察系统的实证数据》，《理论探讨》2020 年第1 期。肩负改革任务的从业者只有认同并主动融入改革，才能助力改革。④新华社：《习近平出席深化党和国家机构改革总结会议并发表重要讲话》，中国政府网，2019 年7 月5 日。虽然有少量研究者关注了机构改革与个体行为态度的关联，但总体来看相关研究仍不充足。⑤胡文玲、罗荣、白晶等：《市县级妇幼保健机构职工满意度调查——针对妇幼保健与计划生育机构整合和内部设置改革》，《卫生软科学》2020 年第4 期。只有解析影响微观群体在机构改革中的行为差异与致因，才能更好解决行为公共管理中关于改革事业获取智力支持的问题。

“改革是一种有计划、有目的的变革。”⑥Pollitt C. and Boukaert G.，Public Management Reform：A Comparative Analysis-into the Age of Austerity. Oxford：Oxford University Press，2017.本文采取变革管理理念，将机构改革视作公共组织中有计划的变革，聚焦公共组织从业者对于变革的承诺。变革承诺“是一种个体认为自己所做的事值得且必要，能够帮助组织变革成功实现的力量（心态）”⑦Meyer J. P.，Stanley D. J.，Herscovitch L. and Topolnytsky L.，“Affective，Continuance，and Normative Commitment to the Organization：A Meta-analysis of Antecedents，Correlates，and Consequences，”Journal of Vocational Behavior，Vol.61，No.1，2002，pp.20-52.。变革承诺的形成受到个体、环境层面等因素影响。⑧Oreg S.，Vakola M. and Armenakis A.，“Change Recipients’Reactions to Organizational Change：A 60 Year Review of Quantitative Studies，”The Journal of Applied Behavioral Science，Vol.47，No.4，2011，pp.461-524.⑨Fernandez S. and Rainey H. G.，“Managing Successful Organizational Change in the Public Sector，”Public Administration Review，Vol.66，No.2，2006，pp.168-176.在中国公共组织中以实证方法检验变革承诺形成前因的研究相对匮乏，然而变革承诺有助于提升个体变革时期主动性，促进变革时期人力资本的活力迸发，所以应是变革研究中重要的激励管理问题。⑩Ahmad A. B.，Straatmann T.，Mueller K. and Liu B. C.，“Employees’Change Support in the Public Sector—A Multitime Field Study Examining the Formation of Intentions and Behaviors，”Public Administration Review，Vol.81，No.2，2021，pp.231-243.受到近年来公共管理与公共政策领域“行为转向”潮流的影响⑪张书维、郭晟豪：《行为公共管理研究中的公共组织行为问题：最新代表性研究及探讨》，《公共管理评论》2021 年第3期。，本文将从行为公共管理的视角，探讨变革时期公共组织中个体态度与行为如何产生等问题，并通过识别机构改革中个体变革承诺的特点来推动改革中个体积极态度与行为的形成，保障政府机构改革顺利推进，实现机构改革期待的“化学反应”。

本文在不同变革推进方式（试点与非试点地区机构改革）下，共同经历同一变革目标（实现“人民满意的服务型”政府）的基层公共组织从业者中开展了问卷调研。选择两地进行比较分析的意义如下：首先，试点区域作为普遍性公共组织变革的缩影，反映了改革调整过程中可能面临的局限，充分探析此场景中个体变革承诺程度与形成前因，为普遍性公共组织变革积累经验。其次，试点与非试点为差异化推进变革的手段，但目的都是传达国家总体战略目标与规划，通过变革手段的比较，对于发现推进方式的潜在优势和不足具有一定价值，有助于变革管理过程研究的理论探新。综上所述，本文采取变革管理的过程视角来了解变革承诺何以形成，实现对公共组织从业者变革态度与行为的系统把握，提升变革的管理效果，促进组织变革目标的实现。

为了推进公共组织的变革管理，拓展行为公共管理研究领域，本文试图回答以下两个具体问题。第一，在不同推进方式下，面临同一变革目标的公共组织从业者在变革承诺上存在哪些区别？第二，哪些因素对于公共组织从业人员的变革承诺有显著影响？基于机构改革背景，本文使用试点改革方案中的基层行政执法队伍与非试点方案中基层行政机关单位从业者的微观数据开展比较研究，期待为“助推”微观群体主动认同并支持公共部门的组织变革，提供来自中国基层实践的经验。

二、文献回顾与研究假设

（一）党的十九大以来机构改革相关研究

新一轮机构改革是贯彻党的十九大部署的重要决策，是推进国家治理体系与治理能力现代化的集中行动。围绕此次改革，学者进行了特征、理念、创新发展、建议与展望等内容的剖析。

