后扶贫时代相对贫困治理的实践动因及理路探讨

王安平 勒格木果

（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637009）

习近平总书记曾指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”①中央党史和文献研究院．习近平扶贫论述摘编[M]．北京：中央文献出版社，2018．。在中国共产党领导下，经过70多年的探索和奋斗，特别是2011年以来“扶贫开发与精准扶贫”②王琳，唐子茜．中国特色扶贫开发道路的理论新发展与经验总结[J]．经济问题探索，2017（12）．的艰苦奋斗，2020年实现了现行标准下国家贫困区、贫困县、贫困村和贫困户全面脱贫，解决了国家绝对贫困问题。但绝对贫困问题的解决，并不意味着贫困消失，而意味着中国的反贫困进入了新阶段③贺雪峰．论后扶贫时代的反贫困战略[J]．西北师大学报（社会科学版），2021，58（01）．，即后扶贫时代。相对贫困问题将会凸显，并将长期存在②曾福生．后扶贫时代相对贫困治理的长效机制构建[J]．求索，2021（01）．②叶兴庆，殷浩栋．从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略[J]．改革，2019（12）．，相对贫困是后扶贫时代贫困存在的新形态。党的十九届四中全会明确指出“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”③中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M]．北京：人民出版社，2019：27．，立足相对贫困治理的新需求，建立实现相对贫困治理有效的长效机制，是后扶贫时代反贫困的时代性任务。

一、问题的提出

从绝对贫困到相对贫困，贫困及其治理发生了重大的变化和发展。从理论层面来说，贫困的内涵及特征都有了新变化和新发展。20世纪70年代，英国社会学家Townsend首次对贫困的概念进行扩充，指出贫困除了涉及个体或家庭的经济收入外，还涉及到人们参与社会活动所需要的资源④Townsend， P． The concept of poverty[M]， London：Heinemmann．1971．，提出了相对贫困的概念。自党的十八大以来，相对贫困引起了国内学界的高度关注。作为贫困在反贫困进入新阶段后存在的新形态，相对贫困指贫困对象在一定的社会时代条件下其所拥有的资源无法使其生活与发展水平达到所在社会和时代的平均水平的状态，是否贫困不取决于该对象的实际生活状态，而在于选择的参照对象⑤罗必良．相对贫困治理：性质、策略与长效机制[J]．求索，2020（06）．。与绝对贫困相比，相对贫困的存在形态、空间分布和贫困人群等方面都有了其鲜明的特征⑥叶兴庆，殷浩栋．从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略[J]．改革，2019（12）．，具有相对性和多维性⑦向德平，向凯．多元与发展：相对贫困的内涵及治理[J]．华中科技大学学报（社会科学版），2020，34（02）．特征。其主要关注社会财富或者收入在不同的社会阶层、群体之间的分配问题，社会的初次分配和再分配都是影响相对贫困程度的重要因素⑧左停，苏武峥．乡村振兴背景下中国相对贫困治理的战略指向与政策选择[J]．新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020，41（04）．。

从实践层面来看，无论是绝对贫困还是相对贫困，都是贫困存在的某种形态，但在不同的时空背景下，贫困的具体形态有了新变化，旧的治理模式、治理机制已经不适应新的反贫困需求。与绝对贫困治理相比，在新阶段的贫困治理有了新要求和新挑战。实现贫困治理有效的目标、治理场域及其治理问题等方面都有了新的变化和发展。绝对贫困治理的目标在于实现贫困人口的“两不愁三保障”，而相对贫困治理旨在缩小城乡差距、解决发展不平衡不充分问题，最终实现共同富裕，⑨解安，王立伟．基于城乡融合视角的相对贫困治理对策研究[J]．学习与探索，2021（02）．从而满足人民日益增长的美好生活需要。⑩贾玉娇．2020年后相对贫困治理应关注的重点[J]．人民论坛，2021（14）．在治理实践中，相对贫困治理的周期更长和难度更大，贫困标准的划定、治理体制机制的创新与完善、差异性与不平衡性的解决、主体内生动力的培育与激活、推动贫困治理阶段有效衔接和治理工作平稳过渡等方面都面临新挑战。⑪⑪ 李武装，刘梦媛．后扶贫时代相对贫困的生成缘由、治理难点与有效对策[J]．青海社会科学，2020（05）．

