基于标定地价的国有建设用地资产价值估算价格体系建设研究

易 璐，周 玉，张 婷，黄安琳

（广东省土地调查规划院，广东·广州 510075）

近年来，党中央、国务院高度重视全民所有自然资源资产管理工作，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确要求以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，推进全民所有自然资源资产清查核算，研究完善相关指标体系、标准规范和技术规程，做好与自然资源资产负债表编制工作的衔接，建立全民所有自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制，全面、准确、及时掌握我国全民所有自然资源资产“家底”，为全面推进自然资源有偿使用和监管提供依据。2018年底，自然资源部组建成立，建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算作为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的一项重要基础性工作。2020年、2021年自然资源部先后两次部署国家级资产清查试点，广东省于2019年、2020年年先后部署开展广东省国有土地资源资产核算试点[1-3]、广东省全民所有自然资源资产清查两轮试点，从宏观、中观、微观深入探索国有土地资源资产清查的总体思路、实施程序、价格体系建设、检核与验证、成果应用等内容。通过国有土地资源资产核算试点与全民所有自然资源资产清查试点工作发现，国有土地资源是各类自然资源资产的空间载体[4]，市场显化程度高，土地资源资产价值量在各类资源总价值量中占绝对比重，摸清国有土地资源资产状况对推进各类自然资源资产有偿使用、促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面具有重要支撑作用。

国外学者认为土地的公允价值一般表现为市场交易价格，但在数据难以获取时可采用偏好显示法、偏好陈述法、收益现值法、市场价值法、净现值法等来获取土地价值，国内学者估算土地价值则主要采用市场法、收益法、成本法、支付意愿法[5-12]，缺少利用公示地价建立国有建设用地资产价值估算价格体系的研究。随着我国土地市场不断发育成熟，各地公示地价体系与监测地价体系建设日臻完善，为国有土地资源资产核算价格体系建设、估算国有土地资源资产公允价值奠定了良好的工作基础。截至2021年底，广东省初步实现了21个地市基准地价、标定地价全覆盖，并建立了定期更新监测机制。2021年广东省全民所有自然资源资产清查试点中，考虑与国家级清查价格体系的衔接，国有建设用地资产价值估算价格以基准地价为基础，通过必要的核定、修正、调整和补充完善，形成全域全用途覆盖的国有建设用地资产价值估算价格体系。为进一步深化技术方法、促进清查成果对储备土地等国有土地资源资产规划计划编制、负债表填报工作的支撑，结合实际情况，笔者认为基准地价受市场形势变化、成果更新周期长等因素影响，造成其价格与市场地价水平不完全吻合，而标定地价是政府根据需要，评估具体宗地在正常土地市场和正常经营管理条件下的客观价格，能够更即时、直观地在相应区域范围内提供地价参考。因此本文以公示地价体系建设完备的广东省为例，采用更贴近土地市场价格水平的标定地价成果作为国有建设用地价值量估算的依据，开展国有建设用地资产价值估算价格体系建设方法的研究，为开展进一步凸显土地资源资产价值，提高国有建设用地资产价值估算成果精度提供参考。本研究成果不作为最终广东省国有建设用地资产价值估算价格的确定依据。

1 研究区地价概况与数据来源

2017年以来，广东省不断加强公示地价体系建设和管理，2018年，全面启动城镇标定地价体系建设，要求在有条件的地区，标定地价体系逐步扩展到农村集体建设用地；2019年，广东省再次部署开展城镇标定地价公示工作，要求各级自然资源主管部门组织本行政区域内所有市（县）启动城镇标定地价公示工作，并确保在2020年12月31日前完成任务。目前，广东省已公布的标定地价成果有87个，正在编制未公布的成果共有12个，合计标准宗地数量达8090宗（表1），总体上广东省范围内各地区基本上已完成标定地价成果构建，满足本次在全省范围内基于标定地价建立国有建设用地资产价值估算价格体系的研究需要。

表1 广东省标定地价公示情况和标准宗地数量Table 1 Calibrated land price publicity and standard land quantity in Guangdong Province

按地级市为单位统计，标准宗地数量前三位为深圳市、惠州市和广州市；标准宗地密度最大的为深圳市（0.66宗/km2），其次为佛山市（0.17宗/km2）和中山市（0.14宗/km2），标定地价覆盖情况较高的区域主要集中在经济发达的珠三角城市，其他城市大多覆盖度较低。广东省的标定地价成果评估对象主要为商服用地、住宅用地、工业用地及公共管理与公共服务用地，故本研究对象为上述四类用地。