改革特征上，董克用提出此次改革的六个新特征。例如：从制度安排上落实全面加强党的领导；紧紧抓住转变与优化职责的关键；坚持以人民为中心的发展方向；坚持问题导向；实施“先立后破，不立不破”的改革路径；切实推进国家治理体系与治理能力的现代化。①董克用：《关于新时代党和国家机构改革特点的探讨》，《中国机构改革与管理》2018 年第8 期。韩喜平等认为，新一轮改革最大的特点是突出了民生导向。②韩喜平、赵晓涛：《新时代党和国家机构改革的民生导向》，《中国青年社会科学》2018 年第3 期。孙涛等提出，此次改革在职能内涵、权责划分、运行方式等方面，都体现出绩效与服务的双重价值取向。③孙涛、张怡梦：《从转变政府职能到绩效导向的服务型政府——基于改革开放以来机构改革文本的分析》，《南开学报》（哲学社会科学版）2018 第6 期。改革创新上，张克认为此次机构改革允许地方因地制宜设置机构和配置职能，在中央与地方关系之间确立了新动向。④张克：《省级机构设置自主权的实践路径与理论逻辑——以新一轮地方机构改革为中心的考察》，《中国行政管理》2019 第10 期。张康之提出，改革的鲜明时代特征是实现了“政治—行政”二分原则且为创造全球化的社会治理创新提供帮助。①张康之：《新时代机构改革的新探索》，《公共管理与政策评论》2018 第5 期。改革建议与展望上，戢浩飞从机构改革的行政职能配置原理、职能定位等方面提出了完善建议。②戢浩飞：《机构改革的理论逻辑与实践探讨——基于行政职能的分析视角》，《学术论坛》2019 第1 期。郭庆松认为，机构改革需要基于工具理性与价值理性双重追求，从系统性、整体性、协同性方面来整体推进。③郭庆松：《机构改革的系统性整体性协同性考量》，《中共中央党校（国家行政学院）学报》2019 第1 期。

2019 年，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会上强调，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。实际上，除了从宏观视角关注机构改革的调整，另一个重要议题也不容忽视，即如何令机构改革产生期待的“化学反应”。但相比于从宏观层面关注机构改革的顶层设计的研究来看，从微观视角讨论个体对机构改革的态度与行为的研究相对较少。④刘帮成、孙思睿：《机构改革行进中人力资源实践的检视与重构——以L 县综合行政执法类机构为例》，《公共行政评论》2022 年第4 期。⑤陈鼎祥、刘帮成：《基层公务员变革担当行为的形成机理研究——公共服务动机的涓滴效应检验》，《公共管理评论》2021 第1 期。⑥Wen W. C.，Wang C. W.，Zhai W. K. and Li W. Z.，“‘Honor List’and‘Shame Roll’：Quasi-experimental Evidence of the Effect of Performance Feedback under Political Control，”Journal of Public Administration Research and Theory，2022，online first.由此，本文期待在公共组织变革中聚焦微观群体的态度与行为，进而形成更多研究讨论。

（二）变革接受者反应与前因研究

组织行为研究者认为，微观群体应对组织变革一般有三种反应类型，包括情感、认知与行为反应。⑦Oreg S.，Vakola M. and Armenakis A.，“Change Recipients’Reactions to Organizational Change：A 60 Year Review of Quantitative Studies，”The Journal of Applied Behavioral Science，Vol.47，No.4，2011，pp.461-524.Oreg 在此分类的基础上提出第四类将情感与认知反应结合的情感认知反应，典型表现是个体的主动接受反应（见表1）。⑧Oreg S.，Bartunek J. M.，Lee G. and Do B.，“An Affect-based Model of Recipients’Rresponses to Organizational Change Events，”The Academy of Management Review，Vol.43，No.1，2018，pp.65-86.有学者提出，变革承诺可以反映个体对于变革主动接受的程度，显示出个体在遇到变革新规则、新政策后主动接受以及仍然愿意在变革中提供后续行动的意愿。⑨Feng C.，Robin M.，Fan L. and Huang X. Y.，“Commitment to Change：Structure Clarification and Its Effects on Change-related Behaviors in the Chinese Context，”Personnel Review，Vol.49，No.5，2019，pp.1069-1090.鉴于变革承诺的重要研究价值，学者们对变革承诺的讨论，在各类与组织变革相关的研究中随处可见。⑩Neves P.，“Building Commitment to Change：The Role of Perceived Supervisor Support and Competence，”European Journal of Work and Organizational Psychology，Vol.20，No.4，2011，pp. 437-450.本文将变革承诺视为公共组织从业者主动融入变革、愿意在变革事业中有所作为的积极反应之一。

