政府购买服务全过程绩效管理探究

●宋 伟

为改善公共服务供给， 推动政府职能转变， 发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府部门改变故有的“养人办事”，创新采用购买服务方式提供政府公共服务，进一步提高财政资金、资产、资源配置效率和效益。 但随着改革不断深入， 政府购买服务工作中出现了服务标准不明确或缺乏约束力、合同条款与服务标准脱节、 购买价格虚高、 服务质量不高等绩效管理薄弱问题。 2021 年 3 月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）中提出，加强对政府购买服务项目的全过程绩效管理， 解决好“买得值”的问题。 在全面实施绩效管理理念下， 探索研究如何构建政府购买服务全过程绩效管理机制是当前一项重要课题。

一、实施政府购买服务全过程绩效管理的意义

2013 年11 月，党的十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将推广政府购买服务确定为一项重要改革任务。 提出推广政府购买服务， 加强各类公共服务的提供，凡属事务性管理服务，通过引入竞争机制，采用合同、委托等方式向社会购买， 既可激发社会组织活力，又能改善公共服务供给。 随着这项改革不断深入， 政府购买服务工作促进了政府职能转变， 改善了公共服务供给， 但也出现了服务标准不明确或缺乏约束力、 合同条款与服务标准脱节、购买价格虚高、服务质量不高等绩效管理薄弱问题。

将绩效理念贯穿政府购买服务全过程是贯彻落实全面实施预算绩效管理的重要举措，通过全过程绩效管理，可以促进公共服务购买主体职能转变， 提升政府对购买公共服务决策的科学性与准确性， 落实公共服务监督职能配置，改进财政支出方式，不断提高政府购买服务的质量和效率， 进而推动政府部门提升履行职能的效率和效果，有利于打造责任政府、透明政府和服务型政府。

二、政府购买服务全过程绩效管理的难点

政府购买服务与政府采购货物相比，具有涉及主体多、服务成果没有形成实物、服务标准难以衡量、购买过程复杂和国家相关制度规范繁多、 易产生寻租行为滋生腐败的特点。

（一）主体分离信息不透明

在政府采购货物活动中， 因购货主体就是使用主体， 整个活动只有购货方和销货方两个主体，信息透明，关系简单。 而在政府购买服务中，存在大量购买公益性或公众性的服务项目，因购买主体与使用主体相分离， 政府购买服务涉及三类主体， 购买主体是各级国家机关， 使用主体是广大的社会公众，承接主体则涉及各类企业、社会组织、农村集体经济组织、基层群众性自治组织、具备条件的个人等。 购买服务的人不是使用服务的人，因此，需求信息、服务数量和质量等相关信息不透明，加大了管理的难度。

（二）服务标准和质量衡量难

政府购买服务作为一项公共服务， 很多服务成果没有形成实物，通常很难明确科学的服务标准，又因其具有公益性和公众性特征，受益群体数量多、需求各异，影响面广。

（三）涉及制度规范多

政府购买服务过程复杂， 国家相关管理制度规范繁多，不仅包括“买什么”“谁来买”“向谁买”“怎么买”“值不值”等步骤，还涉及政府采购管理、合同管理、信息公开等方面一系列国家制度规范。

（四）监督管控措施少

政府购买服务作为政府与市场交易的活动，面临着诸如购买主体合同管理能力较弱、 道德风险较难控制、容易导致形式主义或寻租行为、增加政府提供服务的交易成本、 服务提供质量和效益难以保证等一系列问题。

三、 构建政府购买服务全过程绩效管理机制

从绩效管理角度看， 政府购买服务与政策研究类、宣传活动类、工程类等项目支出一样，也包含事前绩效评估、绩效目标编制、实施期的绩效监控、项目验收后的绩效评价和评价结果应用五个环节，要将绩效理念贯穿于政府购买服务活动全过程。 但是在每个绩效管理环节， 其工作重点或关注点有很大差异，应结合政府购买服务的独有特点开展工作。

