我国企业环境信用评价制度的适用与思考

哈尔滨商业大学法学院 张耀心

一、引言

2021年 是“十 四 五”规划的开局之年，信用建设既是“十三五”规划的延伸同时也确定了新的建设目标，多省市均在出台的文件中强调了环境信用体系建设：《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》第九篇第四章将企业环境保护信用评价纳入社会信用体系；《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》第十三条要求全面实施企业环境信用评价制度和动态调整机制，并依据评价结果实施分级分类监管；《浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》第十二条强调发展绿色金融，探索建立生态信用行为与金融信贷相挂钩的激励机制等。企业环境信用作为社会信用建设的重要一环，“建立企业环境信用记录和违法黑名单制度”已被列入“加强环境治理专栏中的信用建设”，并将“信用评级”列入“生产服务业”，因此对企业环境信用具体化的施行即企业环境信用评价制度的研究具有重要意义。

法学视角下的企业环境信用评价中关于“信用”一词的定义，有学者认为信用是偿债能力的社会评价，也有学者从古罗马法到现代社会的信用沿袭来阐述信用的本质。在古罗马法中，信用是人格的一部分，可以成为法律主体。法律所赋予的这种人格属性，在后世法律中得到了更充分的体现，法律要求只有达到一定的信用水平，才能拥有一定的法律资格。由此信用应是一种资格，一种能力。经济学上的“信用”是信贷活动的总称，是以偿还为条件的价值运动的特殊形式。在笔者看来，“环境信用”应被理解为民事主体在利用环境过程中对产生的环境后果负有的承诺责任和偿还义务。信用评价与信用评定或信用评级有所不同，评定或评级是基于一定的考核标准对被评定主体进行分级打分，而评价是在已经完成考核评定的基础上进行结果的处理。由此可见，企业环境信用评价作为一种无形的财产利益应该在环境规制层面占据一席之地。

二、企业环境信用评价制度施行过程中的问题分析

（一）评价主体亟需扩大

目前，我国企业环境信用评价主体制度的现状是以环境行政主管部门为主导力量，企业作为被评价主体，金融机构在一定程度上部分参与。这种状况从根本上并不完全符合管理社会化的趋势。《企业环境信用评价办法（试行）》（下文简称《办法》）第二条中指出评价执行者的主体应为环境行政主管部门，第五条指明环境行政主管部门应当明确机构，负责具体组织实施企业环境信用评价工作。在制度的落实过程中，也只有环境行政主管部门或相应的行政部门执行，评价单位过于单一。完全由政府主导，就会产生以下问题：一方面，政府的工作效率较低。从各省市的试点实践来看，政府的环境管理部门无法同时兼顾数量庞大的企业群体的环境行为信息，在管理上力不能及，治理效果达不到预期。另一方面，不利于第三方评价机构的发展。中国的行业环境管理具有很强的行政色彩，在许多省市的试点探索中表明在监督与被监督的过程中，政府和企业作为二元主体参与环境管理，限制了第三方评价组织的发展。在企业环境信用评价制度的建设初期，政府主导具有一定的优越性，但我国已在全国推行该制度长达六年，第三方评价机构在主体身份和数据处理过程均具有一定的独立性，不易受评价对象和执行机关的影响，因此有必要在评价执行主体中纳入第三方评价机构。

（二）评价内容有待改进

一方面，是现有的政策标准较为笼统、模糊。评价指标及评分标准中只有污染防治类的第三项是根据《危险废物规范化管理指标体系》进行评估，其他均无具体依据。贷款条件与环境污染责任保险费率是由保险机构和金融机构制定，环境行政主管部门在惩处方式上受到专业制约很难把控力度。另一方面，是刚性条款的缺乏。在惩戒性措施中，无论是对保险机构，执法部门还是金融机构的建议都没有明确的标准，例如“加大执法监察频次”，并没有表明具体的次数和频率，很容易在落实过程中化为“纸上谈兵”；在环境信用评级中，将企业的环境信用分为四级，在奖惩程度方面“阶梯状”却并不明显。由于企业的违法成本过低，因此在环境失信和经济效益之间的取舍很大程度上靠企业自觉性。如在守信激励和失信惩戒一章中，对于激励措施均是“予以积极支持”“优先安排”“建议”等字眼，不具有约束性，并且在具体的奖励方式上没有量化标准，使得政府在执行工作时，常常“一拳打在棉花上”，收效甚微。