表1 个体的变革反应类型

据以往研究，变革承诺的前因集中在个体、环境等层面。其中，个体因素涵盖人口统计学特征、个性、动机等；环境因素包括组织实施变革时的两类环境变量，即组织内部环境与参与者的工作特征，以及组织变革直接相关因素，如变革过程、内容、沟通与变革历史或经验等。

个体层面上，学者讨论了人口统计学变量、个性、情感等稳定因素对变革承诺的影响。例如，主动性性格可以帮助人们克服环境制约，产生改变环境的信念，加深了变革承诺；个体对变革的潜力评估、变革目的与自身发展关联程度的评估等可以塑造变革承诺。①刘帮成、陈鼎祥：《何以激发基层干部担当作为：一个战略性人力资源管理分析框架》，《公共行政评论》2019 第6 期。②Holt D. T.，Armenakis A. A.，Feild H. S. and Harris S. G.，“Readiness for Organizational Change：The Systematic Development of a Scale，”The Journal of Applied Behavioral Science，Vol.43，No.2，2007，pp.232-255.③Joo B. K. and LIM T.，“The Effects of Organizational Learning Culture，Perceived Job Complexity，and Proactive Personality on Organizational Commitment and Intrinsic Motivation，”Journal of Leadership ＆ Organizational Studies，Vol.16，No.1，2009，pp.48-60.环境层面上，与工作相关的因素，如工作自主性、工作中的社会联系作为工作资源，工作复杂性与独立性作为工作需要，将影响变革承诺等积极反应。④Ghitulescu B. E.，“Making Change Happen：The Impact of Work Context on Adaptive and Proactive Behaviors，”The Journal of Applied Behavioral Science，Vol.49，No.2，2013，pp.206-245.变革本身的因素包括变革内容、过程、领导风格等与变革承诺的相互作用同样受到研究者的关注，例如，针对公共组织的调研发现，变革沟通显著提高了警察群体的变革承诺。⑤Prtrou P.，Demerouti E. and Schaufeli W. B.，“Crafting the Change：The Role of Employee Job Crafting Behaviors for Successful Organizational Change，”Journal of Management，Vol.44，No.5，2018，pp.1766-1792.总体而言，以上对于变革承诺前因的讨论，虽然成果丰富，但调查对象大多为西方营利机构从业者，转型时期中国公共组织内从业人员变革承诺的形成是否具有特殊性，亟待学者关注。由此，本文从中国公共组织微观群体视角切入，以此揭示影响变革承诺发生的重要因素。

（三）个体因素与变革承诺的关系

已有研究指出，人口统计学特征，如年龄、性别、受教育程度、动机等是理解变革承诺发生的重要前因。⑥Argyle M. and Lu L.，“Happiness and Social Skills，”Personality and Individual Differences，Vol.11，No.12，1990，pp.1255-1261.⑦谭新雨：《外部环境变迁、服务动机激励与基层公务员变革行为——基于中国4 省基层公务员调查的混合研究》，《公共行政评论》2019 第6 期。在以往文献基础上，本文提出了个体因素与变革承诺关系的研究假设。

性别方面，本文提出男性变革承诺高于女性的假设。根据目前机构改革的方案，为保障大多数人利益，改革中岗位调动以平级调整为主，较少地影响了个人的职业发展。职场竞争环境中，男性更关注成就动机的实现。受到改革造成的职业升迁变化的影响相对较少，故男性在机构改革中的变革承诺可能更高。由于机构改革涉及大量的机构合并、重组，带来了客观工作环境的变化，例如办公地点改变、生活通勤受到影响等。女性家庭动机高于男性，她们更关注工作对家庭造成的不便。①Liu Z.，Liao H. and Liu Y.，“For the Sake of My Family：Understanding Unethical Pro-family Behavior in the Workplace，”Journal of Organizational Behavior，Vol.41，No.7，2020，pp.638-662.由此，本文提出，相比于男性，女性变革承诺在机构改革中更低。

年龄方面，本文提出年龄与变革承诺有显著负向关系。对于刚进组织尚是“新来者”的低年龄人群来说，在适应期建立起组织信念十分重要，故变革时期低年龄群体更愿意主动融入。②Ellis A. M.，Nifadkar S. S.，Bauer T. N. and Erdogan E.，“Newcomer Adjustment：Examining the Role of Managers’Perception of Newcomer Proactive Behavior During Organizational Socialization，”Journal of Applied Psychology，Vol.102，No.6，2017，pp.993-1001.随着年龄增加，个体已然成为组织“内部人”，他们更敏感于改革带来的工作流程与规章制度的变化，在捕捉工作推进过程中的不确定性与未知风险方面能力更强，因此更可能对充满不确定性的变革产生负面态度。Oreg 等研究发现，个体越是能明显感知到变革中的不确定性风险，其变革抵制情绪越强。由此，本文认为相较于高年龄群体，年龄越低的群体变革承诺越强。

