乡村善治视角下村规民约的价值与完善*

庞庆龙，周端，杨瑜翠

1.玉林师范学院政法学院；2.广西陆川县人民检察院

村规民约是村民结合地方特色而形成的行为规范，凝聚着村民的共同意志及价值观，其制定和实施需要全体村民进行协商讨论、表决通过、宣传落实、监督执行，充分发挥了农民的主人翁作用，提高了村民在自治过程中广泛、持久、深入的参与权利，增强了村民自治的内在活力。村规民约是村民实现自治的形式，同时也是推进新农村法制化建设的重要手段。

一、村规民约的功能定位

国家法律的补充功能。法律具有范围局限性和实效性。目前，乡村治理体系与新农村法制建设进程缓慢的一个原因是法律政策不能直接被村民内化为日常所需的行为准则，可操作性不强，而村规民约有效弥合了国家法律与村规民约的内在张力。人的行为具有多样性，国家法只能为具有社会属性的人的交往行为提供一个方向性的框架。国家法律调整范围有限，在农村具有可操作性的行为规范不多，要求村民掌握并遵从，利用法律解决村民的日常发生的琐事，显得不切实际，一定程度上不符合村民的实际需要。而村规民约与法律不尽相同，但殊途同归，二者都属于行为规范，能有效规范村民的生活行为。我国幅员辽阔、人口众多，各个地域、各个民族甚至各个村庄都不同，村规民约能够将抽象的法律具体化，针对各个村庄的具体情况制定一村一规，进而使复杂、专业化法律内化为村民通俗易懂的规范，如此，不仅能有效形成自觉遵守行动力，引导群众积极参与社会治理，提高乡村社会科学民主自治能力，而且益于弥补国家法律在乡村实施的无力之处，有效填补法律的空缺，形成乡村稳定和谐的法治秩序。

维护社会秩序的功能。新农村村治理能力现代化所追求的是社会稳定发展。村规民约作为有效调节社会矛盾的一种方式，能有效维护社会秩序的稳定。村规民约以柔和的方式对村民的行为进行调控，对维护农村良好的社会秩序发挥了重要作用。村规民约是村民自愿参与，提出意见，共同商议，最后表决通过的，能最大限度地体现出村民的共同意愿，村民会基于对自身利益的保护，自觉遵守村规民约，并约束自身的行为，维护正常生活秩序。村规民约能在法律的基础上融入自身的优势，对某一方面作出更明确、更具约束力的规定。如广西三都镇大路屯村民，在《禁毒法》的基础上，制定了大路屯禁毒村规民约，该村规的第三条规定：“拒不配合政府部门管理的涉毒家庭不得参与村集体事务，不得享受本村集体福利待遇，不得享受村集体供水、供电”。利用本村集体的资源优势，融合法律对村民行为进行约束，对于村民而言，生活上的必需资源会比法律上的处罚更直观，也更具有震慑力，能有效维护社会秩序的稳定。

文化传承的功能。传统文化是制定村规民约的基石，村规民约的制定与实施是对传统文化的传承。诞生在我国传统乡土社会的村规民约，它以乡约的形式传承着忠孝节义、勤劳本分、与人为善、修身自重等传统道德文化，弘扬倡导和相邻、尚节俭、息争讼、戒赌博等行为，是中华传统道德规范的延续，是规范乡村千家万户的道德准则，其精神内涵已深入人心，对于培养人们良好的道德修养，促进社会和谐稳定有着重要作用。同时，村规民约是一种“地方性地理知识”，是由特定的文化、伦理和习惯决定的，具有地方性基因特质。因而，村规民约是文化传承的缩影与形式。如广西金秀村就有禁止破坏装鸟盆的规定，当地村民有用装鸟盆捕鸟的习惯，规定破坏装鸟盆者除了赔偿原有损失外，还有可能面临罚款。这个规定是在当地文化习惯前提下制定的，显然有着当地文化特色。当前，我国政府大力提倡完善村规民约，对村规民约文化传承功能的肯定显而易见；尽管当前村规民约糅合了大量的法律精神与元素，但仍以传统文化为根基内容。