在后扶贫时代，厘清贫困的新变化、贫困治理的新发展和面临的新挑战，是后扶贫时代实现相对贫困有效治理的基础和保障，也是新时代相对贫困治理的实践动因。如何应对相对贫困治理面临的这些新变化、新发展和新挑战，构建相对贫困治理的长效机制具有重要的理论和实践意义。

二、变化与发展：相对贫困治理的实践动因分析

贫困是一个历史的范畴，从绝对贫困到相对贫困，贫困的对象、涉及内容、治理重心以及治理的体制机制等会随着社会主要矛盾的变化而发展的。①鲍敦全，常永胜．新疆贫困状况及其理论研究[J]．新疆大学学报（哲学社会科学版），1992（02）从绝对贫困到相对贫困的过程中的新变化、新发展和新挑战是相对贫困治理的实践动因。分析和把握这些变化、发展和挑战是构建治理长效机制的基础。

（一）从绝对到相对：后扶贫时代贫困问题的新变化

从绝对贫困到相对贫困是贫困问题变化与发展的重要表现，主要包括贫困对象、涉及内容和治理重心等方面的变化与发展。

1.相对与多元：贫困对象的新变化

从绝对贫困到相对贫困，贫困对象的相对性和多元性凸显。首先，从贫困的指向来看，绝对贫困是以收入为主要内容的物质贫困，而相对贫困是相对和多元的，既包括物质贫困和精神贫困，也包括发展能力贫困，而且不同指向的贫困可能同时存在，表现出相对贫困对象的相对性和多元性；其次，从贫困对象的空间分布来看，随着整体性和区域性贫困问题的解决，在城镇化进程中，人员流动性的提高，贫困对象的时空分布突出散点化、高流动性特点，②叶兴庆，殷浩栋．从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略[J]．改革，2019（12）．既有农村相对贫困人口，也有城市相对贫困居民，而且贫困对象在不同区域是分散的，和流动的，在不同区域内都可能会出现相对贫困的对象。最后，从对象的时间分布来看，由于贫困的不稳定性和相对性，贫困对象实现脱贫后，会因为不可抗因素，导致返贫，除此之外，对象某方面的贫困问题解决过后，可能会因为其他方面的贫困成为新的贫困对象。

2.单向到多维：贫困涉及内容新变化

从贫困涉及的内容来看，新阶段的贫困是相对于已经被历史性解决的绝对贫困而言的，这一阶段的贫困涉及内容具有多维性特点。③姜安印，陈卫强．论相对贫困的成因、属性及治理之策[J]．南京农业大学学报（社会科学版），2021，21（03）．相对贫困除了关注贫困对象的物质需求外，也关注贫困对象的精神和能力等发展性要素，关注贫困对象与参照群体之间的不平衡性，④罗必良．相对贫困治理：性质、策略与长效机制[J]．求索，2020（06）：18-27．而且相对贫困的内容涉及多个维度。⑤董帅兵，郝亚光．后扶贫时代的相对贫困及其治理[J]．西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（06）．首先，从涉及内容的属性来看，既包括以收入为核心的物质性贫困，包括以主体内生性动力为核心的精神性贫困，也包括以从业能力为核心的发展能力性贫困。其次，从涉及内容的范畴来看，既有因为收入或者能力不足等单方面内容导致的单维度贫困，也有同时涉及经济、文化等多方面内容的多维度贫困。最后，从致贫因素来看，导致相对贫困的因素，既有经济和非经济性因素，也有客观性和主观性因素，这也会导致贫困内容从单向到多维的新变化。