受教育程度方面，本文提出受教育程度越高，变革承诺越高的假设。受教育程度较高的个体，应对组织事务时具备更强的专业素质，对工作的掌控能力更强，由此，受教育程度高的个体对于组织变革的承诺会更强。③Iverson R. D.，“Employee Acceptance of Organizational Change：The Role of Organizational Commitment，”The International Journal of Human Resource Management，Vol.7，No.1，1996，pp.122-149.与之对应，变革时期，越是高学历群体，在遇到变革中的不可控风险时越可以调动自身受训技能去处理危机，因而他们越忠诚于变革。受教育程度与变革承诺的正向显著关系也被以往的研究所验证。④Hornung S.and Rousseau D.M.，“Active on the Job Proactive in Change：How Autonomy at Work Contributes to Employee Support for Organizational Change，”The Journal of Applied Behavioral Science，Vol.43，No.4，2007，pp.401-426.

假设1：人口统计学因素（年龄、性别、受教育程度）对变革承诺有显著影响。

假设1a：性别与变革承诺之间相关关系显著，具体而言，男性变革承诺显著高于女性。

假设1b：年龄与变革承诺之间有显著的负向关系。

假设1c：受教育程度与变革承诺之间有显著的正向关系。

本文认为，个体在公共组织中提供服务的独特动机——公共服务动机——将正向显著影响变革承诺。公共服务动机是“个人受到基于公共制度与组织的动机所驱使的倾向”，是一种公共组织从业者独有的亲社会性动机。⑤Perry J. L. and Wise L. R.，“The Motivational Bases of Public Service，”Public Administration Review，Vol.50，No.3，1990，pp.67-373.虽然公共服务动机概念缘起于西方，但在中国情境中，尤其是基层公务员群体中公共服务动机的积极影响已被广泛验证。①刘帮成：《中国场景下的公共服务动机研究：一个系统文献综述》，《公共管理与政策评论》2019 年第5 期。具有高公共服务动机的个体，愿意在变革事业中提供额外的服务，不计较个人得失，以维护组织的正常运转。②孙思睿、刘帮成：《机构改革场景中基层干部主动作为的内容及结构探索性研究》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2022 年第3 期。因此，本文认为高公共服务动机的个体更可能承诺于变革并在变革事业中展现出责任和担当。

假设2：公共服务动机与变革承诺之间存在显著的正向关系。

（四）工作因素与变革承诺的关系

以往研究者基于工作要求与资源理论、工作强度理论等阐释了工作因素对于变革承诺的影响。③Lee K.，Sharif M.，Scandura T. and Kim J.，“Procedural Justice as a Moderator of the Relationship Between Organizational Change Intensity and Commitment to Organizational Change，”Journal of Organizational Change Management，Vol.30，No.4，2017，pp.501-524.据此本文认为，个体在工作性质、行政级别上的差异，使得个体在工作要求、资源、工作强度上有所差异，在改革中，由工作因素带来的客观资源分配上的差异更大，故此种分配令个体变革承诺的强度差异明显。④刘帮成：《机构改革行进中基层干部何以主动行为?——一个基于事件系统理论的探索》，《行政论坛》2022 年第2 期。

本文认为，工作性质越稳定，个体变革承诺越低。在机构改革方案中，临时工、合同工并非受改革影响的利益主体。在变革中个体利益波及越大，变革抵触情绪越大，所以临时工的变革承诺受到削弱的可能性较小。⑤Sun S. R.，“Public Service Motivation and Proactive Behavioral Responses to Change：A Three-way Interaction，”Social Behavior and Personality：An International Journal，Vol.49，No.9，2021，pp.1-15.但对于有正式编制的从业者而言，他们与组织的匹配程度更高，内部人身份明确，组织变革涉及的组织架构重组、岗位变动等都有可能打破其习惯的工作状态，因而该群体的变革承诺可能较低，即本文认为拥有正式身份的从业者变革承诺比非正式身份的从业者低。

