高标准农田的建设质量控制与管理研究

陕西省土地工程建设集团有限责任公司 秦宏飞

为提高农田建设的质量，有关部门应加强对质量控制策略的研究，建立健全的质量控制体系，采取合理的管理方法，顺利、有序地完成工程。

一、创新高标准农田建设模式具有重要的现实意义

近年来，我国各地的高标准农田建设硕果累累，出现了许多在高标准农田建设方面取得显著成效的先进模式，促进了地方农业的生产。但有一些地方，特别是经济落后的县市，之所以跟不上新时代的新要求，最主要的原因就是资金的匮乏。

传统的农田管理方式比较粗放，在实际管理中会浪费较多的资源，既增加了管理成本，也会影响农作物的健康生长。随着可持续发展理念的发展，我国开始进入节约型社会，以往粗放式的农田管理方式已无法满足农业管理的需求，因此应改变管理模式，不断提升农田、水利的管理质量，使用更先进的农田管理技术，保证管理的科学性与合理性。提高农田水利管理质量，还可以更好地满足农业生产需求，提高农作物的产量与质量，有效调节水资源，促进农业的高质量发展，进而提高种植效益。

我国是一个农业大国，大多数市、县和乡镇的政府并不富裕，在落实“六保”政策后，支农资金已无资金可用。而且，我国大部分地区农村集体经济还比较薄弱，高标准农田建设资金难以获得，中央和国家的补贴只能支付水库修复、钻井和管网建设的费用，特别是在豫西干旱缺水的山区。

二、农田质量管理的现状

（一）资金投入不足

现代农业理念对整个农业生产体系提出了新的要求，动态协调农业生产的各个环节。在现代农业发展的大背景下，国家出台了一系列的扶持惠农政策，投入了大量资金建设基层农业基础设施。但农用地工程建设管理是一项非常系统但长期的工作，因此需要投入充足的资金，而国家投入的有限资金暂时满足不了实际需要。因此，在农业生产过程中仍然使用传统的生产模式，浪费了大量的资源，由于农田管理、技术推广和应用投入少，节水设施设备不足，既降低了生产能力，也降低了农田管理工作效率和效果。

（二）管理体系不完善

现阶段还没有完整的农田管理制度、管理规章制度，即使建立了相应的管理制度、规章制度，由于可操作性普遍较差、手续不完善、分工不够、分工不明晰、监管空白等现象，加之区域间资源供给的不平衡，加剧了农业生产过程中的供水问题。由于没有科学的管理机制，农地管理非常随意，导致各种先进技术无法在基层深入推广应用。

（三）管理方式粗糙

在农地管理中，受落后管理体制的影响，项目管理不善，加之各种设施的利用效率低下，没有发挥出作用，导致整体管理效率低下。很多基层农地项目建设过程中，盲目地扩大建设规模，不使用先进技术，惯用于推广应用，频繁使用传统模式，资源大量消耗，目前，大部分基层农地设施建设和运行情况不完全吻合，制约了农业现代化的发展。

三、高标准农田建设质量控制

（一）质量控制体系的建立和完善

应严格控制设备及配件的管理。严格执行高标准农田灌溉系统和设备准入制度，实行头干支管、毛细管及配件由专人负责收送，明确责任；切实完善管理制度，包括仓库安装、仓库存储、回收、管道和设备，加强施工管理。高标准农田灌溉工程的设计、施工、安装和运行管理均应严格地按照国家相关技术标准和规范进行，灌溉材料和设备采购规范的生产厂家必须在使用前进行检查，以确保设备和材料无质量问题，并在使用前通过检验。在施工过程中，工程材料如钢筋、水泥、沙子、碎石等，材料的显示类型、规格、标签、测试结果、目标、人员等，应逐一列出并记录下来必须在现场列出钢筋、混凝土、模板、砖砌、抹灰等隐藏工程，显示管理人员、操作人员、施工日期并创建相应的记录。因施工不符合现场规范和规定而造成的事故，由利益相关方承担责任。

（二）水系沟

灌渠设计中应考虑坡度，沿等高线有序排列。为了最大化灌溉面积，并加强对原有渠道的利用，如果是梯形断面，应改为矩形断面，以控制渠道的占地。一般来说，若当地的农田面积比较小，在选择灌溉渠道时，可以更好地考虑地面或串联的渠道，沿高差安装排水沟。