3.“输血”到“造血”：贫困治理重心新发展

绝对贫困和相对贫困的治理都旨在帮助贫困对象摆脱个体及家庭所拥有的资源不足的状态，但与绝对贫困治理相比，相对贫困治理所强调的治理重心有了新发展。在脱贫攻坚期间，实现绝对贫困有效治理的主要矛盾和矛盾主要方面与后扶贫时代要实现相对贫困治理有效不同，绝对贫困治理更多强调要举全国之力在短期内实现贫困对象“两不愁三保障”的目标，在治理过程中，主要强调采用资源输入、组织嵌入等“输血”模式进行治理，例如财政转移支付、派驻“第一书记”和工作队等，是一种短期性和突击性的治理，但实际治理中，绝对贫困治理并未忽视“产业扶贫”“教育扶贫”等长期性和“造血”式的治理模式的探索。而相对贫困治理则侧重长期性、普惠性、发展性的“造血”式治理模式，强调在绝对贫困治理的基础上，推动对贫困的长效治理。首先，从治理目标来看，相对贫困治理是要满足人民对美好生活的需要，最终实现共同富裕，其治理目标是长远性和普惠性的。其次，从致贫因素来看，相对贫困的根本原因在于人民对美好生活的需要与社会不平衡不充分的发展之间的矛盾，而这个矛盾的长期性也决定了相对贫困治理长期性。因此，相对贫困治理是一个长期性、普惠性和发展性的系统工程。治理的目标和现实条件决定了只能通过发展地方产业、提升贫困对象从业能力和激发主体内生动力等形式实现治理有效。

（二）从特惠到普惠：后扶贫时代贫困治理的新挑战

后扶贫时代贫困对象、涉及内容和治理目标等方面的变化和发展，意味着在贫困标准的划定、对象的识别监测和治理机制的衔接上面临着重大挑战。

1.相对与多维：贫困标准划定新挑战

相对性和多维性是相对贫困主要特点，①向德平，向凯．多元与发展：相对贫困的内涵及治理[J]．华中科技大学学报（社会科学版），2020，34（02）．除此之外，相对贫困还具有“人口基数大”、“贫困维度广”和“致贫风险高”②高强，孔祥智．论相对贫困的内涵、特点难点及应对之策[J]．新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020，41（03）．等特点，相对贫困的新特点为相对贫困标准的划定提出了新挑战。首先，从相对贫困的相对性来看，中国发展不充分不平衡问题凸显，不同区域、不同行业之间存在不充分不平衡的问题，导致在不同行业与区域中都有出现相对贫困问题的可能，而不同的区域和行业等方面的相对贫困的参照对象在选择上都存在一定的挑战，而在参照对象选择之后，要进一步明确衡量贫困的标准以及确定帮扶政策标准等方面也面临着挑战。③王国敏，侯守杰．后小康时代中国相对贫困的特征、难点、标准识别及应对之策[J]．内蒙古社会科学，2021，42（02）．其次，从贫困的多维性来看。相对贫困涉及到经济、政治、社会、文化等多个方面，而且每一个方面都可能导致相对贫困的问题，意味着每个方面都需要确定相对贫困的标准，而每个方面的标准划定都面临着新挑战。除此之外，相对贫困的贫困对象和参照对象都是动态的，是不断发展变化的，参照对象和贫困对象任何一方变化都可能会导致新的相对贫困问题，而这些都为相对贫困在标准划分和指标确定上提出了新挑战。

2.分散性与高流动性：识别监测新挑战

对象识别是对贫困进行治理的关键环节，是对贫困进行管理、帮扶及退出的前提条件，是否精准关系到后续各环节的治理成效。在识别环节的挑战主要来自于相对贫困对象的分散性、流动性①叶兴庆，殷浩栋．从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略[J]．改革，2019（12）．和不稳定性②姜安印，陈卫强．论相对贫困的成因、属性及治理之策[J]．南京农业大学学报（社会科学版），2021，21（03）．。首先，相对贫困对象的分散性，贫困对象由区域性和群体性特征向个体化和原子化转变，贫困对象在时间、空间和行业的分布是分散的，与绝对贫困对象的相对集中分布相比，在贫困对象的识别监测面临新挑战；其次，相对贫困对象的流动性也是识别监测中的重要挑战，作为贫困人口在不同区域内的流动，一方面是贫困对象流动后在参照对象选择上的挑战，例如，原本属于西部农村地区的非贫困对象，转入大城市时，就可能成为新的相对贫困对象。另一方面，跨区域识别和监测成本高，难度大。最后，相对贫困对象的不稳定性。一方面，已经退出相对贫困范畴的对象，可能会因为其它某些不可抗因素出现返贫现象，另一方面，因为某个方面因素导致贫困，但原问题解决后，可能会因其他因素再次成为新的相对贫困对象。