本文提出行政级别越高，变革承诺越强的假设。机构改革对行政编制总额进行了严格控制，随着机构减少，核定的领导职位数量也相应减少。对于级别较低的从业者而言，晋升的“天花板”更高。虽然基层从业者可通过“职务职级并行”改革来实现待遇提升，但从业者表示，“职务职级总量（同样）有限制，一般还是要等前面的人都调整完，（所以到）基层就没名额了”。这说明，级别较低的基层从业者仍在物质奖励与职业发展方面受到限制。⑥杨开峰、郑婷、郑连虎：《西部地区基层公务员职务职级并行的激励效果与影响因素分析》，《南京社会科学》2021 第12 期。与此同时，级别较低的基层从业者作为一线工作主力，变革时期除本职工作外，还要应对临时与突发事务，工作强度大，对变革抵触情绪则更为强烈。反观级别较高的从业者，机构改革对其个人利益损害较少，尽管工作任务增加，他们仍忠诚于变革。例如，受访者表示，“一般通过改革，会将年龄较大的领导安排到清闲的岗位”。由此，本文认为职务级别越高，遭受的负面影响越小，故其变革承诺可能更高。

假设3：工作相关因素（工作性质、行政级别）对变革承诺有显著影响。

假设3a：工作性质会影响变革承诺，具体而言，工作性质越稳定，变革承诺越低。

假设3b：行政级别与变革承诺之间存在显著的正向关系。

（五）变革因素与变革承诺的关系

变革自身因素方面，变革内容、过程、氛围都是重要的变革承诺前因变量。为进一步深入了解同种变革的过程因素带给个体变革承诺的影响，本文选择将机构改革作为公共组织中共同的变革场景，来关注其中个体变革承诺的变化。

本文认为，变革氛围将影响变革承诺。在公共组织变革实践中，繁文缛节是一种典型的氛围，繁文缛节被定义为“持续有效的规章、制度和程序以及引发组织合规负担，却对于规则功能对象毫无效用的官僚规章”。①Bozeman B.，“A Theory of Government ‘Red Tape’，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.3，No.3，1993，pp.273-303.繁文缛节的产生源于个体不了解组织目标，对组织战略缺乏清晰的认知，组织变革时期这种氛围更可能形成。在这种氛围中，个体感知到规则的束缚与无序，被无穷无尽的手续与文山会海所裹挟，种种压力下变革承诺降低。在访谈中，试点地区受访者表示，“改革后要处理的文书工作增加了，现在大部分时间都在（处理）案卷上”。这反映出个体对变革后的新增规则的不适，故这类繁文缛节会削弱其变革承诺。

假设4：变革氛围（繁文缛节）会负向影响个体的变革承诺。

本文还提出变革推进的方式会影响变革承诺的研究假设。一般而言，中国政府的改革存在渐进发展的特征。其中，试点改革是改革过程中的一种试错方式，是当代中国公共行政领域的关键性制度设定，推动了我国地方的自发式发展。②何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因分析》，《政治学研究》2014 第3 期。但鲜有研究去比较试点与非试点改革两种变革推进方式中个体的支持态度等方面的问题，以至于目前的研究对变革推进手段与个体态度行为的互动关系尚不清晰。然而，改革先行的试点方案对于个体变革承诺可能存在显著负向影响。由于试点改革的创新性探索中未理顺的矛盾较多，基层从业者的不确定性感知强烈，因而其变革承诺可能会降低。例如，试点市城管队伍中的工作人员表示，“改革之后，执法技术人员没有补充，编制又不够，但事项过来了，人手不足”。相比之下，非试点方案总体规划与操作细则更明确，改革参与者也对改革后的机构定位与职能转变等实际情况更了解，在认知层面上做好了迎接改革的准备。受访者表示，“机构改革只调整了主管单位，仅有个别的人员调动和编制调整，专业性、针对性事实上更强了”。在相对清晰的变革规划中，个体知悉组织变革后可能的运转情况，融入变革的程度会更高，故他们的变革承诺更高。同时，试点改革中受访者工作压力大，超负荷运作的情况更明显，工作超载时变革承诺降低。非试点改革中，尽管改革打破了个体利益格局，但个体认为改革是大势所趋，故认同度较高。以上分析说明，比起变革相关信息较少的试点改革方案，非试点改革中个体在变革中掌握的资源更多，由此变革承诺更高。①杜旌、文娟：《变革前消极非正式信息对员工的影响机制研究》，《商业经济与管理》2019 第11 期。综上所述，本文提出在变革目标、变革信息更清楚的非试点变革推进方式下，个体的变革承诺更高。

