农村集体经营性建设用地市场绩效评价及影响因素研究——基于湖南省浏阳市369份数据的供给侧实证分析

陈秋杏，毛德华*，张览岳，于 闽，周 翔，彭 磊

（1.湖南师范大学地理科学学院，湖南·长沙 410081；2.湖南省自然资源事务中心，湖南·长沙 410004）

重视“三农”工作、坚持农业农村优先发展、扎实推进乡村振兴战略是建设社会主义现代化国家的必然要求。促进农村产业兴旺是实现乡村振兴的重中之重，而产业发展离不开土地要素，盘活“沉睡”的广大农村土地资源则是促进乡村振兴的最有力、最现实的抓手。同时，“三农问题”的核心是农民问题，农民问题的核心是收入问题。土地作为农民拥有的最大资源，理应成为增加收入的合法途径。2020年新《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，表明了通过盘活集体建设用地、构建城乡统一的建设用地市场，以促进乡村振兴、增加农民财产性收入的改革导向；同时还突出农民主体在入市过程的重要地位，表明农民作为农村集体经营性建设用地市场（以下简称“集地市场”）的供给侧主体在入市改革中处于重要地位，农民的入市认知及意愿对农村集地市场的发展起着重要作用。

由于国情差异，国外学者对土地市场相关研究主要通过围绕分析土地市场的障碍因素，如土地产权的明晰及长期稳定[1]、土地市场化配置与政府干预如何结合[2]、土地流转影响因素[3]等，来提高土地市场运行效率[4]。随着集体经营性建设用地入市改革工作的不断推进，国内学者对于集地市场的研究焦点已从入市的必要性、破除入市的法律障碍[5]转向入市流转模式[6]、入市范围是否包括增量集体经营性建设用地[7]、入市主体意愿[8]、入市价格评估方法与影响因素[9-10]、入市收益分配[11]等方面。而关于集地市场发展状况方面的研究尚处于初步阶段，尤其是对于集地市场绩效的定量评价方面还有待进一步深入研究。目前关于集地市场绩效的研究不多，且大多为定性分析，主要从市场运行机制角度[12]分析集地市场绩效；现有的定量评价，更多的是从投入—产出的经济角度[13]和城乡统筹角度[14]去测度农村集地市场效率和市场发育程度，鲜有从供给侧角度结合农民主体认知及意愿综合评价集地市场绩效。

截至2021年，入市改革已进行到第七个年头，入市改革工作进入深水区，关于市场绩效水平的研究还有待深入。定量评价市场绩效水平，既能够真实反映集地市场运行发展状况，也能够为入市制度的完善和市场的未来发展提供依据和方向。因此，本文从供给侧角度出发，以33个试点地区之一的湖南省浏阳市为例，运用熵权-TOPSIS模型对浏阳市农村集体经营性建设用地市场绩效进行综合评价，并运用灰色关联分析法诊断影响市场绩效水平的关键因素，以期为农村集体经营性建设用地市场制度的完善提供参考。

1 研究区概况、数据来源及样本特征

1.1 研究区概况

浏阳市为县级市，位于湖南省东北部的湘赣边境，下辖4个街道、27个镇，是国家命名的“中国烟花之乡”，也是全国百强县之一，2021年GDP达1616.6亿元。浏阳市是此轮“三块地”改革中湖南省唯一入选的试点，具有很强的代表性。截至2021年10月，浏阳市入市宗数共计423宗，面积557.832公顷，成交金额13.69亿元。其中，以工矿仓储用途入市的有325宗，占比76.12%，以商服用途入市的有88宗，占比20.8%，以公共管理与公共服务用途入市的有10宗，占比2.36%。

1.2 数据来源

课题组于2021年10月、11月先后对浏阳市自然资源局和部分乡镇进行调研，主要围绕入市认知及意愿、入市补偿满意度等方面对农民主体开展调研。采用抽样调查的方式，根据入市面积及地点分布，在浏阳市的主城区、金阳新区、东北、西北、西南和东南区域中各选取1个乡镇（街道）进行走访，选取了关口街道、大瑶镇、官桥镇、永安镇、沙市镇、官渡镇进行调研，其中农民主体问卷共发放373份问卷，有效问卷369份。