3.过渡与创新：体制机制衔接新挑战

目前，正处于绝对贫困治理向相对贫困治理过渡的时期，实现治理有效关键在于推动两者在政策体系和治理体制机制上有效衔接，但从绝对贫困治理到相对贫困治理中贫困及其治理的变化和发展给两者的过渡衔接带来了新的挑战。首先，从治理政策体系衔接来看。在脱贫攻坚时期，贫困治理的政策所要应对的是少部分的绝对贫困人口，而且，保障的指向明确具体，政策针对性强，是一种特惠性的扶贫政策体系。但相对贫困治理的涉及对象多元性和内容的多维性，使得治理政策所要应对的对象更多、内容更复杂，从特惠性政策体系转向普惠性政策体系面临新挑战。其次，从治理体制机制的过渡来看，与绝对贫困治理相比，虽然在治理主体和治理场域上具有一定的交融性，治理体制和机制上也具有一定的相似性。但在实际治理过程中，相对贫困治理的重心不同，预期的治理成效也存在区别，为两者在治理体制机制衔接上提出了新挑战。

（三）从短期到长期：后扶贫时代贫困治理的新要求

从贫困治理的过程来看，与绝对贫困治理相比，相对贫困长期性、发展性决定了其治理是一个长期的系统性工程，从短期到长期，必然要在治理成效、标准划定和模式选择上的对贫困治理提出新要求。

1.思想与能力同步：治理成效新要求

后扶贫时代，人力资源不足、社会资本缺失和自我发展能力不足是贫困形成的内在原因，实现对相对贫困的有效治理，既要解决内生动力不足的主观问题，也要解决好相对贫困对象脱贫能力不足的客观问题③张林，邹迎香．中国农村相对贫困及其治理问题研究进展[J]．华南农业大学学报（社会科学版），2021，20（06）．。首先，激发贫困对象的内生动力，在绝对贫困治理过程中，采用的“输血”式治理模式一定程度上导致了贫困对象对外部援助的依赖性，滋生了“等靠要”的思想，包括贫困群众，某些地方出现的“干部拼命干，群众站着看”等精神贫困问题，也包括贫困地区对驻村干部的依赖，对国家、上级和对口单位转移财政的依赖。其次，在相对贫困治理进程中，需要解决好在绝对贫困治理过程中贫困对象的依赖思想，激发其发展的内生动力。同时，着重提高其自我发展能力，实现贫困对象的脱贫思想与能力同步，侧重引导和支持贫困对象的自我发展从而实现脱贫。最后，在后扶贫时代，在强调巩固前期扶贫成果的基础上，通过“扶智”和“扶志”，激发贫困对象的内生动力和发展潜能，将贫困对象的思想和能力同步作为巩固“扶贫”成果的前提和保障。总之，相对贫困治理在治理目标上除了解决物质贫困问题，更侧重通过激发内生动力和提高发展能力来实现人与人之间的共同富裕和全面发展。

2.综合与动态：贫困标准划定新要求

贫困标准既是贫困治理的前提，也是评估治理成效和贫困对象脱贫退出的基础，贫困标准的划定主要取决于不同时期和区域贫困及其治理问题的变化和发展。在绝对贫困治理过程中，衡量贫困标准和贫困治理成效的主要标准是贫困对象的收入及其所能支配的物质财富。但在后扶贫时代，贫困的内涵和特征等一系列新变化和新发展，给贫困标准的划定上提出了新要求。与绝对贫困的贫困标准划定相比，相对贫困标准更加强调标准的综合性和动态性。从绝对贫困到相对贫困，在标准划定上的要求主要表现为：首先，需要基于相对贫困的相对性和多维性等特征，划定衡量贫困的综合性标准；其次，要基于我国发展不平衡不充分的特点，例如，东西不平衡、城乡不平衡的社会发展情况，划定区域性贫困标准；最后，要基于相对贫困的发展性特征，结合参考标准的制定可能存在的滞后性问题，划定参考标准的执行浮动范围。