（一）事前绩效评估

事前绩效评估是绩效管理工作的第一道关口，应明确评估的主体责任单位、评估步骤和评估内容。

1、评估主体。 评估主体分为购买主体和财政部门。根据《政府购买服务管理办法》规定，各级国家机关是购买主体。在预算管理中，国家机关作为一级预算单位管理，所以购买主体是一级预算单位。在项目实施前，购买主体依据国家、省市各级政府要求、事业发展规划等，运用科学、合理的评估方法，对项目立项必要性、投入经济性、实施方案可行性、筹资合理性等内容进行客观、公正的评估。财政部门根据管理需要，抽选项目金额大、社会影响大的重要项目进行事前绩效评估复评。

2、评估工作步骤。 主要分成三步实施：第一步，购买主体对政策依据、购买服务内容的合规性、本地及全国相关服务领域的市场行情、 购买行为的性价比、资金来源等方面进行详细分析测算和推演，形成可行性分析报告和实施方案；第二步，购买主体组织召开专家论证评审会或委托第三方机构， 通过现场踏勘、社会调查、集中座谈等方式进行科学性论证和绩效评估；第三步，专家论证会或第三方机构形成绩效评估报告，决定项目通过与否，并提出相关建议。

3、评估主要关注事项。 一是购买内容的市场化和合规性。政府购买服务内容应与民生密切相关，具有公共性和公益性，且与经济社会发展水平相适应，适合采取市场化方式提供。此外，国家对政府购买服务的范围和内容实行中央和省两级的指导性目录管理和负面清单管理， 购买主体不得将应由政府部门自己完成的工作交由社会力量去做， 不能以政府购买服务名义变相举债融资或用工。 二是购买主体和承担主体资格合规性。 依据 《政府购买服务管理办法》，各级国家机关是购买主体，依法成立的企业、社会组织、公益二类和从事生产经营活动的事业单位、农村集体经济组织、基层群众性自治组织，以及具备条件的个人都可以作为承接主体。 但是由财政拨款保障的单位，比如公益一类事业单位、使用事业编制的群团组织不能作为政府购买服务的购买主体和承接主体。三是购买服务的经济性。政府购买服务是政府公共服务提供方式的重大创新，是从“养人办事”提供服务向“花钱买服务、办事不养人”转变，所以，绩效评估应论证“养人办事”的成本、质量是否超过“花钱买服务”的成本和质量。 通过收集或模拟测算“养人办事”成本、服务质量和效率，与购买服务后打破行政垄断、 引入竞争机制的预计成本和实现效果进行对比分析，确定是否能够实现降低成本、提高服务质量、提升效率等目标。四是可行性分析报告和实施方案的完整性。 可行性分析报告对项目实施必要性、购买服务方式可行性、服务市场供需状况进行分析， 包含潜在服务承接主体的数量、 服务技术成熟度、服务市场的供需平衡度、费用估算等内容。 实施方案应明确下一步实施政府采购方式、 组织保障措施、项目管理制度等内容。 可行性分析报告和实施方案也可以合为一体。

（二）编制绩效目标

绩效目标是全过程绩效管理的基础， 是实施期绩效监控、验收后绩效评价的依据。 采购主体在编制预算时，需同步编制政府购买服务项目的绩效目标。财政部门在审核批复预算时， 同步审核批复绩效目标。

政府购买服务绩效目标包含总体绩效目标和细化的绩效指标。 总体绩效目标是在服务实施期内通过提供服务，预期将达到的总产出和总效果。 细化的绩效指标是将总体绩效目标从产出、 效益和满意度三个维度细化出若干子项，包含产出数量、质量、成本、时效、社会效益、经济效益、生态效益和受益群众满意度等内容，同时在可实现的基础上，从严从高设置指标值， 让绩效指标真正发挥引导约束和控制作用。 在绩效指标中，产出、效益和满意度这三个衡量维度缺一不可，三者相辅相成，共同组成对购买主体的约束。 笔者在审核某市城市管理局生活垃圾分类宣传政府购买服务项目绩效指标时发现， 目标仅设置数量指标， 包含主题宣传活动开展次数不少于12次， 广播电视播放公益宣传片的次数不少于5500次，报纸报道次数不少于120 次；但缺少服务质量指标、 垃圾分类政策知晓率等效益类指标和社会公众满意度指标，指标设置不完整。