假设5：变革的推进方式（试点与非试点）会显著影响个体变革承诺。具体而言，试点方式下，变革承诺较低；非试点方式下，变革承诺较高。

三、样本与数据收集

（一）研究设计

本文选择了位于长三角、泛珠三角区域的两个城市进行调研。研究团队于2017 年10 月对长三角地区直辖市S 市（2018 年全市GDP 总值为36011.82 亿元）的13 支基层综合执法队伍的机构试点改革进行了调研，2019 年10 月对泛珠三角地区H 省省会C 市（2018 年全市GDP 总值为11003.41 亿元）中历经2018 年机构改革的12 家行政机关与事业单位进行调研。两次调研累计发放821 份问卷，回收777 份有效问卷，其中试点改革地区464 份，非试点改革地区313 份。问卷均采取集中匿名自填方式，由调研员现场回收问卷并人工录入数据，分析时剔除空白问卷等无效数据。

本文选择在S 市与C 市进行机构改革场景中的个体变革承诺比较研究，出于以下原因。首先，从改革方案来看，选择S 市与C 市进行调研是因为这两个城市都在进行统一的由党和国家推进的行政单位机构改革，却在推进方式上有显著的差异。其中，S 市进行的机构改革实行由当地启动的区级行政执法类公务员分类管理的试点改革方案，属于自发推动的创新性试点改革，涉及改革内容包括成立新的执法机构、减少机构内设部门，推动人员编制下沉等。C 市的机构改革则是在H 省贯彻2019年新一轮党和国家机构改革的背景下推进的方案，涉及改革内容包括优化党政机构设置与职能配置，以及强化机构编制管理等。两市在各自经历的机构改革中都包含相似的机构调整内容，如组织合并与撤销、人员划转等。但在推进改革时，S 市率先设置综合行政执法局以及派遣下沉人员，这些试点改革为后续以C 市等地为代表的城市进行大规模机构改革提供了经验参考。其次，S 市与C 市分别为长三角与泛珠三角区域的典型城市，2018 年两市的全市GDP 总值分别为所属地区的第一与第三，均可代表典型地域主要城市的行政机构面貌。本文选择了不同行政层级的两个城市，比较其在不同的改革推进方式下，面临同类改革时公共组织中基层从业者的变革承诺，描述变革承诺在两地的差异性特点并探索其形成原因，这将为优化我国公共组织的变革管理提供一定的参考。

（二）测量工具

在展开问卷调研之前，研究人员进行了部分机构的半结构化访谈，明确机构改革进展，为后续分析积累了素材。测量采取六点式李克特量表施测（1 表示非常不赞同，6 表示非常赞同），数据分析使用SPSS22.0 软件操作。

研究中类别变量包括性别、年龄、行政级别、工作性质、受教育程度、变革推进方式。分组方式如下：按性别分为两组，男性记为0，女性记为1；按年龄分为五组，从1 到5 分别为年龄≤20、21≤年龄≤30、31≤年龄≤40、41≤年龄≤50、年龄≥51；按行政级别分为三组，从1 到3 分别为科级以下、科级、处级及以上；按工作性质分为四组，从1 到4 分别为公务员、事业单位聘用、事业单位合同工、事业单位劳务派遣；按受教育程度分为三组，从1 到3 分别为本科以下学历、本科学历、硕士研究生及以上学历；按变革推进方式分为两组，非试点为0、试点为1。

研究中连续变量共有三类。其中，公共服务动机参考以往研究的设计方式，在样本调研中为了研究的操作简便，使用简约版公共服务动机5 道题量表。①Pandey S. K.，Wright B. E. and Moynihan D. P.，“Public Service Motivation and Interpersonal Citizenship Behavior in Public Organizations：Testing a Preliminary Model，”International Public Management Journal，Vol.11，No.1，2008，pp.89-108.由于变革情感承诺是最重要的变革承诺代表②Parish J. T.，Cadwallader S. and Busch P.，“Want to，Need to，Ought to：Employee Commitment to Organizational Change，”Journal of Organizational Change Management，Vol.21，No.1，2008，pp.32-52.，因此本文运用变革情感承诺测量变革承诺，使用Herscovitch 和Meyer 在2002 年开发的6 道题测量量表，该量表曾在Liu 和Zhang 基于中国公共组织的变革研究中被应用。③Liu B. C. and Zhang Z. H.，“Motivational Bases of Commitment to Organizational Change in the Chinese Public Sector，”Social Behavior and Personality：An International Journal，Vol.47，No.1，2019，pp.1-8.繁文缛节选取Jacobsen 与Jakobsen 等在2018 年开发的3 道题测量量表，该量表也曾在以往研究中得到过检验。④Jacobsen C. B. and Jakobsen M. L.，“Perceived Organizational Red Tape and Organizational Performance in Public Services，”Public Administration Review，Vol.78，No.1，2018，pp.24-36.⑤孙思睿、刘帮成：《变革情境下高承诺工作系统何以提升责任行为：灵丹妙药还是情境受限？》，《中国人力资源开发》2019 年第12 期。