3.精准与可持续：治理模式选择新要求

治理模式的选择、应用和创新取决于在贫困治理实践中贫困的变化和发展。首先，早在2013年习近平总书记到湘西考察时就提出了“精准扶贫”的思想，并在后来脱贫攻坚期间绝对贫困治理实践中发挥了重要作用，在帮扶体制机制和治理措施精准是我国脱贫攻坚战取得全面胜利的重要法宝和成功经验，也是相对贫困治理有效的新要求。其次，与绝对贫困治理相比，相对贫困所具有的相对性、多维性和致贫因素的复杂性等特点决定了对于不同的贫困对象来说，所涉及的贫困内容和致贫原因是存在区别，而且每一个贫困对象存在个体性差异，即主体的所具有的资源禀赋和发展能力不同，从绝对贫困到相对贫困过程中，贫困治理问题更加复杂，而这些发展和变化必然要求治理机制和措施的选择上的精准；最后，贫困治理是一项长期的系统性工程，而且，相对贫困是由我国当前社会的主要矛盾决定，社会矛盾的长期性决定了相对贫困治理一个持续发展的过程，在治理实践中，要求在治理模式的选择上突出可持续性。

三、创新与应对：实现相对贫困有效治理的理路探讨

应对贫困问题的新变化，贫困治理新要求和新挑战，实现相对贫困的有效治理，需要对贫困对象精准识别、监测和高效管理，并协同社会和公众形成治理合力，对贫困问题进行针对性治理，同时要不断健全完善兼具普惠性、特惠性和应急性的政策保障体系。

（一）建立动态的识别监测机制

对相对贫困对象进行精准识别和监测是实现相对贫困有效治理的基础和前提，而实现对贫困对象的精准识别需要针对相对贫困的新特点和治理的新要求，划定多维的相对贫困标准，并采取有效的多向识别监测行动。

第一，划定多维的相对贫困标准。相对贫困标准的划定是对贫困对象进行精准识别监测的前提和基础，需要立足贫困问题新变化，根据相对贫困的新特点划定多维的动态的相对贫困标准。首先，在兼顾经济与非经济因素的基础上，统筹国家东西部和城乡等区域性因素，综合经济学、社会学等学科视角和相关理论，划定国家统一的综合性的相对贫困标准，而且要针对相对贫困的相对性等特征，需要立足不同时期国家社会的变化和发展，对该标准的各项内容和指标进行动态调整。其次，需要立足国家发展不平衡问题，根据不同地区自身的经济和社会发展水平，划定区域性的综合标准。同时，也需要基于国家和区域的发展规划进行动态调整。最后，标准在实际执行过程中，针对可能会出现由于贫困区域、对象和涉及内容等复杂变化和发展，以至于划定的国家和区域参考标准与实际不相适应以及参考标准动态不及时的情况，需要基于国家与区域参考标准划定参考标准实际执行的浮动范围，提高标准的科学性和针对性。

第二，形成多向的相对贫困识别监测机制。标准确立后，需要依据标准的要求和指标，对贫困的对象进行精准的识别和监测，建立对象精准的动态识别监测机制，即形成政府主导、公众参与和社会协同的多向识别与监测机制。首先，政府既要充分利用在脱贫攻坚期间收集的普查数据和现有的贫困标准估算和预测新时期相对贫困人口的数量和相对贫困的发生率，监测脱贫人口返贫的潜在风险，也要动员政府的各部门，发挥各自的优势建立识别监测数据指标与体系和相应的大数据平台，同时要注重打破各部门间的信息壁垒，实现信息互通互联，在贫困识别监测中形成主动识别监测的合力。其次，建立多元协同的识别监测机制。公众是相对贫困识别和监测的重要主体，在贫困识别监测中发挥着不可替代的作用。在贫困识别监测过程中，既要建立公众主动申请识别的机制，也要建立其参与贫困对象的识别监测的机制。除此之外，社会组织和所联系的群众具有密切的联系，通过健全社会组织参与识别监测的法律政策、形成与政府协同的有效合作机制和完善社会组织内部的管理机制，同时，积极培育社会组织参与贫困识别监测的主动性，实现社会组织在贫困对象识别监测中的协同，也是形成多想的贫困识别监测机制的重要内容。