（三）实施期绩效跟踪

服务实施期的绩效跟踪是全过程预算绩效管理的关键。 项目预算批复后，服务购买主体根据实施方案确定采购方式组织采购， 同时根据业务需求和绩效目标拟订合同协议，协商细化服务条款，明确项目监督制度，细化项目开工计划和验收条款，督促项目承接单位按计划实施。

在项目实施过程中， 购买主体的项目负责人依据合同条款进行持续全流程的绩效跟踪。 通过跟踪服务实施情况，定期不定期进行抽查，原则上采用序时进度与绩效目标、合同条款进行比对，从而衡量绩效目标完成程度，预测年底能否完成，及时发现服务提供中存在的问题，督促承接主体及时整改，确保年度绩效目标保质高效完成。 绩效跟踪的主要内容包括以下几个方面：

1、项目管理制度的健全性。 政府购买服务项目的项目管理制度包含购买主体对项目的监督管理制度、项目承接主体对项目的实施管理制度两个层次。此处是指项目承接主体对项目的实施管理制度，包含人员安排、工作制度、工作日志的记录、执行操作流程等内容。

2、服务数量和质量的合规性。 在项目实施过程中，承接主体不仅要履行服务领域内政府制度规范，也要遵守本单位的项目管理制度和合同约定， 如安排服务人员数量、专业技术能力、服务数量和质量等符合政府制度规范和合同约定， 从而保障政府购买服务能够公平、高效地进行。

3、服务提供的及时性。 政府购买服务项目除了在服务质量、数量上符合要求外，服务提供的及时性也是重要的衡量指标。 如某市住房和城乡建设局建设市场监管与信用信息综合平台维护项目， 按照合同约定，承接主体应在故障事故发生后，通过远程协助或派专家现场指导等方式24 小时内予以解决，以保障全市建设市场监管与信用平台的正常运行。

购买主体在绩效跟踪中发现的偏差， 应分类处理。 一是因突发疫情、国家政策调整等客观因素造成的执行偏差， 购买主体可向财政部门提出申请调减预算，同步调整绩效目标；二是因承接主体主观原因造成服务提供拖期， 购买主体应督促承接主体在制度规定、组织管理、人员配备等方面查找原因，及时对症下药解决问题。

（四）服务完成后绩效评价

绩效评价工作是全过程绩效管理的核心。 政府购买服务根据评价主体和评价内容不同， 可分为购买主体对承接主体服务完成情况的 “服务评价”、财政部门对购买主体和承接主体的“综合评价”。 二者评价内容不同， 总的来说，“综合评价” 的内容多于“服务评价”。 本文从财政部门角度分析“综合评价”的主要内容。

1、购买主体的采购立项和实施监管。 实施政府购买服务“综合评价”，首先要对购买主体的服务立项及管理流程进行全流程评价， 具体可分为项目立项、预算编报、组织采购、项目监管、项目验收结算等环节。 各环节评价内容包括：一是在项目立项阶段，购买主体是否按照相关规定的程序开展评估立项。二是在项目预算和绩效目标编报阶段， 购买主体是否充分结合项目特点、服务市场行情，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务支出，项目预算是否纳入当年部门预算， 绩效目标是否科学合理、细化量化。 三是在服务组织采购阶段，购买主体是否根据公开公正、方式灵活、程序便捷、竞争有序的原则合理确定购买方式，是否符合《政府采购法》和《政府购买非招标采购方式管理办法》等相关规定。 四是在合同签订阶段，购买主体是否根据绩效目标建立服务质量标准要求， 包括服务的内容、期限、数量、质量、时效及相关标准，并在合同中予以明确。 合同履行期限是否超过1 年，如超过1 年，应重点关注其合理性。 五是在项目实施监管阶段，是否建立相应的跟踪监督管理体系， 服务标准是否严格有效执行，评价购买主体是否存在“甩手掌柜”“一包了之”等现象。 六是在项目验收结算阶段，购买主体是否建立项目验收结算机制，对承接主体的组织管理、服务产出、服务成效及相关方满意度进行充分评估，并将评估结果应用于合同付费及后续服务采购。