四、数据分析与结果

（一）测量工具的信度与效度检验

为了进一步验证所有调研工具的有效性，本文首先进行了量表的信度检验（见表2）。其中，变革承诺的量表一致性系数为0.82，公共服务动机的量表一致性系数为0.92，繁文缛节的量表一致性系数为0.82。所有量表一致性系数均超过0.7，反映出测量工具的一致性。另外，根据KMO 检验和Bartlett 球形检验结果，三因子的KMO 检验系数为0.77，P＜0.00，表明测量工具的效度较高，能够测量出本研究所关注的信息。

表2 信度系数与因子载荷

（二）描述性统计与方差分析

本文通过对因变量在各个自变量上进行均值比较来展示类别变量中变革承诺差异，以方差分析来揭示差异的显著性（见表3 至表6）。根据分析，试点地区得分低于非试点地区，且两地之间差异显著，各项人口统计学变量上的差异比较结果显示，非试点地区的得分总体高于试点地区（表3），假设5 初步得到数据支持。具体分析如下。

男性变革承诺高于女性，且在非试点地区，性别在变革承诺上差异显著。根据表3，两地的男性得分高于女性。但性别的独立样本T 检验结果（见表5）显示，非试点地区差异显著，试点地区差异不显著（非试点为F=3.28，试点为F=0.97）。

表5 二分变量性别在变革承诺上的独立样本T 检验的分析结果

非试点地区变革承诺在年龄上的差异显著。变革承诺的年龄差异方面（见表3），非试点地区在各个年龄阶段的得分基本上都高于试点地区（除小于20 岁试点地区数据缺失外）。在非试点地区，小于20 岁群体最高，31～40 岁年龄阶段次之。试点地区，21～30 岁年龄阶段最高，51 岁以上年龄段次之。根据单因素方差分析结果（见表4），年龄在非试点地区差异显著。

表3 人口统计学变量上的变革承诺差异

非试点地区变革承诺在受教育程度上差异显著，两地间本科学历组有截然相反的变革承诺得分。在受教育程度上，试点地区本科学历的群体得分最高（3.73 分），硕士研究生及以上学历的群体得分最低（2.77 分）；非试点地区本科学历群体得分最低（4.61 分），本科以下学历群体得分最高（4.98 分）。在方差显著性上，非试点地区差异显著（F=3.91**），试点地区差异不明显（见表4）。

表4 分组变量的单因素ANOVA 分析结果

两地间变革承诺在工作性质上差异均显著。其中，两地区都是事业单位合同工得分最高（试点地区4.38 分，非试点地区4.90 分）。在非试点地区的公务员与事业单位劳务派遣员工得分都较高，试点地区则不同，公务员得分最低（3.15 分），事业单位劳务派遣次之（3.33 分）。在方差显著性比较中，两地区都差异明显（非试点F=2.73**，试点F=2.59**）。

变革承诺在行政级别上的地域差异不显著，但两地都是处级及以上的人员得分最高。根据单因素方差分析的结果（见表4），行政级别在两地的比较中差异不显著。均值比较结果（见表3）显示，非试点地区处级及以上职务得分最高（5.60 分），科级得分最低（4.51 分）。试点地区科级以下得分最低（3.66 分），处级及以上得分最高（4.17 分）。

（三）回归分析

本文采取多元线性回归分析方法来检验影响变革承诺的前因因素。根据表6，共线性诊断因子VIF 的值均小于10，说明自变量间不存在严重的共线性问题。回归方程F 值为30.84，P＜0.05，说明方程有统计学意义。调整方差R2的值为0.28，说明自变量能解释28%的变革承诺变异。根据表6，年龄、变革推进方式与公共服务动机均对变革承诺产生了显著的影响。具体而言，年龄对变革承诺有负向影响（β=-0.07，P=0.05），即年龄越大，变革承诺越低。变革推进方式对变革承诺亦存在负向影响（β=-0.42，P=0.00），即非试点地区的变革承诺更高。公共服务动机与变革承诺之间正向关系显著（β=0.32，P=0.00），说明公共服务动机越高，变革承诺越强，即假设1b、2、5 得到数据支持。性别、受教育程度、工作性质、行政级别对变革承诺的影响不显著（见表6），假设1a、1c、3a、3b 未得到数据支持。然而，负面变革氛围——繁文缛节——虽存在负向影响，但不能显著影响变革承诺，假设4 未得到数据支持。综上所述，根据回归分析结果（见表6），变革推进方式、年龄、公共服务动机与变革承诺间的显著关系得到数据支持。