（二）形成有效的审核管理机制

对相对贫困对象的高效审核与管理是建立多向的相对贫困识别监测机制后的必然要求，也是对相对贫困对象进行精准帮扶的基础和保障。高效的审核管理机制需要常态化的审核机制和高效的管理机制。

第一，形成常态化的对象审核机制。建立多向识别监测机制后，面临着要对政府各部门、公众和社会提供和反馈的关于相对贫困对象信息的审核工作，要求建立接收来自各方关于贫困对象识别监测信息的平台，形成贫困对象审核工作机制，建立健全相关的审核制度体系，从而形成常态化的相对贫困对象审核机制。首先，接收来自各方面关于贫困识别监测信息是了解相对贫困对象和对相关信息进一步审核的前提和基础，需要拓宽相应的渠道，建立线上线下相结合的信息接收平台。包括网络邮箱、部门网站等线上平台和设立相关的线下邮箱、办公室、热线电话等线下平台；同时要做好线下平台和线上平台的沟通与衔接。其次，在相关信息审核上要通过政府相关的上下级部门和同级各部门间信息互联互通，形成相关审核的下级接受上级领导，下级对上级负责的层层领导的工作机制，在相关审核工作中形成横向与纵向合力。最后，通过建立审核工作的领导制度、责任制度、协同制度和监督制度等，健全相对贫困对象的审核制度体系，为贫困对象的识别检测和审核提供制度保障。

第二，形成高效的相对贫困问题管理机制。在对相对贫困对象的动态识别监测，并进行有效的审核之后，需要对识别、监测、审核和治理结果进行高效的管理，并形成相应的管理机制，为下一步对贫困问题进行精准帮扶提供科学依据。首先，建立相对贫困问题纳入或者退出机制，既是对多维贫困标准在实际治理实践中的执行应用，也是相关治理主体对贫困对象识别、监测和审核结果的反馈，关键在于对相对贫困标准和问题的精准把握。需要灵活把握好国家和区域综合性标准以及标准执行浮动范围的各项指标，同时对相关数据整合和分析管理，将相对贫困问题精准的纳入或者退出治理的范畴。其次，建立对识别、审核和管理的评估机制。评估是对一项工作结果的评价和反馈，是形成有效的审核管理机制的重要内容，包括对识别与监测结果的评估、审核结果的评估以及对管理本身的评估。既要基于对相关的制度、政策和治理对策等内容形成一套评估体系；也要基于标准和相关制度机制对治理结果作好评估。最后，要深入对现有数据的分析，进一步研究新阶段相对贫困及其治理的新特点，导致贫困的新因素，发现贫困发生和发展的新动态、新趋势，制定新的相对贫困标准和治理体系，采取新的治理对策。

（三）建成多元协同治理体系

治理是发现和分析相对贫困的基础上解决相对贫困问题的关键环节，需要动员社会各方面的治理力量，整合各方面的治理资源，针对相对贫困对象和贫困问题进行精准帮扶和治理，需要构建起政府主导、社会协同和公众参与的多元协同治理体系。

第一，建立政府主导多元协同的治理机制。政府主导贫困治理是在脱贫攻坚期间，解决绝对贫困问题过程中的有益经验，是整合社会扶贫资源的有效模式，也是协同多元参与治理，形成治理合力的重要保障。首先，加快多元协同治理的制度建设。不断建立和完善多元主体参与治理的制度以及其内部管理制度，同时，不断完善多元主体间的合作、监督制度，是规范多元主体参与治理行为，保障多元协同治理体系有效运行，形成治理合力的重要保障。其次，形成政府主导的协同治理工作机制。多元协同的工作机制既包括在政府主导下不同主体间交流、沟通和合作的机制，也包括不同主体内部的协同机制。政府内部要形成“纵向一体，部门协同”的治理体系，不断提高政府的资源整合能力和政策执行能力，同时，要主动营造多元协同治理的参与氛围和制度环境，引导多元主体在不断提高自身的能力建设和参与治理的积极性的基础上，通过交流、沟通，与其它主体在贫困治理问题上达成共识，治理过程中形成合力。最后，政府要立足贫困治理的实际和需求，以人民为中心，发挥不同主体优势，保障治理政策的供给并协同多元主体贯彻相应的政策。

