权力结构与防疫模式:清末东北大鼠疫期间防疫决策的执行*

2022-12-27 03:44杜丽红
中山大学学报(社会科学版) 2022年5期
关键词:奉天鼠疫双城

杜丽红

一、问题的提出

宣统朝爆发的东北大鼠疫,海内外学界对其做了颇有深度的研究①宣统朝的东北大鼠疫受到国内外学界高度关注,分别从医学、外交和文化角度展开研究,但极少关注防疫政策的执行过程。Carol Benedict,Bubonic Plague in Nineteenth-Century China,Modern China,Vol. 14,No. 2,(Apr.,1988),pp. 107-155;焦润明:《清末东北三省鼠疫灾害及防疫措施研究》,北京:北京师范大学出版社,2011年;Mark Gamasa,The Epidemic of Pneumonic Plague in Manchuria 1910-1911,Past and Present,Vol. 190,(Feb. 2006),pp.147-184。,但作为一项突发紧急事件的政治史价值仍有待挖掘。若将研究视角从疫情本身转向政府行为,将清政府的应对过程视为各级政府制定政策和执行政策的过程,可能会提供清末应急政策执行的清晰图景,不仅可以看到西法防疫作为政府决策,在各种政令和政治讯息中的上传下达,也可以看到地方官府和民间社会对政策的形形色色的敷衍与抵制,从而深化我们对近代中国国家治理模式的认知②政策执行得到社会学学者的高度关注,成为研究国家治理的重要视角,涌现了选择性执行、政策变通、选择性应对和上下共谋等解释框架。然而,近代中国政治史和社会史研究很少关注政策执行过程中所呈现出来的政府运作问题。参见周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008 年第6 期,第1—21 页;陈家建、边慧敏、邓湘树:《科层结构与政策执行》,《社会学研究》2013 年第6 期,第1—20 页;陈那波、李伟:《把“管理”带回政治——任务、资源与街道办网络化政策推行的案例比较》,《社会学研究》2020 年第4 期,第194—217 页;姚东旻、崔琳、张鹏远、周雪光:《中国政府治理模式的选择与转换:一个正式模型》,《社会》2021年第6期,第41—74页。。

由于东北肺鼠疫疫情危急,加之列强的外交压力,清中央政府将西法防疫确定为全国性政策①清政府采取西法防疫应对鼠疫的决策过程非常复杂,笔者已另文讨论,此不赘述。,东三省总督负责督促地方政府执行西法防疫,各地政府则负责落实自上而下的防疫指令。何为西法防疫呢?即近代以来西方各国为免受传染病侵袭,共同构建起一套检疫、隔离、消毒和治疗的规则,应对疫情和进行卫生治理,表现为国家设立卫生机构实施防疫规章。具体到东北肺鼠疫期间,西法防疫重防不重治,认为染疫者不可治,只能通过隔离和断绝交通,将患者隔离开来,才可挽救健康者。因此,无论是方法还是价值取向,西法防疫都与传统中国防疫的重治不重防原则有着根本的差别,成为执行过程中各种矛盾与冲突的渊源。由于受制于地方社会结构和政治环境,加之各地获取资源能力的不同,东北各地在推行西法防疫过程中形成了不同的模式。

突发的鼠疫,对社会的日常运行造成了巨大冲击,清政府官员不得不在外交压力下紧急应对。清中央政府命令东北督抚必须采用西法防疫,要求其命令下属府县均采用相似的程序化防疫措施,而各地官员基于文化意识和社会境况,并不愿意采用西法防疫,因此在督抚与州县之间出现了采取何种方式防疫的政治博弈。各地方官若要把防疫措施落实下去,不仅要依靠赖以行动的人力和财力资源,而且要得到当地社会和普通民众的支持,否则就会流于空言。因此,地方官员与绅商、市民、乡民之间也不得不进行博弈,彼此协商,最后以变通的方式落实防疫措施,从而达到防疫效果。

虽然迫于外力采取了西法防疫,但这种以行政手段强推的违反日常认知的命令面临着社会的挑战。因为,采取什么样的措施进行防疫,实际关系到社会对医学的认可程度。东北地区,乃至整个中国,绝大多数人在当时仍然信任中医,对西医有一种陌生感和不信任的态度。东三省总督锡良迫于政治局势,自上而下采用行政命令的方式强迫所有州县都采纳西法防疫,其主要形式有两种:一是督抚颁布行政命令,要求各地方官遵照其要求,按照西法办理防疫事务;二是对违抗者进行惩罚,通过更换地方官的方式,要求各地方改弦更张,厉行西法防疫。第一种形式是一种常规程序化的行政方式,直接反映了上级的具体要求,很难从中判断地方官到底有没有认真执行命令;第二种形式是带有审判意味的行政处罚,双方通过往来电文进行指责和辩护,往往真实呈现出地方官是如何敷衍和应付上级的。较之命令行政,惩罚行政呈现的内容更真实生动,值得玩味之处颇多,也反映出若不能得到地方官员的真心支持,上级的政策就无法转化为地方行动的动力。本文尝试选择若干有代表性的城市,考察西法防疫这一政策在不同地方的具体执行过程,从分析各地政府的行动路径入手,讨论政策执行过程中,基层政府如何根据资源状况采取不同策略应对上级政策,以及上级政府采取何种措施保障政策在地方的落实。

为了便于研究西法防疫的执行状况,笔者尝试以距离权力中心的远近来划分防疫模式,然后展开具体分析。这里所谓的权力中心,不仅包括东北地方权力中心,如东三省总督衙署所在地奉天,也包括外国势力所在地,日俄势力集中所在的铁路要站长春和哈尔滨。权力中心与防疫模式之间呈现出一种正相关关系:在清政府权力中心所在地,越易受官府命令左右,形成官府直管的模式;在与日俄势力控制区域相近的地方,地方官府不得不与外国人进行协商,形成一种协议办理的模式;在远离两种权力中心的地方,地方官员得不到上级足够的支持,只能依靠当地力量,与商民合作办理,从而形成一种地方自办的应付模式。

三种模式虽然不能完全囊括东北防疫的情形,但基本涵盖了主要类型。官府直管模式以奉天为代表,作为东三省总督衙署所在地,奉天是东北政治权力中心,其防疫基本完全由官府主导,商会的力量受到打压,激起的官民矛盾最为严重。协议办理模式以长春为代表,作为南满铁路的重要站点,官府作为主导力量领导防疫,商会作为辅助力量协助防疫,日本人和俄国人对长春的防疫都非常重视,以中外防疫会议的形式参与到长春防疫中。地方自办模式以双城为代表,当地虽然距离哈尔滨只有约50 公里,但是并未得到督抚的关照,只能在有限的经费和人力支持下自办防疫,因此与地方士绅的合作成为重要选择,当来自哈尔滨的医官就近进行严苛检查时,才揭示出该地防疫政策执行度极低。

以奉天、长春和双城作为研究对象还有另外一层原因,三座城市在东北防疫过程中颇具代表性,受到参加奉天国际鼠疫大会医生们的高度关注,均有个案报告提交大会讨论。奉天是政治中心,官府管控力量很强,疫情受到严密监控,疫毙者1,686 人。长春和双城是吉林省除哈尔滨外疫情最盛的城市,分别疫死5,827人和4,609人①奉天全省防疫总局编译,吴秀明、高岚岚点校:《东三省疫事报告书》,载李文海、夏明方、朱浒主编:《中国荒政书集成》第12册,天津:天津古籍出版社,2010年,第8221页。下文简注为《东三省疫事报告书》。。