1.3 样本农户特征

样本农户的基本特征及其对入市的认知、意愿和满意度等情况如表1所示。从年龄分布来看，农户年龄主要分布在46～55岁和56岁以上两个年龄段，占比达到62.5% ，表明户主以中老年人为主，故土情结可能会比年轻人更深。对于入市认知情况，61.2%的农户表示知晓现在农村集体经营性建设用地可以入市，59.6%的农户表示对入市政策了解较少，表明入市政策宣传取得了一定效果但仍需要加强。对于入市意愿情况，37.1%的农户表示有明确的入市意愿，但是46.6%的农户仍处于“看情况”的观望状态，表明大部分农民对入市持较为积极的态度，有利于入市改革工作的推进。对于入市补偿的满意情况，41.7%的农户表示一般，表明在缺乏获得财产性收入渠道下，农民对入市收益寄予较高的收益预期。

表1 样本农户基本特征及认知、意愿和满意度情况Table 1 Basic characteristics, cognition, willingness and satisfaction of sample farmers

2 指标体系构建与研究方法

2.1 指标体系构建

“市场结构—市场行为—市场绩效”理论，即SCP（structure-conduct-performance）模型，是绩效分析的常用模型。而市场结构、市场行为和市场绩效三个环节在长时间周期中与市场机制一样，各环节都处于相互影响的循环往复动态关系之中，且当受到市场外部冲击时，各环节也会随之发生变化。因此，SCP模型适用于分析市场绩效水平。基于入市实践，结合农民供给侧主体角度，将农民对入市的认知及意愿程度作为集地市场的外部冲击，构建浏阳市农村集体经营性建设用地市场S-SCP（外部冲击—市场结构—市场行为—市场绩效）分析模型，并从外部冲击、市场结构、市场行为和市场绩效四个维度构建市场绩效评价指标体系（表2），采用熵权-TOPSIS法对指标进行定量分析。

表2 农村集体经营性建设用地市场绩效评价指标体系及权重Table 2 Performance evaluation index system and weight of rural collective operating construction land market

其中外部冲击维度集中关注集地市场的稳定性，即农民对入市的了解及意愿程度对市场平稳运行的影响，主要采用农民入市政策推广率和农民入市意愿程度进行衡量。市场结构维度侧重于集地市场作用下的交易规模和交易各环节的完备性，主要通过市场规模大小、市场作用发挥程度以及市场配套机制的完善度来衡量，因此，采用入市面积占比、市场引导交易率和入市平台利用率进行评价。市场行为维度主要关于集地市场主体在市场活动中的走向性，主要通过各市场主体的行为结果来体现，因此，采用工业、商服用途入市面积占比反映主体行为的需求方向及竞争程度，固定资产投资数、入市主体贷款比例反映政府和金融机构主体的行为。市场绩效维度则聚焦于入市带来的经济效益和社会效益，主要通过对外部冲击、市场结构、市场行为以及盘活集体建设用地的利用效率、增加农民的财产性收益和社会保障的集地市场目标进行综合评价。

2.2 研究方法

（1）熵权-TOPSIS法

本文将熵权法引入TOPSIS模型，综合评价农村集体经营性建设用地市场绩效。具体步骤按下式进行测算：

首先，通过式（1）计算指标权重。式（1）wi为第i项指标的权重值，且wi取值范围为[0，1]，Hi为第i项指标的熵；m为评价指标。其次，通过式（2）分别测算评价对象与最优解、最劣解间的距离，zij为分析数据矩阵。最后，通过式（3）测算各评价对象与最优解间的距离Ci。Ci值越大，表明评价对象越优。参考有关学者的研究成果，本文将综合评价值（即与理想解的贴近度Ci）分为四个等级（表3）。

表3 农村集体经营性建设用地市场绩效评判标准Table 3 Performance evaluation criteria of rural collective operating construction land market