笔者在对某信息系统维护项目开展财政评价时发现， 购买主体和服务承接单位签订了运行维护服务合同，承接单位制定出运维实施细则，但无论是运维合同还是实施细则对服务数量和质量均为定性指标，没有定量的指标，购买主体的监督检查人员缺乏衡量依据， 完全凭主观臆断容易造成检查监督流于形式。 再如，垃圾处理购买服务中的移动公厕项目，财政评价发现， 购买主体对服务承接单位缺少有效的监督管理，公厕车辆出动和运回无确认单，对服务单位的维修质量和频率未进行有效考核， 导致移动公厕的维修保养不及时、完好率不高。

2、购买服务价格的确定情况。 政府购买服务因无法核实项目实际运行成本等现实问题， 其价格通常难以确定。 目前有不少购买主体直接以项目预算的额度为限设定价格作为招标控制价， 还有少量购买主体借助专家绩效评估结果作为购买服务的价格上限，定价缺乏理性依据，很难规避承接主体虚报价格，易产生寻租行为滋生腐败。 因此，在评价时需要重点考察分析承接主体是否根据购买服务项目行业特点及可承受的预算水平， 制定科学合理的购买服务价格及定额标准， 购买主体是否充分发挥行业主管部门、协会组织、专业咨询机构和行业领域专家等专业优势，最终确定购买服务标准及价格。 最好能够将实施购买服务前后成本进行对比， 评价通过政府购买服务引入市场竞争的模式降低了成本或提高了公共服务供给效率。

3、承接主体的资质、能力及资源配置状况。 在政府购买服务项目中，承接主体的资质、资源配置等总体能力直接决定了政府购买服务的数量和质量、效率和效果。 因此，在评价政府购买服务绩效时，需要对承接主体的资质、 能力及承接主体为购买服务资源配置状况进行评价。 主要关注内容包含：一是承接单位资质，评价其是否符合购买服务行业相关要求，是否具备相关法律法规规定的资质要求， 并关注行业主管部门对承接主体的评估等级。 二是承接主体的人力资源情况，包括承接主体工作人员规模、承接主体专业人员占比， 是否定期参加与承接项目相关的专业培训及参训人次， 考核其对专业技术能力的后续教育情况。 三是承接主体为服务所配备的场所、技术设备水平是否满足提供公共服务需求。 四是服务模式在行业内的示范作用与推广价值， 考核其在行业内的领先程度。

笔者在评价某河流沿线闸坝维护项目时， 参考水利部、财政部发布的《水利工程管理单位定岗定员标准》，每座闸坝需设管理人员1 名，安全生产管理人员1 名，技术管理8 名（闸门运行工 4 名、电工1名、信息和自动化管理1 名、堤防修放工2 名）。 但评价时发现， 项目承接单位实际配备的技术管理专业人员严重不足，且2016 年之后未在人员培训方面投入资金， 无法保证项目人员的专业技术水平和服务质量。 此外，项目承接单位因自身设备不能够满足服务需求，用财政资金购买服务设备。 所以，最终评价结论是承接主体虽然具备服务资质， 但在专业技术人员和专业设备方面不具备承接服务的能力，因此，评价建议不再向此单位继续购买服务。