二、督抚直管的奉天模式

1911年1月2日,奉天城出现了第一位鼠疫患者,其从哈尔滨乘火车而来。及至6日,奉天已有3例疑似鼠疫猝毙者,警务局下令各区巡警切实调查各旅店、伙房,发现患病者②《警局饬防时疫》,《盛京时报》1911年1月7日,第5版。。此时哈尔滨疫情严重,锡良已承受相当大的外交压力,对奉天疫情非常警觉,立即电请度支部支拨巨款充作防疫经费,且将小西便门外新盖楼房作为验疫办事处。他还请关东都督府技师村田升清筹划预防办法,通饬各属严行遵办,并请其向巡警总局及其余各局所人员宣讲鼠疫病菌状况和预防事宜③《锡督筹备防疫事宜之认真》,《盛京时报》1911年1月11日,第5版。。

1 月9 日,由奉天民政使司张元奇和交涉使司韩国钧监督指挥,奉天卫生医院和巡警总局会同组织成立了奉天临时防疫事务所,遴委分省补用道张俊生担任所长。次日,奉天警务局颁布《巡警分区办理防疫规则》,完善了基层防疫体制。不过,由于没有防疫人员、隔离医院或其他可资利用的建筑,临时防疫事务所并未采取任何隔离鼠疫接触者和断绝内外交通的措施。12 日,奉天城出现了15 名患者,大多数乘火车从北部而来,相继死在铁路车站、路边、小客栈或茶馆里④《鼠疫在奉天流行的记录》,国际会议编辑委员会编辑,张士尊译,苑洁审校:《奉天国际鼠疫会议报告》,北京:中央编译出版社,2010年,第297页。。

至此,临时防疫事务所才开始采取防疫措施。首先,把奉天城划分为7 个区,每个区建立一个防疫组织,由2名医学毕业生或学生、12名搜查住宅的警察、10名消毒的苦力以及一些担架工组成。其次,在奉天各个城门设置警卫,禁止看起来有病的人通行,控制城内各个分区之间的交通,对大车、人力车和电车进行系统的检查和消毒。再次,搜查患疫者。各区开始逐户检查,重点检查客栈、旅馆和茶馆,发现鼠疫患者,立即将其和所有接触者迁出,焚烧床铺和衣服,消毒并封闭房屋,严重的予以烧毁。发现死尸,马上装入棺材,用石灰和消毒剂进行处理,然后送到为鼠疫患者专门准备的墓地埋葬。最后,建立试验和消毒机构。不仅建立一间细菌试验室,进行细菌诊断和研究,而且在城市西部建立了消毒站,每天结束工作之后,所有回城的卫生防疫人员都要在此进行彻底的消毒⑤《东三省疫事报告书》,第8268,8322页。。

14日,奉天行省公署下设奉天防疫总局,作为奉天防疫行政的总机关,由民政、交涉两司负责管理。该局一面负责与吉林、黑龙江两省电商联络,协同扑灭疫情;一面负责监督奉天各属堵截疫情,以防蔓延⑥《东三省疫事报告书》,第8268,8322页。。这样,奉天城防疫很快被纳入到奉天省防疫体系中,防疫事务由省级政府指挥和监督,从一开始就受到官府的严密领导。

各地虽已开始执行防疫措施,但各级官员对防疫的认识仍停留在清洁卫生层面。14 日,锡良传见奉天各区区官,强调清洁而非隔离。民政、交涉两司在传谕中强调,“防疫之法以清洁为第一之要旨”⑦《锡督筹备防疫事宜之认真》,《盛京时报》1911年1月11日,第5版。。直到18 日,锡良谕饬奉天府孟宪彝与卫生医院院长,会同外务部派来的医员,“妥议设局检察、施疗、防范各项办法”,各项防疫措施才真正得到落实⑧《谕饬会议防疫方法》,《盛京时报》1911年1月19日,第5版。。

与此同时,同城日本人的积极防疫,对奉天当局的防疫产生了举足轻重的影响。1 月11 日,疫情甫经发现,奉天日租界就选举防疫委员,设立防疫会,由各委员负责管理验病部、验菌部、捕鼠部、隔离部、病室部、消毒部等。次日,防疫会在大西关奉天俱乐部开始办公。1 月25 日,日本大连防疫总局移至奉天,佐藤友熊总长、村田升清以及15名委员等抵达奉天。次日,该局开始在铁路租界内日警务署办理防疫事务。2月11日,锡良与关东都督大岛义昌商定协议办理防疫,25日,双方经过协商后,决定召开日清共同防疫会议,旨在“促使日清两方就目前南满洲地区防疫事项提出各自主张并进行讨论、议决,以及答复都督或总督的相关咨询”。中日双方分别由都督或总督指示防疫本部或防疫总局执行,不得彼此侵越①『明治四十三、四年南滿州「ペスト」流行誌』,關東都督府臨時防疫部,1912年,第324—325頁。。此后,奉天官方不得不与日本防疫机构打交道,亦不得不遵循西法防疫模式,采取以检疫、隔离、阻断交通和消毒为主的防疫措施。

从1 月15 日开始,奉天的死亡率明显增长。每天都有许多苦力死去,大部分客栈都受到感染。于是,奉天城前后开办了5处隔离所,其目的是收容患疫家属及同房共居者,在该所隔离7日后,诊断无病才能出所。隔离所的实际状况非常糟糕,其恶劣的条件和较高的死亡率为时人所诟病。奉天民政使司张元奇曾提及隔离所的危险所在,“隔离将收容之人同居一处,恐无病者反致传染”②《添设健康隔离所》,《盛京时报》1911年3月3日,第5版。。

由于奉天城缺乏合适的地方设立医院,只能临时征用地方作为鼠疫医院。1月中旬,官府在城西临时征用了一家小客栈作为鼠疫医院。2 月8 日,临时疫病院才开始接受病人,专门收容检诊和治疗鼠疫患者及疑似鼠疫患者。奉天防疫当局还注重街道清洁、监督屠宰场清洁、收买老鼠和印制医书。防疫事务所先后花销三万余元,每日各雇大车数十辆,将大街小巷积雪秽物拉运净尽③《拉运积雪之巨款》,《盛京时报》1911年3月4日,第5版。。为了对民众进行教育,奉天防疫临时事务所指派一些有文化的市民到城市各个角落进行宣讲。同时,四处张贴布告,用通俗语言解释这次鼠疫的性质以及为防止鼠疫扩散而采取的措施,敦促所有人通过报告鼠疫信息帮助当局开展工作。参加防疫的医务人员也借助显微镜示范向民众做了数次宣讲。最后,当局采用传统散发医书方式,将外务部咨送英人德来格所著的《鼠疫论》印制300本,“分散各局所、学堂、工场、会社及明白事理之住户、店商,以资遵循而免传染”④《分送鼠疫论以免传染》,《盛京时报》1911年1月12日,第5版。。

奉天防疫主要由奉天省公署主办,为弥补不足之处,官府联合社会各界成立防疫会,“实赖绅民同心协虑补助官力之所穷”⑤《民政司张贞午司使亲临防疫会演说词》,《盛京时报》1911年1月20日,第3版。。1月18日,张元奇和韩国钧邀集士绅筹商防疫方法。20日,奉天防疫会成立,“以预防瘟疫传染及研究实行清洁疗治之方法为宗旨”,广邀学界、商会、自治会、农务会诸团体及其他有志防疫人士参加。根据章程,该会与防疫总局及巡警局的关系是“联络一气,以互相协助”,其作用实际是协同搜疫巡警,调查疫症。防疫会可就防疫事件,向防疫总局及巡警条陈意见,而该会有代办防疫总局及巡警局委属事务的义务⑥《奉天防疫会草章》,《盛京时报》1911年1月20日,第3版。。由此可知,防疫会的作用仅仅是提供意见参考,辅助官府办事而已,很难彰显民间的主张。