（2）灰色关联分析法

灰色关联分析法适用于小样本数据，其基本原理是通过计算关联度大小反映各个因素变量的影响程度，关联度越大，影响程度越高。关联度计算模型如下：

式（4）中，Xi（t）为比较序列，xi为比较序列Xi（t）的第i个指标，i=1,2,…,m。X0（t）为参考序列，p为分辨系数，一般取0.5。

3 农村集体经营性建设用地市场绩效分析

3.1 农村集体经营性建设用地市场绩效水平分析

根据指标原始数据（表4），采用熵权-TOPSIS模型对浏阳市6个乡镇（街道）集地市场绩效水平进行综合评价，结果如图1。

表4 原始数据表Table 4 Raw data table

图1 浏阳农村集体经营性建设用地市场绩效综合评价结果Fig.1 Comprehensive evaluation results of market performance of Liuyang rural collective operating construction land

从整体来看，供给侧视角下的浏阳市农村集地市场绩效整体都处于中等水平，除了官桥镇以外，其他乡镇（街道）综合评价值均未超过0.5；各乡镇（街道）市场绩效综合评价值之间差距不大，最大值与最小值之间差值为0.1536。

从不同区域的农村集地市场绩效水平来看，区位条件和产业结构很大程度的影响着集地市场结构的发展，市场结构、农民对入市的了解及意愿程度很大程度影响集地市场绩效水平。在调研的6个乡镇（街道）中，排名前两位的分别是官桥镇和关口街道，这两个镇区位条件都较好，产业结构也较完整。官桥镇位于长株潭一体化的前沿阵地，拥有智能制造、农副产品供应和旅游产业，产业结构较完整，入市用途较为多样，涵盖工业、仓储、商服设施和高校用地等用途，从而集地市场结构较优；关口街道位于浏阳市主城区东北部，受主城区发展辐射强，拥有工业组团，在食品加工、乡村民宿和蔬菜水果采摘的现代农业方面具有优势，产业结构也较为完整，当前入市用途也较为多样，涵盖工业仓储、商服、教育和其他交通设施等用途，集地市场结构较优。同时，这两个镇的农民对入市的了解及意愿程度、入市补偿满意程度和市场交易平台使用率、入市成交面积总体处于调研乡镇的前列。排名后四位的分别是大瑶镇、官渡镇、沙市镇和永安镇，虽然这4个镇的区位条件不差，但产业结构相对单一，除官渡镇以现代农业为主，其他镇均以工业为主，入市用途也以工业类型为主，由此，集地市场结构较单一。同时，农民对入市的了解程度、入市补偿满意程度和市场交易平台使用率总体不高。可见，区位条件优势发挥充分、产业结构完整协调、农民对入市的了解及意愿程度越高的乡镇集地市场绩效水平就越处于领先地位。

3.2 农村集体建设用地市场绩效影响因素分析

基于供给侧视角，以指标体系中的市场绩效准则层作为参考序列，市场绩效准则层包含经济绩效和社会绩效，其中集体部分地均土地入市收益X10、土地交易成交均价X11为经济绩效、社会保障支出占GDP比重X12、农民对入市补偿的满意程度X13为社会绩效。将外部冲击、市场结构和市场行为准则层中的9个指标作为比较序列，根据灰色关联分析法原理，各项指标、各子系统与集地市场绩效关联度结果分别见表5和图2。

图2 各子系统与集体经营性建设用地市场绩效关联度Fig.2 Correlation degree between each subsystem and market performance of collective operating construction land

（1）各项指标与市场绩效的关联度分析

由表5结果可知，多数单项指标指标的关联度超过0.6，表明选取的指标与集体经营性建设用地市场绩效间存在较为密切的联系。

表5 各单项指标与集体经营性建设用地市场绩效关联度Table 5 Correlation degree between each single index and market performance of collective operating construction land

在经济绩效方面，与集体部分地均土地入市收益（X10）和土地交易成交均价指标（X11）关联度较高的前三位因素指标是相同的，依次为：工业用途入市占比（X8）、农民入市意愿程度（X2）、入市主体贷款比例（X7），分别属于市场结构、外部冲击和市场行为层面。说明不同的入市用途占比对市场经济绩效影响程度最高，农民的入市认知及意愿能够显著影响集地市场的稳定、土地需求方信心、入市土地的交易进程、土地交易成交价格乃至市场经济绩效；同时，入市主体的贷款比例反映了金融对入市的支持程度，也会对土地需求方的入市意愿、入市土地成交价格、集体最终获得的入市收益产生重要影响。