4、承接主体对服务实施的组织管理。 服务实施管理的评价， 主要对承接主体在服务项目中的合同管理、资金管理和项目管理的规范情况进行评价。 评价主要内容包括：一是在合同管理中，承接主体是否存在合同转包情况；二是在资金管理中，承接主体是否按照国家相关规定制定了单位财务管理制度，并严格执行这些规定，资金使用和管理是否规范，是否及时向购买主体汇报资金使用情况等； 三是在项目管理中， 评价承接主体是否建立了明确的项目负责人机制和完善的实施方案， 承接主体内部服务进度和质量控制等方面机制建立和执行遵循情况。

5、服务的产出数量、质量和时效。 政府购买服务产出的评价主要从服务数量、 服务质量及服务时效三个方面进行评价。 服务数量是政府购买服务效果的直观体现。 承接主体在执行政府购买服务过程中的工作量会具体反映到服务的工作量、 提供服务的时长等服务数量上。 对于服务质量的评价，一方面可以根据使用主体对于服务过程的质量评价， 如投诉状况、服务差错等来反映；另一方面可以根据使用主体对于服务结果的质量评价， 如满意度调查结果等衡量。 购买服务的时效性很大程度上制约着公共服务供给的客观效果，评价时应紧紧把握其时效要求，关注其是否在时效内充分发挥公共服务的效果。

笔者在评价某河流闸坝维护项目时， 通过现场勘查发现个别闸坝存在质量问题，例如坝体有渗漏、护坡轻微塌陷、闸门漏水锈蚀等现象，说明服务承接单位提供的服务质量存在问题。 再如，评价某市校园安保项目，2020 年度发生校园险总案件737 件，实际办结案件 169 件， 事故、 风险事件处理完成率22.93%，完成率偏低。 同时，在时效方面，按相关规定， 服务承接主体应在事故发生后48 小时内报案，但评价发现，大部分未在48 小时内及时报案，事故处理不够及时，说明服务质量和时效不符合规定。

6、服务的效果和满意度。 政府购买服务项目实施内容不同，其服务对象和产生的效果也不同。比如，某市基本建设项目施工图审查购买服务，直接受益对象是施工单位，间接受益对象是居住或在建筑中穿梭的社会公众。服务的效果主要体现在审查通过的勘察设计文件全部符合工程建设强制性标准，按照施工图建设的建筑物安全，将建筑物使用中可能遇到的风险和损失降到最低程度等方面的社会效益。而垃圾处理项目的服务对象是全市所有市民，其效果主要体现在保障居民生活环境和提高资源利用效率的社会效益、维护生态环境的生态效益等方面。 在评价阶段，应根据服务对象特点，采取走访、重点调查、抽样调查等多种方式评价服务的效果和满意度。

（五）绩效评价的结果应用

评价结果应用是绩效管理工作的落脚点， 也是绩效评价的意义所在。 政府购买服务评价结果主要用于以下几个方面：一是购买主体根据“服务评价”结果建立与合同价款支付相关联的正向激励机制和反向惩戒机制，如评价结果为“优”则全额支付合同款，评价结果为“良”则支付合同款的95%，评价结果为“中”则支付合同款的90%，评价结果为“差”则支付合同款的80%。 二是购买主体将“服务评价”结果作为以后年度选择承接主体的重要参考依据。 如被评价的服务目标完成较好，受益群众满意度高，在下一年选择承接主体时则会优先考虑。 三是财政部门将“综合评价”结果及时通报购买主体及承接主体，督促购买主体建立及时纠错的机制， 指导并帮助其发现购买服务中存在的问题， 查找工作中存在的薄弱环节和风险控制点，督促其及时进行整改。 同时，将评价结果作为以后年度预算安排和政策调整的重要依据。 四是加强信息公开，财政部门和购买主体通过适当形式及时进行评价报告信息公开， 发挥群众的监督作用。 通过信息公开，倒逼购买服务工作的透明和绩效。

为推动绩效评价结果得到实际应用， 在提升评价质量的前提下， 更重要的是参考政府审计管理模式，增强评价工作的法律权威性，让财政部门组织评价时有法可依，第三方机构依法评价，被评价单位依法依规配合和整改。