奉天厉行西法防疫,种种措施激起市民们的强烈反感,而商人们表现得尤其明显,他们对政府搜查住宅、迁出所有疑似者颇为不满。主事官员对此心知肚明,“防疫行政非赖官府强制之力,则民间不易服从,然风气未开,大半以生命为儿戏,迷信鬼神,托诸命运,或畏警察之检视,而讳忌不言,或安污浊之习惯,而以身殉死,或奸人煽惑、传播谣言,或搜索太严,致生反抗,至以卫民之良法,疑为贼民之苛政”⑦《民政司张贞午司使亲临防疫会演说词》,《盛京时报》1911年1月20日,第3版。。防疫会的本意是发动社会力量劝导市民配合官方防疫措施,事实上商人们并不相信西法防疫,存在敌对情绪。他们甚而募集金钱,建立自己的隔离医院,任用中医管理。

作为东三省总督所在地,奉天官府非常强势,不愿意听商会的意见,而有实力的商会不愿屈从于官威,双方的对立愈发严重。1903年,农商部颁布命令要求各地成立商会,盛京省城商业公议会更名为奉天商务总会,该会不但积极参与奉天省城的社会管理和社会救济事务,而且积极参与到清末立宪运动中,与东北地方政府在很多问题上实际处于一种抗衡的状态。1910 年12 月,奉天省各界公举国会请愿代表赴京,向政府上书恳请速开国会①《商务协理定期陈说赴京请愿情形》,《盛京时报》1910年12月28日,第5版。。鼠疫蔓延开后,各界的国会请愿活动随之消失,但官民之间的隔阂,尤其奉天省城,仍然可见一斑。更为甚者,这种官民对立不单单体现在商人要求单独办理防疫,而且体现在防疫官的肆意妄为,捣毁报馆,招惹众怒。从另一个角度来看,防疫政策在奉天的执行生动地展示出辛亥年间各大城市中的官民矛盾,如此复杂而尖锐。

1911年2月中旬,随着防疫的延续,官民之间的矛盾爆发出来。奉天总商会认为官设防疫局的防疫办法不合机宜,并反对中国与日本协议办理防疫。该会指出,官办防疫“惟利心太重,每办一事,必从中多方渔利,因而诸事致多敷衍”,决定自办防疫,不受官家之挟制,款项亦自备②《官商防疫之意见》,《泰东日报》1911年2月21日,第5版。。奉天总商会、谘议局和自治会合办奉天防疫会,公举谘议局议长为总理,自治会议长及商务总长为副总理,由商界公举干事员3 名,办理防疫事。该会很快派代表谒见张元济和韩国钧,说明自办防疫的态度,并设立民办隔离处及留养处。此举有与官方截然分开之意,日本报纸称之为“总商会反对官宪之气焰甚炽”③《奉天防疫之与日报臆测》,《泰东日报》1911年2月19日,第2版。。锡良得知此事后,担心“循此任其自由举动,疫祸前途不堪设想”,其招集各司道、谘议局议董、总商会议董等到公署会议防疫办法。会上,锡良道出其为难之处:“朝廷已谕本督以厉行防疫,外国亦深注意于此。惟欲厉行防疫,则惹人民之反对,不厉行防疫则上背朝廷,外招外国之干涉,本督诚不知所出。”各代表一听锡良训词,当场表示防疫仍归官办理,经费与官府商妥④《官民和衷之喜音》,《泰东日报》1911年2月24日,第2版。。

然而,这只是场面之词,事实上总商会仍然执意自办防疫。25日,省城总商会与城厢议事会一道派员逐户搜查染疫者。由于城关地面辽阔,商户林立,非少数人员所能遍及,于是该会决定以每月薪金8两招集防疫队500 名。30 日,防疫队招足后,立即派赴各关任差,昼间在各街逐户清疫,夜间稽查街巷,严辑贼匪,以补巡警之不足。该队甚而呈请锡良发给枪支⑤《新招防疫队之职任》,《泰东日报》1911年3月5日,第5版。。3 月8 日,民政司命令商会将商立病院撤去,停办商招防疫队,“以免纷歧而归划一”⑥《商务防疫队已归泡影》,《泰东日报》1911年3月9日,第5版。。不过,总商会并未服从锡良的命令,此后仍拟招募防疫队200名。对此,锡良札饬民政司、劝业道,转饬奉天总商会停办自办的病院、隔离所⑦《饬裁商会防疫病院》,《泰东日报》1911年3月2日,第5版。。不久后,又同意总商会在小南关设立病院⑧《商界仍设防疫队》,《泰东日报》1911年3月26日,第5版。。

3 月中旬,疫情临近尾声,奉天防疫官们做了件惊动全国的事情,这就是捣毁《大中公报》事件。事情源于3月5日该报登载的一则消息,讲述了防疫所陆军及二区巡警无端干涉妇女坐车的事情。这则报道引起奉天临时防疫所大西门分所长露厚的强烈不满,带领防疫委员5名,埋葬队员24名,陆军兵9名,巡警2 名,闯入报馆,捣毁大中公报馆。露厚等将报社袁监督押往西关防疫事务所,临时防疫所总办张俊生设座审问袁君,口出恶言如对大盗,最后将袁转交巡警总局⑨《防疫耶?摧残舆论耶?》,《申报》1911年3月17日,第10版。《防疫员对于报馆之骚动》,《泰东日报》1911年3月8日,第2版;《报界厄运至此》,《泰东日报》1911年3月9日,第2版。。

报界公会公禀锡良,防疫事务所总办张俊生仇视《大中公报》,擅动陆军,私开法庭,羁押无罪,监禁发报,指其擅作威福,要求将其撤差。锡良并未处理张俊生,最后拉出露厚顶罪。3月14日,《大中公报》报馆直接与防疫所所长交涉,该所所长装作始悉露厚不法真相,下令将其撤差,交地方审判厅讯办。然而,此后审判厅迭次差传开庭审讯,露厚皆不到案①《露委员手眼通天》,《泰东日报》1911年3月16日,第2版。。同日,奉天警务局局长令《大中公报》报馆停刊7天。该报认为,报律有明文规定,停刊必须指实该报馆所犯之罪为报律第几条第几项,然后处以相当之罚。奉天《大中公报》与防疫局交涉一案,交审判厅正式审理后,被以修订的《大清报律》未到为由,不予受理。因此,报馆只好致电宪政馆、民政部、法部请示办法。宪政编查馆覆电表示,“新报律既未奉到,即仍照旧律科罚”②《宪政馆任意弁髦法令北京》,《申报》1911年3月18日,第5版。。该报只得以防疫公所纵兵打闹报馆,并擅行监押主笔为不法,向地方检察厅控告,要求法办,并与京津、上海各报馆同人集议对付办法。《大中公报》的遭遇得到全国报界的声援,《申报》发表社论谴责东北官府的做法:“惟此报纸之鼓吹民气,以为政府之后盾。东省官吏?乃不惜代外人百计摧残,必欲将不绝如缕之舆论界,尽数毁灭而后快,是诚何心欤。”③《时评》,《申报》1911年3月18日,第6版。

此外,社会舆论开始对张俊生不利,传闻有人向锡良密陈其办事多不合法,任意妄为,任用私人,挥霍巨款。锡良不得不做点表面功夫,派员暗查其各种劣迹,并令交涉、民政两司清查防疫款项是否果有浮滥虚糜。3 月16 日,锡良传见交涉、民政两司使,提及防疫事务所张俊生办事不力,恐有虚糜巨款,敷衍荒唐之行,要求将所用防疫各事派员清查④《督宪派员清查疫款》,《泰东日报》1911年3月17日,第5版。。3 月23 日,有人将张俊生告到朝廷,指责:“该道动用压力,民家一人染疫,即将全家拘入防疫所,藉以搜取财宝贵品,致民间实有染鼠疫死者不敢具报,传染愈多,疫势日盛。”⑤《奉为奉省防疫所总办道员残暴、谬妄为邀功夸大蒙蔽督宪事》(1911 年3 月23 日),第一历史档案馆藏档,档号03—7578—010。然而,因其作为官办防疫负责人,得到了东北督抚的庇护,此事后不了了之,但防疫所的恶行已经传遍各地,受到舆论指责。