第二，建立社会协同的参与治理机制。相对贫困治理是社会治理的重要内容，社会组织是其重要主体，在实际治理活动中具有其独特的优势。但在社会组织参与相对贫困实践中面临着社会组织内在管理机制不完善、缺乏参与自主性、缺乏与政府协同的合作机制和相关法律法规不健全的参与困境①邱玉婷．社会组织与政府协同治理相对贫困的行动策略——以2020年后巩固拓展脱贫攻坚成果为视角[J]．广西社会科学，2021（04）．。需要建立和完善社会协同参与的治理机制。首先，社会组织在参与相对贫困治理中最大的优势是在其所在领域内的专业性，需要通过建立健全与贫困对象的对接机制和对接平台，引导社会组织与在其所擅长的领域存在贫困的对象相对接，让社会组织在参与治理发挥专长和优势。同时，也要建立对社会组织参与治理成效评估机制和激励机制，激发其参与治理的主动性和创新性，积极探索社会组织与政府协同治理的机制。其次，社会组织内部管理制度会严重影响其在参与贫困治理中发挥优势，需要通过明确组织内部的权责结构、完善组织内部的运行机制，完善其内在管理机制。同时，通过完善社会组织参与治理的信息公开制度，提高社会组织的社会公信力，不断提高社会组织参与的参与能力。最后，不断健全和完善社会组织参与贫困治理的相关法律法规，保障社会组织参与的合法权利的同时，规范和监督社会组织参与治理行为。

第三，公众参与的主动脱贫机制。贫困对象缺乏脱贫致富的内生动力是目前实现贫困治理有效的重要问题，激发贫困对象内生动力是解决相对贫困问题的重要切入点，也是应对新时期贫困治理过程中面临的新变化、新挑战和新要求的突破口，关键在于倒逼相对贫困对象“造血”、支持相对贫困对象主动脱贫，形成相对贫困对象参与的脱贫机制。首先，在脱贫攻坚期间，对绝对贫困治理，主要采取“输血”式的扶贫，对于解决集中性、短期性和特惠性的绝对贫困治理，可以取得显著成效。但与长期性、普惠性和复杂性的相对贫困治理不相适应。需要逐渐从传统的“输血”式扶贫模式向“造血”式的相对贫困治理模式转变，倒逼相对贫困地区、相对贫困人口自主“造血”。其次，通过设立扶贫基金，提供创业和就业补助等激励机制，通过加大在金融、税收和财政等全方面支持贫困对象自主创业，支持贫困群众自主脱贫致富；除此之外，要通过政府、帮扶单位、社会组织等发挥主体优势通过多种培训手段，提高群众的自我发展能力，支持贫困对象自主脱贫。最后，要立足地方的实际情况，发展地方的特色产业、优势产业和新兴产业，推动地方产业的融合与产业链的延长，从而为地方对象提供更多的就业机会，实现群众就地就近就业，形成群众持续增收机制。

（四）完善政策保障体系

政策保障是党的十八大以来我国解决贫困问题的一项重要措施，中国在减贫脱贫工作中取得的重大成就，离不开扶贫政策的支持和保障。进入“后扶贫时代”后，更要立足相对贫困治理的实际情况，针对相对贫困的实际特点，借鉴在绝对贫困治理过程中的成功经验，完善政策保障体系，充分发挥国家扶贫政策在相对贫困治理中兜底保障作用。形成以普惠性政策体系、特惠性政策体系和应急性政策体系为主体的相对贫困治理的政策保障体系。