改善社会风气的功能。随着村民生活质量的提高，攀比风气严重。尤其是在红白喜事上，酒宴规格大，礼金数额高，铺张浪费严重。基于此，村规民约对红白喜事进行了规定，倡导节俭风尚。例如梅树村村规民约规定，凡任何红白喜事不得搭台唱戏；每桌酒席费用与人情礼金不得超过限定数额。如此规定极大地减轻了村民的经济负担，同时亦减少了对社会资源的浪费，抑制了攀比风气。此外，村规民约也有利于涵养诚实守信的时代新风正气，加强社会的良性互动；如横县百合镇罗凤村的无人菜市，每个篮子有一个塑料袋和标价牌，没有人看管，村民买菜只需把钱放到篮子上，自己就可以把菜拿走。据了解，这种习惯延续多年，当地从来没发生过丢失蔬菜或钱的情况。当地优秀的文化习惯是村规民约的重要组成部分，这个无人菜市有助于村民诚实守信的良好品质形成，有助于改善社会风气，增强社会凝聚力。再者，村规民约也是社会主义核心价值观的实践途径。通过将社会主义核心价值观的精神与内容融入村规民约，引入村民的生产生活实践中，转化为人们的道德情感认同和行为习惯，推动乡村移风易俗，涵养守望相助、崇德向善的时代风气，进而为乡村发展与振兴提供强大精神动力。

二、部分村规民约存在的主要问题

（一）制定存在困难

首先，在市场经济的冲击下，农村人口加速外流，村规民约的制定并未对其日常在外生活造成很大的影响，因而对此关注度并不高；其次，村委会组织能力有限，对村民的意见和建议，汇集难度大、过程烦琐、反馈不及时且制定耗时长，因此不可避免地降低了村民的参与积极性。再者，广大村民包括村干部在内文化水平、法律素养有限，难以避免会直接照搬其他地方的村规民约或者由政府直接制定的政策，以此来修订村规民约。这不仅缺乏针对性而且内容难以完全契合村民实际意愿，进而导致了村民对村规民约的认可度低。

（二）制定程序不规范

根据相关法律规定，村规民约的制定需要召开村民会议，村民会议的召开至少需要本村村民过半数或者三分之二以上的户参加。而在实际生活中，相当一部分村规民约制定并不是经村民会议表决通过的，而是由村委会或者村干部私下讨论决定的，大部分村民对于村规民约并不了解，不能参与其中提出自己的意见想法；有的地方采取挨家挨户签字的方式来通过村规民约，村民为减少麻烦，一般会选择默不作声地签字，基于此方式下村民更多像是服从者，而非参与主体。另外，在制定村规民约的过程中，地方政府权力过分介入，要求村民按照政府的要求进行制定，带有强制性，既不符合当地的实际情况，亦不具备相应的可操作性，导致村民处于被动地位，无法充分表达自身的意愿。

（三）内容与法律相抵触

村规民约合法存在的前提是其内容不得与国家法律法规、政策及其他强制性规定相冲突，不得侵犯村民的基本权利。当前村规民约受传统的风俗习惯以及封建思想的影响，有的内容与现行的法治精神相违背，与现行法律相冲突，脱离乡情民意。一是与国家法律矛盾，最为普遍的是外嫁女的权利被剥夺，部分村规民约规定外嫁女不得享受本村的集体利益分配权，本村小学的上学名额优先本村村民子女，外嫁女子女的教育权得不到保障。二是越权制定处罚措施，部分村规民约赋予村委会行政处罚权。据法律规定，罚款是一种行为处罚措施，实施主体只有行政机关、法律法规授权组织和受委托组织这三类，村委会作为自治组织，不具备罚款实施的主体资格。亦存在直接对违反者进行限制人身自由的内容，国家法律规定限制人身自由只能是经检察院批准或法院决定，由公安机关执行，村规民约显然没有这种权力。三是滥用国家罪名。国家罪名的确定需经国家审判机关审判决定，而有的村规民约直接进行了规定。

（四）缺乏可操作性

部分村规民约内容空泛，对问题的处理缺乏针对性，缺乏具体细则约束村民日常的生活行为，抑或是内容覆盖范围过窄，多为党的方针政策和道德宣传，这与村民解决日常问题的实际需要不相符。前述内容中，对于主体、方式、后果等方面缺乏针对性、缺少执行细则的条款，很大程度上削弱了村规民约的实际可操作性。

三、加强村规民约建设的完善路径

（一）加快农村经济发展

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，从“产业兴旺、乡风文明、治理有效”的要求可知，产业兴旺是乡村振兴的重要前提与基础，亦是促进村规民约发展的重要一步。一方面要保障村民的收入来源，政府要贯彻落实国家对农村的优惠政策，对符合国家优惠政策的村民进行财政补贴；对失业村民，进行就业技能培训，倡导多元化就业；另一方面政府要引领村民适紧跟国家发展潮流，例如广西地区可利用“一带一路”的区位优势，打造属于当地的文化特色，不断吸引外来投资和鼓励青年返乡创业，推动农业产业结构的重组，增加内生动力，形成结合型的经济模式，增加和丰富农村产业的多元化，促进农村经济的可持续发展。农村经济快速发展，村民生活水平提高，是推进村规民约建设的物质基础，村规民约又作用于推动农村法制建设。