作为东三省的政治中心,有东三省总督坐阵,加之日本势力蠢蠢欲动的威胁,奉天严格遵循西法防疫政策,采取隔离和遮断交通措施,严格禁止苦力从东北北部乘坐火车南下,关闭商人开办的鼠疫医院。这些抗击鼠疫的举措发挥了作用,奉天城疫情迅速得到控制。4月9日,民政司将防疫事务所裁撤,将所有防疫事务归并警务局办理,奉天城取消隔离,恢复交通。20日,关东都督府检疫部办公处从奉天警务署撤回旅顺。可以看到,督抚直接督办的奉天防疫模式虽然成效显著,但在政策执行过程中官商之间出现了矛盾和对抗,甚而激起了社会风潮。

三、协议办理的长春模式

哈尔滨疫情出现之后,长春即开始设法防疫。1910年12月4日,长春太守何厚琦得知哈埠、库伦一带瘟疫流行,组织长春地方社会各种力量成立防疫会,并与日、俄医官联系,研究防疫办法。此时防疫会的作用是:集中社会各种力量对有关防疫事务进行讨论,确定防疫方法,给警察局提供建议,表达地方民意。具体防疫各职,“终则以医官会同各区警察担任之”,防疫会本身并不执行防疫事项⑥《防疫会简章》,《盛京时报》1910 年12 月4 日,第5 版;《议定防疫会之简章》,《盛京时报》1910 年12 月13 日,第5版。。

长春是铁路重要枢纽,若疏于防范将导致疫情顺铁路蔓延,一开始就受到锡良的重视,不仅要求吉林西南路道李澍恩注意与日本协商防疫,同时要求长春将铁路乘客留验7日,才能放行。1月6日,锡良致电李澍恩,指出哈尔滨疫势甚盛,要求认真查验留治,使不致辗转传染。因长春关系铁路界内,必须与日领会商。日本驻奉总领事小池张造电告日本驻长春领事松原一雄,要求其与李澍恩相商,故中日“彼此联合办理”,“幸毋畏难苟安”①《饬长春道台电》(1911年1月6日),中国社会科学院近代史所档案馆藏,锡良档案,甲374—150。下文所用锡良档案均出于此,不另注。。

1911年1月,长春地方官与绅商筹定办法,在官医院内附设养病所、检疫所和防疫会,并拟定防疫章程,添聘医生。由何厚琦派检查员30名,逐日按户检查,要求患疫症者即速前赴官医院就医,“倘敢隐匿不可报治,一经查出或被举发,定必照章议罚,决不宽宥”②《防疫示谕照录》,《盛京时报》1911年1月11日,第5版。。长春防疫会下设的防疫掩埋队和消毒队,各区巡警长官无权直接指挥。巡警遇到染疫人家,必须报知防疫局,由该局指挥办理,其中周折既多,往往援救不及。舆论对此感叹道:“中国种种善举一经官办,往往拘循成例,致滋流弊。”③《关心民命》,《长春公报》1911年1月28日,第3版。1月28日后,李澍恩修改了规则,巡警一旦发现染疫者,可由区官自行指挥掩埋,消毒各队直接扑救。

1 月7 日,长春疫症渐有蔓延之势,数人感染鼠疫,中日双方开始合力防疫。长春传染者日见众多,病死者渐至百名之多,日本一般居住民户甚为惶恐。正金、三井及其他株式会社的工作人员,全部搬至头道沟大和屋居住。15日,为防止鼠疫蔓延,南满公司规定由长春南下的火车,一律禁止苦工搭乘。22日,日本租界警署发布命令,无紧急事件不准日人自由进入长春城,并不准赴该城购买物件,租界内的日本料理关门歇业,饭馆不准长春城内人就食④《日警署防疫之命令》,《长春公报》1911年1月22日,第5版。。

长春地方官也非常重视按照与日本协议的方式来办理防疫,“以日人占用地毗连商埠,必协商日官,彼此严重防遏,始克急遽奏效”。1 月27 日,何厚琦与松原一雄、满铁理事久保田政周议定两国协议人员,中方代表包括:吉林西南路道李澍恩、长春府何厚琦、长春巡警总局长金其相、商埠巡警公所所长汪虎、道署外交科长赵宗卿等。日方代表包括:警务署警视田中宇一郎,居留民会评议员柏原孝久、前田丰三郎等。这样一来,长春的防疫确定了中日协议的方式,“除研究办法、联络感情外,我之主权自在,原无毫末之损失,外人不得干涉我也”⑤《清日协议防疫纪闻》,《长春公报》1911年1月28日,第3版。。

然而,长春的疫情逐步恶化,并外溢到吉林省城,有7名来自长春的苦力染疫而亡,因此该城断绝与长春的交通。省城检疫所移设二道岭子要道,租定可容千人客店7家,在西关外民居空旷处租用宽大庙宇为诊疫所。长春前往省城的中外商民,一律留验5 日,无病始准入城。邮政信件一并薰洗、消毒。19日,省城派医警在栈房、旅店强制查验有无染疫之人。在这种状况下,吉林巡抚陈昭常要求李澍恩必须认真防疫。

1 月18 日,钟宝逊出任长春防疫医官,有10 名医生协助防疫。他发布公告,宣传鼠疫的严重性,号召人民服从隔离和消毒。21日,长春被划为7个区,城乡五区,商埠二区,各派医官随带救急、消毒、掩埋各队分别办理,令十家长⑥长春防疫过程中执行的一种制度,即“十家举一长稽查,该管十家有无病人,会同各区巡警、区官,添派卫生委员稽查员,以佐治各防疫分局”。见《长春李道、黄道来电》(1911年1月28日),锡良档案,甲374—15。帮同检查,并会同各区巡警,以资联络。此时,长春城内外留养所已收留贫民2,000人,“均住热炕,食高粮米饭”,留验7日后,无病者发资遣散,死者从速掩埋⑦《长春李道来电》(1911年1月21日),锡良档案,甲374—15。。

无论是普通长春市民,还是李澍恩,其实都不信任西医,反对隔离、消毒的措施。李澍恩认为,“西医防而不治,绅民啧有烦言”,而中医有治好者,因此添用中医分别诊治。中医们带头反对钟宝逊采取的措施,他们相信鼠疫能够治愈,不用采用任何防疫措施。长春府城议事会成立了自治施医处,以方药、针法两门,应症施医,并预备救急药品,按症施药。在这种情况下,为防止中医阻碍抗击鼠疫措施的进一步实施,钟宝逊勉强同意中医建立一家鼠疫医院,并完全由他们管理。然而,中医鼠疫医院仅仅运行7天,就有9名医生感染鼠疫死去。此次事故给长春市民一个警醒,让他们意识到这种疾病的危险性,开始接受西法防疫措施①钟宝逊:《鼠疫在长春的流行》,《奉天国际鼠疫会议报告》,第311页。。