（三）评价程序有待完善

第一，信息公开效果不明显。政府网站作为一种信息公开和宣传的工具，通常发布政策性文件，内容包括实施办法、测评结果、公众参与要求等。但这种方式通常不会引起公众的重视，且针对范围不广。此种宣传若仅通过互联网使用者关注，就会有一部分不使用互联网的公众无法获悉信息。《办法》第四章评价程序中二十二条至二十六条均提及评价服务对象和被评价企业可对评价结果提出异议，但是环境行政主管部门的评价结果只是通过政府网站进行公示，仅利用互联网手段进行信息公开并不能覆盖社会各群体。第二，各系统参与度不平衡。《办法》由国家发展改革委员会、科技部、工业和信息化部、财政部四部委联合发布，但是在执行阶段却只有环境行政主管部门进行监测评价，制定指标时的标准必然会有所失真，如果仅以一方的评价结果作为保险、金融信贷的依据，缺乏一定的科学性。且银行、金融、保险发挥作用时在评价过程的末期，前期监测、评价、数据分析等重要过程均未参与，很难在最后结果处理上有效衔接。

（四）评价结果利用率较低

第一，评价结果与监管的衔接问题。政府在网站上公开的年度企业环境信用评级情况，仅仅局限于将企业评为环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业、环保不良企业四个等级。公示了结果却未公示具体的处理措施，起到了记录作用却起不到警示作用。企业环境信用评价信息向社会公开，其目的是为了让公众了解企业的环境信用状况，对企业的污染行为形成社会舆论压力。同时，对企业环境行为进行评价后，行政执法部门如何作为，失信企业能否重拾“信用”，这些问题都亟待解决。评级中的“低分企业”并未显著改变企业的污染状况，由此可见“一处失信，处处受限”的惩治效果在具体落实上还远远未达到，更缺少有效利用评价结果的制度促使企业重拾“信用”。

第二，部门联动需强化。环境行政主管部门出台的《办法》以及各地方环境管理部门都在相应文件中规定了评价结果公开与共享、结果应用措施、奖惩措施。而在制度的运行过程中，联动效果并未达预期，比如与银行绿色信贷、金融的联动，与社会信用体系建设的联动，与国家经济政策的联动等。对前期评价过于重视，对评价结果和评价对象的动态管理却还未形成体系。

三、推动我国企业环境信用评价制度施行的几点建议

（一）加强评价主体制度建设

1.加强第三方评价机构建设

第三方评价机构对企业环境信用的评估是政府管理的新模式。环境行政主管部门是国家的行政部门之一，日常事务繁杂，因此在环境信用评价的实施过程中，可以深化“放、管、服”，转变环境行政主管部门的职能。第三方评价机构可以受环境行政主管部门的委托对企业环境行为作出评价，法律责任由行政机关承担，实现行政部门与第三方机构的有效牵制，同时保持第三方评价机构的中立性。《办法》中多次提到公众参与在评价过程中的作用，要求引导公众参与环境监督。公众不仅是环境信用评价的服务对象，且其中不乏专家学者以及其他环保机构，因此采纳相关建议更能与行政机关的工作互为补充。所以，将公众按一定的比例组成公众评价委员会也可以考虑作为第三方评价机构的新形式。

2.提高执法主体的专业性

2017年《湖北省企业环境信用评价办法》中关于明确专职计分人员应由参加“评价系统”培训的人担任，市直管企业与区直管企业分别由各级环境监察部门专门负责，此举是提高评价专业性的必要举措，“严格组织实施、坚持专人负责”这一规定大大降低了执法疏漏发生的可能性。据此，各地制定地方性法规时也应该将工作人员的专业性加以要求，开展文件学习讲座并制定相关的培训计划。中央制定总体环境信用评价办法时应对各级政府作出明确规定：一是明确执行的主体范围，制度落实施过程中的工作分配务必做到人事相宜；二是经常性组织省际、区际政策分享，以便于各地环境行政主管部门间交流经验规避疏漏。

（二）科学规范评价内容

1.规范评价标准

企业环境信用评价标准并没有立法确认，因此评价标准的科学性就格外重要，需在评分时对单项指标的分值设置最低标准，不仅要注重整体评分还应充分考虑企业环境行为的平均状况，“因地制宜”地制定评价标准，结合不同地区信用体系建设情况和污染企业类型设置不同的评级标准。将依据标准具体化，避免在地方施行时上存在偏差，并不断比对国际标准实际结合我国现状进行标准更新。