规划完成后，建设部门将组织所在村镇代表，规划并解决当地农业生产的问题。设计部门可以根据讨论的结果和项目的投资标准进一步完善方案，但也要认识到由于农业生产中不一致性造成的一些问题是客观存在的。

建设部门应选择最好的第三方检验部门，并在项目启动后跟踪整个项目的建设状态和过程。测试单位应根据项目的具体特点，选择具体的测试方法，规划测试的频率、测试的地点和每个测试过程，对施工过程中可能会出现的不合格点加强检查。一般情况下，高标准农田工程建设质量检测点包括渠道基础混凝土、墙体质量、桥涵混凝土、钢筋间距、保护层厚度、混凝土路面质量等。如果在测试过程中发现了不合格的部分，应该提醒并监督施工方及时纠正，以免影响后续流程的顺利进行。

从维护的角度来看，混凝土工程的维护是一个重要的过程。由于高标准农田的施工期通常为11月至次年4月，因此，要加强冬季施工管理。田间工程建设完成后，必须进行灌水期试验，方可进行竣工验收。春耕前可将项目交付给种植户进行种植，但同时施工单位应做好洪水前调试闸门、提升机、泵站等管护工作，如发现问题需及时修复。

四、新型高标准农田建设模式

（一）政府与社会资本合作模式

政府与社会资本合作的模式是引导并鼓励社会资本积极参与公共服务的主要方式，形成多元化、可持续的资本投资机制，并为广大群众提供优质、高效的服务。近年来，我国增加了公共产品和服务的供给，公共服务质量，市政工程、生态系统建设和环保、交通、医疗卫生等领域的资金压力有所缓解，且成效显著，虽然取得了阶段性成果，但公益性强的高标准农田建设在很大程度上仍是空白。当前高标准农田建设面临的建设工程与建设资金严重不匹配问题将得到缓解，因此将PPP模式运用到高标准农田建设中，对其运作模式和流程进行深入探讨和研究，尽可能地创造新的高标准农地建设投融资模式和新体系，充分利用高标准农田的社会资本，提升其效益。

（二）新型农业经营主体推进模式

新型农业综合体是以农业公司、农民合作社、专业大户、家庭农场为代表的大型、竞争激烈、市场竞争力强的农业经营组织，是变革的“主力军”。近些年，我国新增农业主体约20万户，通过耕地搬迁，促进了高标准农田的建设，使土地、劳动力、农机等农业要素高度集中。既破除了传统分散农户的发展困局，展现出了规模化、技术化、品牌化、信息化、商品化等特点，又在生产规模、产品质量、产品营销、经济效益等方面取得了新的突破，为促进农业发展奠定了坚实的基础。目前，各级政府都在积极帮助新型农业的企业解决发展中普遍面临的土地搬迁、企业融资难、招人难等问题，大力助推新型农业企业的发展，使其充分发挥在农业中的主要作用。

五、高标准农田建设的管理措施

（一）勇于担当，推动专项债政策落地

自2017年以来，我国不断完善高标准农用地建设重点群体规范。省长为班长，副省长和分管副省长为副班长，统筹高水平农田建设和科研推广，统筹筹资。2019年，政府牵头在金融、农业和农村问题上高标准深挖，借鉴发行土地托管债、棚改债的经验，以适应国家政策变化。积极探索“耕地兼耕”模式，在调整整合农地建设相关财政资金的基础上，农地盈利能力在国家层面确保了高水平地农地建设。发行高水平农地建设专项债券，标准是每 亩3000元。2019年7月，在上交所发行中国首只高水平农地建设专项债券，利用完成后新增耕地占用补偿余额指标交易收入294.11万元，募集资金100万元，高水平农地建设作为主要还款来源。2020年1月，再发行专项债券，募集资金49.88亿元。目前，高水平农地新年建设专项债券的筹建工作已经开始。

（二）加强指导，确保专项债管理好

通过流转新的耕地指标来增加耕地的收入并提高耕地质量和生产力是高水平农田建设超额债务的主要来源。在设计项目时，遵循“管理专业、钻存量、增加量”的建设思路，尽可能地减少线状地物面积，最大化新增耕地比例。同时，严禁在生态红线内新建耕地。项目施工期间，在回填前严格执行表土剥离程序，以保持耕作层的肥力。土地平整后，可安排每亩100元的土壤改良基金施肥，促进农业土地和土壤肥力的改善。同时，出台《地方和城镇辅助耕地地方调整和调整管理办法》等一系列文件，明确新增耕地交易收入和生产力提升指标，使用标准农田，加大高水平农田建设投资和偿债力度。据统计，2020年国家建设的290万亩高水平农用地项目区新增耕地4.91万亩，新增耕地比例达到1.62%，新增耕地和产能有望增加。基准交易收入可达71.7亿元，足以支付今年发行的专项债券的本息。