（二）完善审查监督机制

政府作为审查监督的实施主体，其应在职权范围内设立审查监督部门对村规民约进行备案审查。监督与审查缺一不可，基于此，要制定详细的审查监督规范，依法对村规民约的制定程序、实施内容是否合理合法进行严格审查。对于不主动上报备案审查的村规民约，政府要主动组织相关人员去到当地，对当地的村规民约进行审查备案，发现不合法不合理的，要求村委会纠正，纠正后再次上报审查，确保制定实施的村规民约内容合法。政府成立专门的村规民约巡查小组，联合对村规民约进行定期与不定期相结合的督查，对村干部或者相关的工作人员实行追责制度，如有发现滥用职权，谋取不正当利益，损害村民共同利益的行为，依法追究相关法律责任。

（三）发挥律师、司法行政人员引领作用

目前村规民约在内容、程序制定等方面存在一些问题，解决这些问题，不仅要从本村内部优化，还需借助律师和司法行政人员的力量。在内容制定方面确保村规民约的合法性。《宪法》与《村民委员会组织法》均赋予了村规民约相应的法律效力，村规民约的内容应当遵守国家法律规定，不得逾越法律底线。在内容制定过程中，律师顾问、司法行政人员对给出的制定意见依据进行讲解，从国家法律，省级地方性法规，再到市级地方性法规，严格遵循村规民约不与上位法抵触的原则，对村规民约内容进行合法性审查。其次，律师和司法行政人员要尊重地方文化习俗，不能只为了村规民约的合法性，而排斥当地文化习俗的融入。具有文化特色是村规民约的优势，律师和司法行政人员要引导村民在村规民约中融入当地文化习俗，更大限度发挥村规民约的作用。最后，律师和司法行政人员可以引领村民在内容制定上，有针对性地对村规民约各部分进行细化，不可过于空泛，需规定违反后果的执行细则，包括违反标准，违反后果，违反后执行主体这三部分，以实质性保障村规民约的权威性与可操作性。

（四）加强普法宣传教育

村民文化水平、公民意识、法律意识参差不齐，对村规民约的制定和实施有着重要的影响。增强村民公民意识、法律意识，提高法律素养，有利于提高村民对村规民约重要性的认识，保障村规民约的顺利运行。首先，要重点对村干部进行法律教育与培训。村干部作为村集体的领导者与决策者，其自身的法律意识和普法能力与推动村规民约的普及适用有着密切的联系。增强村干部的法律意识，有利于村规民约的推广和适用。其次，村委会和基层党委可以定期召开村民座谈会，加强对村规民约的宣传和教育；政府和村委会也可以联合组织开展群众性活动，以村民群众喜闻乐见的方式，结合地方民族特色，组织举办具有观赏性的法律文件宣传活动，如此，既能让村民娱乐放松，亦能接受法律法规知识的熏陶，促进村民对法律文化、村规民约的理解，从而形成遵纪守法内生动力。最后，村委会还可以聘请专业律师驻村，为村民解决法律疑难创造条件，在此过程中，可收集村民遇到的法律问题作为案例，以案释法，进而增强村民对法律法规、村规民约的认同感。

（五）精神鼓励和物质奖励相结合

如何调动村民遵守村规民约的积极性，是真正发挥村规民约实际作用的重要一环。不能调动村民积极性的村规民约，就像失去灵魂一样，流于形式。调动村民的积极性可以选择精神鼓励和物质奖励相结合的方式，精神鼓励是指对遵守村规民约、有贡献的户进行评选，对评比的示范户予以表彰，并在示范户家中悬挂示范户标牌。物质奖励是指对于评比出来的示范户可以到本村指定的商店兑换相应的生活用品或者折算成现金领取。不仅能在精神层面上使村民获得荣誉感，而且能在物质方面给予村民，能有效培养村民自觉遵守村规民约的意识。有奖励就相对应要有惩罚，对于违反村规民约，经村委会多次提醒，不改正不积极履行相应义务的，在全村通报批评；多次违反的，拉入黑名单，停止享受优惠政策，直到违反者改正后才能恢复，以此来调动村民遵守村规民约的积极性。

完善的村规民约是创新乡村治理体系与治理能力现代化的有效载体，是推动农村法制化建的效途径。农村是传统的熟人社会，在思想与观念层面，缺乏与现代法律相适应的转换载体，而村规民约为历史文化遗留，早已深入人心，亦符合当地特点。以村规民约为主体进行深入挖掘，将其作为国家法在农村法制建设缺失的一种重要的补充方式，并适时结合当代法律精神加以发展完善，这对于推进乡村治理体系与治理能力现代化，以及农村法制化建设具有极其重要的时代意义。