2.增加奖惩内容刚性条款

“徒法不足以自行”。一方面，明确奖惩，并在具体条款上说明具体应执法的频次，同时应在奖惩措施上增加“量化”标准使其更具有约束力，进而提高制度的可操作性。另一方面，环境执法部门不仅要依靠金融信贷手段，还要对拒不改善信用状况的失信企业，采取警告、罚款、吊销许可证、责令停产停业等行政处罚措施；若失信企业造成极其恶劣影响的，司法机关应追究其刑事责任，取消其市场经营资格。

（三）细化评价实施程序

1.优化环境信息服务平台的功能

政府网站“内容导向”中的监测数据，以及污染成分信息，专业性较低使其成为公众可以理解的内容，增强文件的可读性。广大群众对于环境科学数据认知程度不高，要充分考虑到公众信息获取的便捷性。根据2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条相关规定，行政机关应主动对环境保护、行政处罚、行政强制的依据、条件、程序分别作出答复。政府将企业环境信用评价信息公开后，也应该将处理结果公之于众，信息披露不可避重就轻，既要涵盖信用评价性信息，也要涵盖过程性信息，如环境信用不良企业的整治方案、整治效果等，使得公众准确获知污染企业的环境信用信息。

2.健全企业环境信用评价监督体系

要落实企业环境信用评价制度的有效进行，就必须加强内部监督体系的建设，在全社会营造信用建设的舆论监督环境。第一，加强政府部门的公信力建设。政府作为公权力的执行人，不存在自身利益，在目前评价主导机构为环保行政部门的情况下，环境主管部门应起到榜样作用，杜绝背信、失信的行为和权力滥用，对环境执法人员加强行政监督和社会监督。对没有有效执行制度者，应该进行行政问责。第二，加大新闻媒体对失信企业的监督。媒体不单是“曝光”现象，而是要通过“曝光”这一手段实现对污染企业的监督，使污染企业不敢排污、不能排污，遏制环境污染行为。第三，企业自律不可或缺。企业自身要树立良好的环境守信意识并构建内部环境监督机制，在道德层面上重诚信，在制度层面受规制。

（四）推进评价结果有效衔接

1.加强信息共享联动

首先，强化与金融机构的联动。对于环境信用评价良好的企业，金融机构应在信贷条件上给予一定的支持，积极开展绿色信贷的银行将获得国家政策补贴。例如，在贷款政策上减免利息可由政府贴息，这样银行在经营效益上的损失就可由国家进行补偿。其次，构建政府部门间信用信息数据共享平台。将企业的环境信用评价信息与国家财政相关联，资源节约型、环境友好型企业应获得更多的财政补贴。如减免营业税、加速计提折旧、减征企业所得税，以及企业所得税税前加计扣除的政策。而对于评价结果不合格的企业则应相应提高税收，提高其违法的成本。最后，注重公众参与的双向沟通。对于公众反映的问题，政府作出态度表示才是公众参与的作用，政府与公众的双向沟通是信息发布者以协商和讨论的态度面对信息接收者，积极听取反馈意见并作出答复。

2.引进环境信用担保制度

将担保引入企业环境信用评价制度，第一，可以对企业的环境污染行为起到抑制作用。在进行评价之前各个企业通过保证人担保或抵押担保进行风险担保，一旦评级过低则对保证人或具有偿债价值的抵押物进行处置，产生经济关系中担保的同等作用，在一定程度上可对企业产生环境过度使用的预防作用。第二，可弱化奖惩过程中的“惩”。通过担保对企业产生限制和规范作用，目的是使企业在过度使用环境并造成污染之前停止破坏行为，在心理上不敢为，在行动上不能为。在纳入担保制度时应当对担保的费用、期限进行明确，若以自身净资产的比例为限作抵押担保，对于中小企业来说期限过长，经营风险过大。而对于循环保证也应该加以抵制，辅以政策规制，若是多家企业属同一法人相互担保，纳入环境信用担保则失去意义。

3.注重失信企业信用修复

环境信用的权利和义务是流动的，会根据企业对环境利用状况的改变而改变。信用评价后的奖惩不是进行评价的目的，而是使守信者更多地获益，并在企业的经营中实现绿色与经济的共赢才是评价制度的根本目标。首先，信用记录应设定一定的时限，在时限内如果环境信用良好可以清除失信记录，避免企业由于无法消除信用记录导致无法获益而放任不良后果的发生。其次，将企业环境信用修复的信息同步至信用信息平台，惩戒目的达到后可恢复其相应权利，有利于企业主动消除失信问题，积极维护自身的权益。最后，注重企业信息保护，除调查机关，执行机关及委托评价机关可以共享和查询外，非法律规定可公开的信息，均不予公开。以上可以对企业环境信用修复和保持起到正面的引导作用，从而推动企业环境信用评价制度的向好发展。