第一，完善普惠性的政策保障体系。完善普惠性的政策保障体系的基本原则和主要目标是要推动社会公共服务均等化，关键是要加快推进脱贫攻坚时期的扶贫政策体系与后扶贫时代的相对贫困治理的政策保障体系相衔接，瞄准现有社会公共服务存在的弱项和短板，特别是城乡公共服务和东西部公共服务的发展不平衡问题。首先，推动城乡公共服务均等化。实现城乡公共服务均等化主要的短板在农村，需要健全农村普惠性的政策体系，特别要完善农村以基本养老、基本医疗、义务教育和基本住房安全为核心的普惠性政策体系。一要加快农村基础设施建设，支持农村的特色产业、优势产业和新兴产业发展；二要推进城乡公共服务互联互通和共享，推进城乡公共服务的均等化，促进城乡发展要素双向流通，助推城乡融合发展。其次，推进东西部公共服务均等化。国家中西部发展不均衡短板在西部，在少数民族地区、革命老区和国家边疆地区，推动东部、中部和西部公共服务均等化，一要补齐“老少边”地区的基础设施短板。二要通过完善普惠性的政策保障体系，推动中西部公共服务均等化的同时，利用政策引导中西部发展要素双向流通。除此之外，经济、政治、社会、文化、生态领域发展不均衡问题客观存在的相对贫困问题，而这五个方面的公共服务均等化也是完善普惠性社会保障政策体系的重要内容。

第二，完善特惠性的政策保障体系。特惠性的政策是在推动公共服务均等化的重要政策手段，发挥政策的兜底和保障作用，主要面向社会弱势群体，治理的薄弱环节和相对贫困问题分布特殊区域。首先，特惠性政策向社会弱势群体倾斜。随着中国人口结构的变化，人口老龄化程度进一步加深①国家统计局．第七次全国人口普查主要数据情况[EBOL]．（2021-05-11）[2022-03-02]．国家统计局，http：//www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176．html．。老少病残等社会特殊群体将成为相对贫困的主要对象②叶兴庆，殷浩栋．从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略[J]．改革，2019（12）．。特惠性的扶贫政策主要就是要向这类特殊的弱势群体倾斜，发挥政策兜底保障的功能。其次，发展不平衡不充分是我国新时代社会发展的主要特点，而“当前我国最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”③豆书龙，叶敬忠．乡村振兴与脱贫攻坚的有机衔接及其机制构建[J]．改革，2019（01）．，发展不充分地区的弱项在于地方产业发展、基础设施建设和公共服务发展等领域的不充分，需要特惠性政策向中西部和乡村等发展不充分的地方倾斜，向发展不充分地区的弱项和薄弱环节倾斜。需要通过政策引导东西部和城乡发展要素的双向流通与多向流通，推动弱势区域、弱势产业和弱势领域的充分发展，推动不同区域、产业和领域的均衡发展。

第三，完善应急性政策保障体系。解决了现行标准下绝对贫困问题，进入“后扶贫时代”后，很多已经脱贫的群众可能会因为突发的不可抗因素，会出现因病、因灾返贫的现象。在相对贫困治理期间，由于相对贫困问题的特殊性和复杂性，相对贫困退出后出现返贫的问题会更加凸显。需要建立和完善应急性的政策保障体系应对潜在的返贫现象。需要健全相应的救助政策体系。首先，要针对这类问题健全多向的识别监测机制。一要健全民政、医疗等政府相关部门要主动识别和检测机制；二要健全返贫群众主动申请相关政策救助的机制以及社会协同识别监测的机制。其次，优化相关应急救助资源的整合机制，设立相关的社会临时救助基金等。最后，要建立完善相关问题应对救助机制，包括求助通道和平台的搭建、救助或求助制度和机制完善以及救助或求助行为的监督机制的完善等。

结 论

消除贫困，改善民生，实现共同富裕是社会主义的本质需求。面对从绝对贫困到相对贫困的进程中，贫困对象、内容的新变化，贫困治理的新要求和新挑战。需要立足新阶段贫困及其治理的新变化和新发展，吸取绝对贫困治理的成功经验，构建相对贫困治理新格局，采取治理的新行动。一要划定新的多维的动态的贫困标准，在新标准确定后，对相对贫困对象进行精准的识别监测；二要对识别和监测的对象进行高效的审核管理，建立科学有效的治理数据库，深入开展相对贫困的发生和治理规律，发现相对贫困治理的新问题，新方法；三要建成政府主导，社会协同和公众参与的多元协同治理体系，形成相对贫困治理合力。四要完善普惠性、特惠性和应急性相结合的政策保障体系，发挥政策保障体系在相对贫困治理中的支持和保障作用。