长春防疫不力的消息引起锡良注意,查疫员报告:“李道深居简出,在差人员畏疫如虎,并未躬亲防检,民人不死于疫而死于冻者实居多数。”②《致陈简帅电》(1911年1月26日),锡良档案,甲374—15。为保证西法防疫的执行,1月26日,锡良迅速撤换了吉林西南路道李澍恩,改派孟宪彝署理③《饬长春孟道、黄道、李道电》(1911年2月1日),锡良档案,甲374—15。。得知即将被革职的李澍恩,做出了非常不理智的决定:“传谕巡警总局将长春城内小本经营及伙房间居人等,限于27日尽驱逐,相距城10里之外。”一时之间长春城内群情激愤,几有暴动之势。何厚琦听闻此消息,立即急招绅商向李澍恩陈明利害,方才停止驱逐之令,人心始安④《何太守能消暴动于顷刻》,《泰东日报》1911年3月8日,第5版。。

长春疫气渐炽,官府不得不采用火葬。为稳妥起见,官府先晓谕居民,召集绅商会议,并取得支持,外人亦极力赞成。孟宪彝决定将未葬尸棺七百余具,以及四乡疫毙无名未埋尸躯五百余具,共计一千二百余具,全部运赴离城较远的老虎沟。2 月9 日午后,孟宪彝等亲自到场监视,仿照哈尔滨火化办法,分挖9坑,将尸棺逐层用木柴等物垫,灌以火油焚化,烧时撒用芝麻,以去疠气。12日,在老虎沟地方,举行第二次火葬,焚烧运集城关的染疫死棺和四乡无主棺木尸躯共500具。19日,长春城乡发现疫毙尸棺三百九十余具,及各处搜集尸身、未埋无主棺木共计八百余具,在老虎沟火葬焚化⑤《长春孟道等来电》(1911年2月19日),锡良档案,甲374—15。。

自火葬疫尸以来,日本人对此非常热心,参与到火葬场的设计与建造。2月8日,南满铁路公司细野喜市带领能建造火葬场的平泽怡平拜访孟宪彝,向其展示了火葬场图纸。14 日,孟宪彝正式委托细野喜市和平泽怡平建造火葬场。19 日,该火葬场竣工投入使用,所有疫死者一律运送该场实行焚烧。截止4月2日,长春共计火化疫尸4,643具,深埋疫尸1,165具,烧毁房屋21间⑥《长春孟道、黄道来电》(1911年4月2日),锡良档案,甲374—15。。

孟宪彝出任吉林西南路道后,将防疫会改为官商合办。2月12日,锡良电令孟宪彝断绝长春城内外交通,“仿照分区诊察办法”⑦《饬长春孟道电》(1911年2月13日),锡良档案,甲374—15。。与哈尔滨、奉天一样,长春把城市和四郊分为7 个部分,每个部分由一名接受过西方教育的医生负责。经过培训的检查员被派往各个分区,与当地的警察合作,以控制疫情⑧《新道防疫之政策丛志》,《长春公报》1911年2月11日,第5版。。基本防疫措施如下:切断所有与疫区的交通;把城市和郊区1/5的人口迁出隔离;彻底消毒;每天进行逐户检查;报告死亡和卫生条件;禁止把死尸抛到街上;防止狗等动物接近死尸;消灭野狗和捕捉老鼠。长春设立了城关商埠疫症院、疑似病院及俄站二道沟医院,聘用西医官7人,新医1人⑨《长春孟道来电》(1911年3月25日),锡良档案,甲374—15。。这样一来,一旦确定发生鼠疫的地方,防疫局马上切断该处与外界的交通,对毗邻的街道、房子和院子进行彻底消毒,将患者与健康者隔离开来,避免疫情的传播。

长春疫情已成燎原,不可收拾,非遮断交通不可。2月16日,孟宪彝决定断绝城内外之间交通,在城墙另开设进出路二道,由巡警200 名严行监视,除携有免票者外,无论中外人一律禁止通行。长春地方官电令淮军派拨马步队在长春以南与奉天交界处所,查禁北来行人⑩《饬长春孟道电》(1911年2月17日),锡良档案,甲374—15。。孟宪彝与日租界防疫委员会共同协定中外间往来章程,确定断绝府城和村屯之间的交通,日本官民来往长春城内,必须经过验疫所指定的道路,携带中国官宪给付的免票,经验疫所验明方可通行。此外,各村庄装载元豆及其他杂粮的大车,若不经府城则可直接进入日租界,若经府城则须经验疫所指定的道路进入日租界内①《中日合订隔断交通之章程》,《盛京时报》1911年2月19日,第5版。。

日本人非常重视长春疫情。小池张造与锡良协议长春防疫办法3条:长春城内外严行交通遮断;由满铁会社暂时召集他处的消毒班,每班有日人3 名,前往长春城内外帮同消毒;将城内之苦力等移往乡村指定地方,进行隔离。由于担心日人参与,会出现危害主权问题,锡良提出由中方出钱雇佣日人消毒②《饬长春孟道电》(1911年2月22日),锡良档案,甲374—15。。不久,关东都督大岛义昌到长春,召集日领以下各防疫委员详细咨询防疫情形,并亲阅各隔离所。松原一雄电约孟宪彝到领事馆与大岛会晤。大岛义昌表示,东省疫症惨然,宜中日合防,免致蔓延③《长春孟道等来电》(1911年2月15日),锡良档案,甲374—15。。

14日,长春防疫会约集各国医生到会集议。日本南满铁病院院长宇山道硕提出中国西医人少不敷分布,提议中国派人到日本隔离所学习消毒方法,5 日即可学成。防疫会当时议决,由警局选派识字明理警察30 名,前往学习,以备分布各处防疫机关之用。锡良认为,此举甚好,可以避免由日本人召集日本消毒班进行消毒,从而保护主权而免窒碍④《长春孟道等来电》(1911年2月14日),锡良档案,甲374—15。。18日,宇山道硕院长、防疫员广海医学士、黑泽及西村等带同消毒队一班6人,携带消毒器具,到商埠空房两处,教警兵30人,实地练习针对病人、死人、屋宇、器具、捕鼠的消毒方法。中国消毒队分批前来观摩学习。孟宪彝与宇山院长约定逐日轮流派警12 人,分两班到满铁病院练习,直到完全学会为止⑤《长春孟道等来电》(1911年2月18日),锡良档案,甲374—15。。

除日本医生帮助培训消毒人员外,长春防疫还得到了各国医生们的帮助。协和医学堂的美国医生杨怀德担任防疫局顾问,他采用患疫者血液,通过最新方法制造血清,每周制造的数量足够很多人注射之需。戈登医生以及日本和俄国的铁路医生,则提供了很多有价值的建议。日本鼠疫专家北里柴三郎来到长春,在与孟宪彝面谈中指出,遮断交通和及时清查户口是最重要的事务⑥《长春孟道等来电》(1911年2月22日),锡良档案,甲374—15。。

1911 年2 月13 日,孟宪彝在道署设立防疫会,作为中外防疫员暨地方绅商聚会商量防疫办法的地方。该会先后召开6次,每周一午后2—4时开会,“谋研究进步,联络中外感情”。通过会议的方式,各国医生积极为长春的防疫出谋划策。3 月初,孟道与日俄领事召开中外防疫会议。领事们表示:“食物中惟果品鱼腥最易传染疫毒,不如付之一炬,使根诛净绝。”于是,孟宪彝派人检查,将各铺梨橘、鱼虾等物都运到城外宽阔地方,用火焚烧净尽⑦《动植物为传疫之媒介》,《盛京时报》1911年3月3日,第5版。。与此同时,孟宪彝接受了外国提出的防疫方法,即遮断交通、实行火葬、多设隔离所、清扫街道、采用日本消毒法,以及派队专司捕鼠。日本官员在参观长春隔离所、疫症院和火葬场后,都表示“办理合法,处处优于奉天”⑧孟宪彝著,彭国忠整理:《孟宪彝日记》上,南京:凤凰出版社,2016年,第17页。。