（三）完成项目，提高专项债券使用效率

近年来，我国按照“快进、高质量、优效、严监管”的要求，将“建设、管理、使用”严控项目的设计、施工、验收一体化。国家级“定期调度、对接监测、挂点监测”三项监测机制，完善了高等级农田“项目管理办法”“施工规范”等一整套管理制度，并建立了管护机制，其中《关于高水平农田建设后管护意见的指导意见》提出了“县负责、镇监督、村为主体”的监管层级。创新高等级农田“田间保姆”模式，明确县、镇、村、组四级网格化管理职责，同时，将高水平农田建设成果纳入国家市县政府质量发展考核、乡村振兴绩效考核、食品安全考核等。综合客观评价措施每年筹资2.37亿元建设项目，对排名前20位的县（区）给予财政奖励。

（四）加强管理，确保专项债券使用安全

将高水平农用地建设项目县（区）政府确定为主要借款人，并按照政府债券的发行管理要求，负责债券资金的使用管理并按时偿还本金和利息。根据高水平农用地建设补助管理办法透露，专项债主要用于整地、土壤改良、排灌、山地道路、农用地保护和生态环境维护、农用地输配等项目。同时，国家重点审计项目包括高水平农田建设。审计署每年随机抽取11个项目县开展高水平农田建设专项审计，对违法、违规问题进行审查和整治。制定并发布《高标准农用地建设诚信严禁的10项纪律》在资金的管理和使用上划出一条“红线”，强调“收益”。确保项目安全、资金安全、人员安全。

（五）流程管理

设计单位可以使用无人机和其他设备对建筑工地进行勘测、拍摄图像，然后标记水源、排灌系统和道路网络等关键设施。设计部门可以结合村组的建设，制定初步的技术方案，施工方在投资回报最大化的原则指导下制定总体设计方案，实施评审意见，项目评审专家以图纸、文字、图像等形式了解项目的可行性，并分析项目计划的合理性，提出审查意见。设计部门修改设计方案，重新编辑工程概算，起草报批，控制工程标的数量，并进行审核反馈。在工程招投标前期，建设部门应将管理定价外包给造价咨询公司，并请审计部门对标书进行审核，确定具体的标的数量，加强现场管理。在高标准农田建设过程中，建设单位应不定期走访各个区域，督促监理单位诚信履职，严格执行各项测量任务，把建设单位的每一道工序都监管好。此外，与项目建设相关的电气安全、基坑安全隐患等问题也需要及时解决，同时，要注意协调并处理建设单位与群众的纠纷。

总之，高标准农田建设涉及一系列复杂的程序，有关各方需根据实际情况制定详细可靠的质量控制措施，并在设计阶段、施工阶段、运营阶段分别采取相应的措施，以管理为手段，避免高标准农田建设工程的质量隐患，充分利用农地工程，支持农业向好发展。

相关链接

高标准农田（well-facilitated farmland）土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。 [10]

2019年11月，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明确提出，到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田。 [1]2021年9月20日，《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》公布，《规划》提出到2030年，中国要建成12亿亩高标准农田，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。

建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力，保障国家粮食安全的关键举措。

高标准农田是指在划定的基本农田保护区范围内，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。

属于“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的稳定保量的粮田。

党中央、国务院高度重视高标准农田建设。习近平总书记多次作出重要指示，强调要突出抓好耕地保护和地力提升，加快推进高标准农田建设，切实提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。为此，农业农村部会同有关部门和地方政府认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加强政策支持，强化工作指导，推动各地大力推进高标准农田建设，改善农业生产条件、生态环境，提升粮食生产能力。

党的十九届五中全会明确提出，实施高标准农田建设工程，“十四五”规划纲要和近年来中央1号文件均对编制实施新一轮全国高标准农田建设规划作出具体部署。为此，农业农村部深入16个省120多个县开展实地调研，多次召开专题会议研讨论证，广泛征求中央有关部门、地方政府、相关领域专家、基层农田建设管理人员等各方面意见的基础上，牵头形成了《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》。