表6 变革承诺的回归分析

五、研究结论

（一）研究发现

本文主要有以下发现：根据均值比较与方差分析结果，非试点地区除行政级别上个体变革承诺差异不显著外，其他因素在变革承诺上都有显著的差异；对比试点地区，变革承诺仅在工作性质上的得分呈现显著差异。此外，非试点地区的变革承诺总体得分高于试点地区；男性变革承诺高于女性；行政级别在处级及以上的群体变革承诺得分最高；在所有得分比较中，变革承诺得分最低的是硕士研究生及以上学历的试点地区人员。根据回归分析结果，个体年龄、公共服务动机、变革推进方式与变革承诺之间有显著关系。基于以上分析，本文探索了在中国公共组织变革情境中变革承诺的差异与影响前因。同时，本文存在未被数据验证的假设，说明在中国公共组织情境中，变革承诺及前因问题需要基于具体场景进行深度挖掘。

（二）理论贡献

本文从中国公共组织的变革情境出发，深入观察同一变革背景下，不同变革推进方式中个体变革承诺的差异与影响前因，基于新的微观视角解读了变革态度与行为。

首先，识别微观群体在中国公共组织变革情境中变革承诺的特征与影响因素，能够增强学者对于变革主动行为反应的了解。本研究拓展了该理论的情境适用性，便于研究者进一步把握公共组织中个体的变革态度与行为，为使用变革管理理论研究个体积极态度行为提供了具有针对性的见解。其次，从变革推进方式着手，本文讨论了变革方式与变革承诺的互动关系，为组织变革管理，特别是变革过程研究提供了新的理论参考。虽然以往的企业管理者探讨过变革推进方式与个体变革反应之间可能存在的互动关系，但在公共管理研究中，变革推进方式是否会影响从业者的态度与行为却尚不清晰。本文对于理解公共组织进一步改进变革时期的方案与策略，以及如何促成个体主动融入变革提供了思路。再次，尽管公共组织的研究者逐渐开始重视变革实践中个体主动支持的重要性，但本文在关注此问题的基础上，还探析了变革承诺的前因，清晰阐释了公共组织中基层从业者变革承诺的发生特征，对优化基层组织的激励机制、推动变革进程有所启发。

（三）实践启示

要想让新一轮机构改革产生期待的“化学反应”，就迫切地需要基层一线从业者忠诚于变革，本文对于机构改革具有以下启发意义。

首先，机构改革背景下，尤其在经济发达地区推进试点改革，要重点关注基层高素质人才是否承诺于组织变革。研究中，S 市房管部门从业者表示：“（改革后）留人不容易，人才流失严重，年轻、能力强的都走了，退休的也多。”本文中，硕士研究生及以上学历群体变革承诺得分最低，说明高学历群体的变革态度与行为有必要得到进一步关注，保证改革不让个体利益受损的同时，还需要提供更多的疏导、沟通与安抚，减少机构改革中高学历人才的流失。其次，鉴于变革承诺在年龄、公共服务动机方面的显著差异，变革时期要识别好关键人才，努力为有潜力的人才保驾护航，为真正承诺于机构改革的人才准备好特殊的过渡工作方案与临时保护机制。最后，由于变革推进时个体变革承诺存在差异，因而本文认为组织变革中有待进一步通过挖掘与强化变革行为干预手段，来弥补服务于行政指令的人力资源实践不足，提升组织变革的效能，同时需要特别关注试点改革中的群体，主动对其实施改革愿景沟通、改革意义构建等行为干预措施。在试点改革中，有关方面要大力将变革管理的重点措施运用到机构改革的创新实践之中，以此为未来的改革积累经验。

（四）局限及展望

第一，本文回归模型的理论解释度较低，这或许与采用同源数据进行验证有关。尽管只研究某一地的不同试点方案可排除其他城市的影响，但两地比较更能够最大限度地减少自评的同源数据结果误差。第二，本文部分假设未得到数据支持，说明存在更多影响变革承诺的可能因素，在未来的研究中需予以深入研究。第三，本文是横截面设计，但个体的变革态度与行为可能随时间变化而发生改变，故后续研究可通过纵向设计来弥补本文未观察到的变化趋势的遗憾。第四，虽然本文中繁文缛节负向影响不显著，但是在访谈中，受访者提到了工作流程繁琐、文书工作增多等负面变革氛围的不利影响，未来研究应加强对这类负面因素的系统关注。