1908 年1 月,商部批准长春商会正式成立,与政府保持着密切关系。一方面,长春商会作为商人利益的代表,与政府合作,力争有利于商会的商业政策,并谋取有利于商会的政治环境;另一方面,长春官府时常倚重商会的支持,处理财政不支或社会矛盾等问题,商会大多愿为政府提供人力、财力的支持,比如承担警饷,维护社会治安等。因此,长春商会和官府之间并未出现如奉天那样的矛盾,双方基本能保持一种各取所需的态势。在防疫过程中,官民之间仍保持着良好的合作,长春商会一如既往,积极支持官府的防疫,官府也积极为其争取朝廷的褒奖。2 月26 日,孟宪彝亲临长春商务总会演说,说明防疫经费正难以为继。该商会不顾“去腊因患疫生意多艰”,遮断交通暂停营业,“乃能急公好义,慨捐巨款”,担任助款银元2万元。于是,孟宪彝向锡良请求赏给该商会匾额一方,用资奖励⑨《长春孟道等来电》(1911年2月26日),锡良档案,甲374—15。。

长春地处铁路交通要道,人流量大,疫情防控困难。从1 月2 日到3 月26 日,长春报告死亡人数5,818 人。长春当地人在疫情期间共计死亡3,849 人,死亡率为7‰,其中城关死亡1,571 人,死亡率为35.8‰,四乡死亡977人,死亡率为2‰①长春在中西医院收留的病人中有1,273人疫毙,基本都是来往旅客,并非土著,故未算入死亡率中。此外还有俄国铁道附属地二道沟有157名疫毙者,也未算入死亡率中。《东三省疫事报告书》,第8253页。。面对严峻的防疫形势,在执行西法防疫政策过程中,东三省总督和吉林巡抚通过更换吉林西南路道的方式,实现了地方从消极执行到积极执行的过程,体现出省级政府以治官的方式实现了政策落地,很快控制住了疫情。此外,长春中外杂处,防疫政策的执行,既得到地方绅商的支持,也获得多国医生的协助,较之奉天并未引起矛盾和冲突。

四、地方自办的双城模式

双城府位于哈尔滨南约50公里,是一座拥有6万居民的城市,“土地膏腴,商贾辐辏,又兼接近哈埠,交通便利,运输货物朝发夕至,近年以来生齿日渐繁庶,工商逐渐增多”②民国《双城县志》,实业志第9卷,1926年,铅印本,第29页。。在当时的防疫医生看来,这座富庶的、卫生状况不错的城市,在各方面都与傅家甸狭窄的街道和简陋的小屋形成鲜明的对比。确实,无论从哪个方面来看,在遭到鼠疫袭击的情况下,双城都应该受害最轻。然而,事实却与此相反,双城府不单疫期长达80 天(1911 年1 月 2 日到 3 月21 日),而且疫情非常严重,城乡共计死亡4,609 人,死亡率达43‰,成为吉林省内疫情第三严重的城市,仅次于哈尔滨和长春。双城由于其地理位置,受哈尔滨疫情蔓延影响尤为严重,当东三省全力扑灭哈尔滨疫情时,无力分出物力和人力给双城,反而还要双城为哈尔滨防疫提供警力支持。双城只能在几无外援的状况下依靠地方力量进行防疫,基本控制住了疫情,没有显示出什么不妥之处。由于初时双城并未将严重疫情如实上报,及至疫情临近结束上报死亡人数,朝野上下才知道该地“死亡之多,竟与哈长相并”。东北督抚不得不重视双城疫情,监察甚严,“力求减灭,勿以星星之火又贻我国家之大忧也”③《警告双城之防疫者》,《远东报》1911年3月24日,第1版。。哈尔滨的医官就近被派往双城检查,从而揭示出当地防疫的不当之处,这才了解到官方报告中无法看到的情况。因此,双城可被视作是远离权力中心的地方推行防疫的代表,体现了一种缺钱少人、缺医少药的地方自救模式。

双城第一位鼠疫患者出现于1911年1月2日,商人宫老祉染疫从哈尔滨返回双城,一家疫毙4人,疫情由此传染到双城。2月20日,双城鼠疫肆虐达到高峰,整个地区几乎每天死亡200人。鼠疫高峰期大约持续了4 个星期,3 月16 日鼠疫患者降到每天5 名以下。事后,据防疫医官调查,双城府“没有努力采取隔离措施,没有为患者特设的医院,没有使用消毒剂,采取各种预防措施花的钱也非常少”,疫情扩散严重,蔓延到乡村地区。造成这种状况的原因可能有二个:一是哈尔滨疫情蔓延,染疫者从陆路逃窜时,将鼠疫带到了乡村,直接造成双城四乡的疫情尤其严重,“哈双道路间死亡如是之多”④《饬双城金守电》(1911年1月24日),锡良档案,甲374—15。;二是双城府城的防疫不严,导致城内的疫情蔓延到乡村。

双城地处哈尔滨附近,其重要性远逊于铁路枢纽的哈尔滨,因此不可能得到东三省总督和吉林巡抚的特别关照。更有甚者,双城不得不在有限的能力范围内,提供人力援助哈尔滨的防疫。因此,虽然紧邻哈尔滨,双城却只能依靠自身的力量和微量的外援进行抗疫。1月2日,哈尔滨防疫警兵不敷分拨,双城府拨巡警300名前往帮助哈埠。双城虽已有疫情和发匪滋扰,也不得不于10日、14日各调拨100名巡警,由胡炳楠带领,自备饷钱三千串,前往哈协助防疫。锡良得知情况后,电告金永已令哈尔滨道郭宗熙筹发双城在哈巡警的警饷,并允许金永“就正款先行动用”⑤《饬双城金守电》(1911年1月24日),锡良档案,甲374—15。。

1月初,疫气传染到双城境内,死亡相继。双城疫气流传日甚一日,由哈至双沿途百余里内,疫死者前颠后仆,络绎不绝,每日城乡死者数十百人。防疫养病院长姚舜钦医官因奔驰救治,竟染疫而亡。为应对疫情,双城知府金永邀集绅商就地劝筹款项,他捐廉500吊,商务会捐助市钱2,000吊,作为防疫经费。然而,500吊仅够购买石碳酸水400封而已。

双城面临着巨大的防疫压力,自铁路停止售票后,行人多由陆路来往,疫情亦随之在各处蔓延开来。双城知府金永不得不依靠当地资源,在哈双之间扼要地方觅干净房屋,设立防疫、养病分所。他遴选绅商自治,由学界素具热忱、深明公益者,分别担任总办、帮办、稽查、庶务各员。官府延聘中西医官,广购消毒疗疫药品,雇募救急队32 名,检疫队30 名,看护夫、殓尸夫20 名,负责搜检疫症,调护汤药、掩埋尸棺等事。伙房小店改为庇寒所,收留无病贫民,饮食、茶水、火炉、煤炭等费均由官给。除城内防疫外,双城府对四乡防疫也投入了很大精力,选派干员分投四乡,会同巡警、商会在哈双往来大道上各乡屯各设巡区,养病、防疫分所和隔离所等,专门截留查验过往行旅和车辆,收留病人①《双城金守来电》(1911年2月6日),锡良档案,甲374—15。。

双城当地医生很少,多为中医,且对鼠疫了解非常有限。由于缺乏医生,双城府只好延聘医生医治疫症,考取医生12名,派往四隅各2名,四门各1名②《防疫之认真》,《泰东日报》1911年2月9日,第5版。。面对疫情,这些医生基本也是束手无策,官立医院收治的染疫者十死八九。双城因无医生从事检疫,一切办法形同虚设,而人民迷信甚深,开导匪易。事实上,该地“只得紧闭城门检验行人而已”。结果,双城疫情非常严重,城内毙者一千余名,四乡毙者四千余名③《其奈双城苍生何?》,《泰东日报》1911年2月25日,第2版。。当然,也有个别医生颇受好评。如东街防疫分所所长德远楼,对待疑似病院病人如同亲人,每日必令医官按名诊视,甚至亲手调药,常相慰问,“其尽心之处均印入病人脑髓”④《双城防疫所长之尽心》,《盛京时报》1911年3月17日,第5版。。