在社会绩效方面，与社会保障支出占GDP比重（X11）指标关联度较高的前三位因素依次是：农民入市意愿程度（X2）、工业用途入市占比（X8）、集体经营性建设用地入市面积（X3）；与农民对入市补偿的满意程度（X12）指标关联度较高的前三位因素依次是：农民入市意愿程度（X2）、工业用途入市占比（X8）、入市政策推广率（X1）。农民入市意愿程度（X2）和入市政策推广率（X1）属于外部冲击层面，工业用途入市占比（X8）、集体经营性建设用地入市面积（X3）属于市场结构层面。表明农民作为入市政策的最终落脚点和集地市场供给侧主体，其对入市的认知及意愿程度能够最为显著的影响市场社会绩效；同时，不同的入市用途占比反映了市场结构情况，也会影响入市收益与补偿、社会保障支出占比和农民对入市补偿的满意度，从而对市场社会绩效产生重要影响。

（2）各子系统与市场绩效的关联度分析

由图2可以发现，外部冲击与集地市场绩效中4个指标的关联度均排第一位，表明入市政策的行之有效与完善、农民对入市政策的了解与支持程度对集地市场的稳定、运行与发展具有举足轻重的作用。市场结构与集体部分地均入市收益、农民对入市补偿满意程度指标的关联度排第二位，表明受供求关系、入市用途及金额等方面影响的市场结构对集体及农民个人收益具有很大影响。市场行为与土地交易成交均价、社会保障支出占GDP比重的关联度排第二位，表明市场竞争程度、收益分配机制等方面对入市土地成交价格、农民的财产性收益和社会性保障有重要影响。

4 结论与建议

4.1 结论

集体经营性建设用地入市的最终落脚点是保障和提高农民群体的切身利益，因此，农民入市认知及意愿对农村集地市场的发展起着重要作用。本文基于农民对入市认知及意愿的供给侧角度，构建符合浏阳市集地市场实际的S-SCP模型对市场绩效进行评价，并探究市场绩效的影响因素，主要结论如下：

（1）浏阳市农村集地市场绩效整体都处于中等水平，且各镇（街道）市场绩效综合评价值之间差距不大，最大值与最小值之间差值为0.1536；农民对入市的了解及意愿程度、区位条件、产业结构能够显著影响市场绩效综合评价值。

（2）通过灰色关联分析法对影响市场绩效因素进行探析，结果表明：在准则层方面，外部冲击与市场的经济、社会绩效关联度均为最大；在各单项指标方面，绝大多数指标关联度都超过0.6，表明与集地市场绩效的关联度较高；其中，工业用途入市占比、农民入市意愿程度、入市主体贷款比例与市场经济绩效关联度最高，农民入市意愿程度、工业用途入市占比、集体经营性建设用地入市面积、入市政策推广率与市场社会绩效的关联度最高。

4.2 建议

（1）加强入市宣传，提高农民的入市认知。当前，近半数农民对入市持观望态度，且大部分农民对入市政策的了解大多停留在知晓有这个政策的层面。因此，应通过政府牵头，联合集体经济组织一起建设入市政策宣传队伍，加强人力财力投入，丰富宣传途径，提高农民群体对入市政策的认知程度；健全土地收益分配机制，建立入市收益长效保障机制，提高农民入市意愿。

（2）充分发挥地区的区位优势，推动产业结构优化升级，促进集体经营性用地市场结构优化。地方政府应突出地区的区位优势，尽快淘汰落后产能及不达标的企业，推动产业转型升级，优化地区产业结构。目前，集地市场结构总体较为单一，以工业用途入市占比最高。在根据入市用途收取不同比例收益调节金的前提下，不同的入市用途占比会很大程度地影响各入市主体的实际收益。因此，未来应加强培育与引导非工业用途入市需求，以完善优化市场结构，增加各主体收益。

（3）建立健全入市投资制度，保障市场机制运行。目前，包括浏阳市在内的基层村、组集体经济组织普遍存在人力和财力薄弱的问题，无法负担符合入市条件地块的前期整治成本，因此，应建立健全入市前期投资制度及企业参与入市前期投资制度，保障符合入市条件地块可顺利入市。

致谢：湖南师范大学地理科学学院王婷、邹杨、张蓉、彭发明等博士、硕士研究生参加实地调研。