2 月15 日,因鼠疫蔓延,金永断绝双城城内外交通,不准外来商贩以及四乡人民出入城关。断绝交通后,人民生活限于困顿,“凡住四隅之人民,柴米告匮者所在皆有”。时论担心若不立即放开交通,可能不仅会让独老弱者有转乎沟壑之虞,而且会滋生意外事端。金永令提调于琥岑刺史购买柴草,堆积在关帝庙市场,以备接济贫民⑤《双城防疫局惠爱贫民》,《盛京时报》1911年3月14日,第5版。。

双城处理疫尸也遇到地冻挖坑不易的难题。在得到上级允许火化的指示后,金永直接与民人沟通,先苦口演说,出示晓谕,有主者劝限10 日内立即深埋,如逾期不办理,则与无主尸体一起由官府火化。疫情期间,双城城乡疫尸民间自行焚埋2,228具,由官焚埋2,381具,城关四乡烧毁房屋共计97间⑥《双城金守来电》(1911年4月3日),锡良档案,甲374—15。。

2月下旬,各处疫势已经慢慢消退,双城府每日毙命者仍有百余人,锡良令金永,“宜实行隔断交通,外来者一概不准入境”,乡间此屯不准与他屯往来,病户更不准与他户往来,病者家属不准同居一室。乡村警力不能及,就责成村甲长办理。此后,双城村屯人民知道疫症传染凶猛,皆自行断绝交通。城西厢蓝旗五屯有人潜往邻屯探亲,被同屯人查处,不准其回屯⑦《可见民智以开通矣》,《盛京时报》1911年3月17日,第5版。。

地理位置靠近哈尔滨,并未给双城防疫带来任何实际的援助,反而因近在咫尺,哈尔滨防疫医官能够实地考察,发现问题。当哈尔滨疫情得到控制后,以伍连德为首的医官开始关注哈尔滨周边的防疫,派人巡视双城的疫情,结果使双城成为被批评的靶子。一起巡检发现的疑似腺型鼠疫病例,更增加了双城防疫的戏剧性。后经外国医生的细菌学检验,确定了这不过是一场乌龙而已,但双城太守金永却受到来自锡良的责难,被免去职务。

及至3 月,随着哈尔滨防疫医官的到来,双城的防疫事务先后三次遭到锡良等人的批评,其自办防疫的问题亦因此浮出水面。第一次批评来自伍连德,哈尔滨的防疫医官因此受命进入双城,重新组织防疫。伍连德批评双城绅商、百姓皆不愿意防疫,金永解释道,虽“初意皆反对”,等2月18日将病人收入病院隔离同居后,死亡日减,人人尽知防疫有效,“已无一不愿意者”①《双城金守来电》(1911年3月9日),锡良档案,甲374—15。。伍连德判断双城的防疫数据有假,提出拟派医官10员前往双城协助防疫的建议。金永以现在双城疫事将竣,不必再浪费公款派医官前来办理为由,婉拒此提议。

双城绅民听闻伍连德将派医官到双城办理防疫,均不胜惊骇,联名陈请锡良收回成命。他们指出,当疫气剧烈、遮断交通之时,人心万分不安,官府没有派人来帮助双城。而现在疫情已消,各方相庆成功的时候,却传来派医生办理防疫的意外消息,不过是縻费款项,且扰乱治安,担心人心摇动,“其患有不堪设想者”②《双城议事会来电》(1911年3月14日),锡良档案,甲374—15。。这些举动并未打消伍连德的计划。3月10日左右,他派西医官1员,医生5名,带救急、消毒、卫生、检验各队21名,到达双城。这些训练有素的防疫人员到达后,首先建立消毒所,并制备防疫衣服。

与此同时,相近的榆树县丞致电锡良,要求查办金永。他指出,双城疫症剧烈,“疫毙数千,糜款巨万,榆树疫毙五百余人,疫费不过七千余吊”。金永不自问办理如何,反而藉口于邻者交通不断,将责任推到接壤的榆树。锡良发电报斥责金永,“该府防疫屡经饬派调查,咸谓办理敷衍”,“该守竟能饰词卸过,其平日办事欺饰更可概见”,要求他克日扑灭,“勿再因循粉饰致干重咎”③《饬双城金守电》(1911年3月13日),锡良档案,甲374—15。。金永在回电中做了自辩,他认为自己在屯镇间设立局所巡卡数十处,花费防疫经费一万五千余两,不到哈尔滨的1/20,不及长春的1/5④《双城金守来电》(1911年3月14日),锡良档案,甲374—15。。当时的舆论指出,金永作为地方官虽然执行了隔离和消毒等措施,但并未真正按照医学要求办理防疫,故而将设立医士更衣所、医士防疫沐浴所,以及医生每日将穿戴的衣服巾履焚弃等措施,均视为浪费金钱⑤《警告双城之防疫者》,《远东报》1911年3月24日,第1版。。这恰恰反映出在地方官看来西法防疫仅仅是简单的行政措施,并不在意措施背后的科学医学原理。

此外,锡良批评了双城禁止外商运输粮食的措施。双城遵奉督抚命令,与众绅公议,并得到俄车站及兵官的赞同,采取断绝交通、关闭城门的防疫措施。俄商同意暂不运粮,只是由防疫局发给执照,办理与各商家的银钱往来。3 月11 日,俄商道胜、伦敦洋行,德商秾满洋行,持滨江关道批文,在双城购买粮食一万数千石。知府金永担心此禁一开,万一再有疫情死灰复燃,何可收拾?于是,他与地方绅民各界会议,决定再察看两星期情形,方可放行。此举据说也得到洋商的允许⑥《双城金守来电》(1911年3月12日),锡良档案,甲374—15。。

3月16日,外国洋行的请求被拒绝后,通过德国领事和中东铁路公司与吉林交涉司使郭宗熙进行交涉,要求发给执照,准其由城内运赴车站。他们指出,哈尔滨各车均检验放行,各地办法应当一律,应请照办。此外,禁止运粮照约应先期知照,然而双城忽然禁运,可能造成洋商受损而索赔偿。郭宗熙立即给锡良反映情况,指出哈埠为疫甚之区,办理防疫最为严密,于运粮车辆尚予通融,究亦无害,于事况特别给照,严加查验,然后放行,与防疫并不相背⑦《哈尔滨郭司使来电》(1911年3月16日),锡良档案,甲374—15。。

因此,金永婉拒外商在双城购粮的做法未得到锡良的认可,反被责备为“意气不平非任事之道”。在锡良看来,粮食流通,民命所关,因此疫情期间,奉天全省粮车全部检验放行。即使在办理最严的公主岭,也不过在城内街道外设立交换所,外来车夫不使进入街道,由街内备车接运。在哈尔滨,运粮车发给执照,输运时严加检验,不准零星行走入街,限令聚处不得分散。无论如何,不应绝对禁运粮食,而且疫情日渐消减,应当允许该处洋商运送粮食,要求其“仰速自行弛禁,勿得固执”①《饬双城金守电》(1911年3月17日),锡良档案,甲374—15。。19日,双城先开西北二城门,每日早半天开通6小时,准柴粮出入买卖拉运,并知会洋商一律开运。惟车辆夫脚仍须认真检验、消毒,以期慎审②《双城金守来电》(1911年3月21日),锡良档案,甲374—15。。

不久,双城发见疑似核疫(腺鼠疫),金永再次遭到锡良的批评,甚而因此被罢免。4 月3 日,因疫气渐消,双城裁撤四乡陆路诊疫、养病、检验、隔离、庇寒等所,仅在城内保留了防疫局、男女隔离所、养病院、疑似病院各一处。锡良怀疑金永来电所言“疫已消减”,于是令郭宗熙派员前往详查,“倘该守始终掩饰,査有实据,请即予撤任”③《致陈简帅电》《饬哈尔滨郭司使电》(1911年4月2日),锡良档案,甲374—15。。同时,锡良专电训斥金永防疫不力:“然始疫之时,假使该守信防疫为有效,该处断不能疫死4,500人以上。姑勿论治愈者未必真疫,其因针治之不知消毒致寻常感冒、头痛,因针治而传染者,能保其必无耶。天下事断不可固执成见,疫病究竟是否消灭,一面呈复,一面仍详查严防。倘再隐饰,不能为该守曲原也。”④《饬双城金守电》(1911年4月2日),锡良档案,甲374—15。

在这种斥责下,金永不得不商请哈尔滨派来的西医官将城关各户重行检验一次,以早日消除余疫。医官连日按户细致检查,发现有潘某病故,西医官信海等认为是腺鼠疫,而当地医员则认为是疗毒散黄而死。金永不明中西医理,不敢据众人之言,与西医异议,于是将潘姓家属5人送隔离所逐日检验,并经医官指点,用西法将尸体保存⑤《双城金守来电》(1911年4月7日),锡良档案,甲374—15。。锡良得知此事后,加重对金永的责罚。他指责双城染疫本较各属为重,金守不信西医,防范未必尽合,并命令民政司将其撤任,另委文守锦前往代理⑥《陈简帅来电》(1911年4月4日),锡良档案,甲374—15。。金永辩解道:“固不敢稍存成见,委弃西法,至负帅台期望,慎重民命之至意。”⑦《双城金守来电》(1911年4月6日),锡良档案,甲374—15。事实上,发现疑似染疫者后,其家人在隔离所并未发现染疫,而双城城乡旬日无一染疫者实属消灭净尽。

郭宗熙遵锡良令,派医官到双城检验,因事关学理研究,俄医获准参加检验⑧《双城金守来电》(1911年4月10日),锡良档案,甲374—15。。4 月11 日,奉天派来的英国医生鲍克斯到达双城,会同俄国医生礼布全眼和中国医官信海,检验已死潘永才尸身,周身细加察阅,认为实非腺鼠疫。次日,医生们剖解该尸体,检验心肺脾肝等五脏,亦均无各种鼠疫形状,认为系属重败血病症。俄医开具验券,英医将验过情形先后电告锡良⑨《双城金守来电》(1911年4月14日),锡良档案,甲374—15。。虽然彻查清楚并非腺鼠疫,但并未改变撤换金永的命令。金永因防疫不力被撤职之后,双城府绅学商各界认为金永防疫有功,联合致电锡良叩请暂为留任⑩《双城各界来电》(1911年4月6日),锡良档案,甲374—15。。在地方人士看来,金永防疫有功,二月初旬已经消灭鼠疫,他仍担心恐余焰未尽,电留各西医官认真检验消毒,半月不见疫死一人。锡良并未理睬地方士绅的请求,如前所述他对双城防疫的不满,主要在地方官府未严格执行西法防疫,受到了以伍连德为首的西医官的批评。虽然双城疫气已消灭,不致有死灰复燃之害,金永仍被撤职,承担起防疫不力的责任。这从一个侧面反映出双城官员在执行西法防疫过程中采取了折衷的策略,未完全遵照西法,因此受到总医官的批评,亦因此受到了惩罚。双城防疫现象说明,清政府科层制内部在政策执行过程中存在着一种监督约束机制,并非简单完成目标即可,而是必须遵照上级命令完成目标。

结 语

在东北防疫过程中,为保证西法防疫决策的落地,奉天、长春和双城三地官府基于不同的政治地位和社会经济条件,采取了不同的防疫模式。具体而言,为了推行西法防疫,三座具有不同权力结构的城市采取了不同方式,实施断绝交通、隔离患者、消毒等措施,掐断疫情的蔓延路径,从而达到控制疫情并最终消灭疫情的目的。由于距离权力中心的远近不同,三种模式在得到资源支持方面存在着巨大差异,各地对同一政策采取了迥然不同的执行策略,相继控制住了疫情蔓延,但也产生出不同的社会效应。这些模式的具体内容为我们清晰地揭示出政策执行过程中的若干问题。

首先,三种模式依靠的力量不同,因而对防疫中的不同态度的容忍度是不同的。奉天基本完全依靠官府进行防疫,对商会等社会力量予以利用和压制,执行西法防疫最为严苛,基本不允许民办防疫形式的存在,因此爆发了最为严重的官民冲突。长春由于日俄势力的存在,官府的力量有限,因此采取的是一种协议防疫的方式,对商会代表的民间声音能够有所容忍,较为温和,官民能够在合作的基础上求同存异。双城官府的物力和财力有限,且无法得到外来支持,只能依靠地方势力推行西法防疫措施,因此采取的是一种折衷策略,虽然表面遵照西法防疫措施办理,但仍用中医和中药,避免与民间的习俗有所违背,从而保障官府的防疫任务的完成。

其次,三种模式受资源影响巨大,且与距离权力中心的远近密切相关,反映出不同地方的官府在可支配财力下如何完成防疫工作的。防疫并非简单医学问题,而是一件财政消耗巨大的政治事务,需要政府投入大量财力保障措施的执行。因此,距离东北政治权力中心最近的奉天有省财政保障,能及时得到支持,因此能保障防疫措施得到坚决执行。距离外国权力中心近的长春,因涉及到可能的交涉,受到督抚的重视,会在财力上优先保证供给,加上长春经济实力较强,商人们足以支持政府的工作。而远离东北政治中心的双城,虽然城市富庶,但根本支持不了消耗巨大的防疫政策。按照双城知府金永的说法,该地防疫经费不到哈尔滨的1/20,不及长春的1/5。

最后,距离权力中心的远近与官府的政策执行之间有一种正相关的关系:距离越远,下级越不认同上级决策,上级越不信任下级,政策执行越不力;距离越近,下级越认同上级决策,上级也越信任下级,政策执行越坚决。因此,三种模式最终在政策执行者那里得到的评价也是不一样的。奉天防疫基本在东三省总督的直接管理之下,严格执行西法防疫,完全无惧各方的批评和指责。长春由于地缘政治特殊,受到日俄势力的威胁,当政策执行不力时督抚果断通过更换吉林西南道的方式,保证政策的执行,与日俄协作防疫,最终得到中外认可。双城虽然也及时控制住疫情,却因防疫医官的评语而受到苛责,知府金永被锡良批评在防疫中阳奉阴违,未能严格执行西法防疫,因此将其免职。

进一步而言,上述状况显示出此时清政府内部已经具有了“上下分治的治理体制”,在推行特定政策过程中,中央政府、省级官府和地方官府之间有着明确的权力和责任。中央政府和省级官府通过管治官员的权力来保障政策的执行,即所谓“治官权”,而府县一级政府拥有管制民众行为和征集资源的权力,来保证上级政策在地方的执行,即所谓的“治民权”①曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,《社会学研究》2011年第1期,第4—6页。。通过对东北大鼠疫期间推行西法防疫政策过程的具体考察,既可以看到地方情境对于政策的执行有着非常重要的影响,也可以了解到近代中央地方层级体系之间的控制模式。地方官府自身的组织能力和获取资源能力在很大程度上决定了政策执行的方式,而上级官府往往通过治官权来控制下级官府对政策执行的力度,从而在一定程度上保障政策目标的实现。

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