研究所需要的数据主要包括：广东省标定地价数据成果；广东省国有建设用地基准地价数据成果；广东省地价动态监测数据成果；广东省一级土地出让市场成交数据（来自中国土地市场网，https://www.landchina.com/#/resultNotice）；广东省行政界线矢量数据；国家级地价监测城市地价环比增长数据（来自中国地价动态监测网，

https://www.landvalue.com.cn/Lvmonitor/Index）。

2 国有建设用地资产价值估算价格体系构建思路

按对应的地价体系空间分布情况，基于标定地价建立全域覆盖的国有建设用地资产价值估算价格体系分三种情况（图1）：

图1 国有建设用地资产价值估算价格体系建设思路Fig.1 The ideas for the inventory price systems of state-owned construction land

（1）对于标定地价覆盖区域，国有建设用地资产价值估算价格按照现行公布的标定地价成果经价格内涵统一修正所得；

（2）对于标定地价覆盖范围外且基准地价覆盖范围（不含乡镇基准地价范围）内的区域，分别以标定地价范围内的基准地价、标定地价作为自变量、因变量，建立地价关系的数学模型，再根据标定地价覆盖范围外且基准地价覆盖范围（不含乡镇基准地价范围）内的基准地价推算出该区域内的标定地价；

（3）对基准地价和标定地价成果均未覆盖区域或乡镇基准地价覆盖区域，考虑到这些区域标定地价覆盖度普遍较低、标准宗地分布极少，该区域国有建设用地资产价值估算价格基于基准地价成果确定。

3 国有建设用地资产价值估算价格体系构建方法

3.1 标定地价覆盖范围内的国有建设用地资产价值估算价格确定

（1）价格内涵确定

国有建设用地资产价值估算价格的统一内涵是在统一设定的时点条件下，各类土地用途法定最高年期的完整国有建设用地出让土地使用权价值。其中商服用地、住宅用地的地价表现形式采用平均楼面地价（元/m2），工业用地、公共管理与公共服务用地则采用地面地价（元/m2）。关于容积率和开发程度等土地利用条件，则以当地现行基准地价内涵为准。针对标定地价中商业用地（办公、公寓、酒店）、住宅用地（低密度住宅、政策性住房）、工业用地（新型产业用地M0）等特殊用地类型，其所在标定区域范围内的用途按现行标定地价设定用途认定。

（2）价格修正

在本次收集的数据中，各地标定地价和基准地价成果均建立了相应的修正体系。因此，在确定价格内涵后，需根据标定地价或基准地价修正体系进行地价修正，涉及的修正项为容积率修正、期日修正和开发程度修正。

——容积率修正：参照公布的标定地价或基准地价修正体系修正。

——期日修正：采用地价动态监测成果中各季度地价环比增长率监测数据计算期日修正系数。若所在区域的标定地价成果估价期日超出所在地级市地价动态监测数据范围，可参考周边国家级监测城市的监测数据确定。

——开发程度修正：基于当地公布的基准地价设定土地开发程度内涵进行修正。

（3）计算公式

式中：Ps为商服用地宗地地价；Psl为商服标准宗地标定地价（楼面地价）；L为土地开发程度修正值；F为现状容积率；N为容积率修正系数；D为期日修正系数。

式中：Pz为住宅用地宗地地价；Pzl住宅标准宗地标定地价（楼面地价）；L为土地开发程度修正值；F为现状容积率；N为容积率修正系数；D为期日修正系数。

式中：Pg为工业用地宗地地价；Pgd为工业标准宗地标定地价（地面地价）；L为土地开发程度修正值；D为期日修正系数。

式中：Pgf为公共管理与公共服务用地宗地地价；Pgfd为公共服务标准宗地标定地价（地面地价）；L为土地开发程度修正值；N为容积率修正系数；D为期日修正系数。

标定地价覆盖范围内的国有建设用地资产价值估算价格按照当地已有的标定地价或基准地价修正体系进行价格修正，计算标定区域范围内国有建设用地资产价值估算价格。

3.2 标定地价覆盖范围外城镇基准地价覆盖范围内的国有建设用地资产价值估算价格确定

（1）标准宗地样点筛选

在对标准宗地样点进行修正后，将标准宗地样点按照不同的基准地价级别进行分类，并对因特殊因素影响造成标准宗地价格异常样点进行标识，异常样点不参与价格推导过程。

——特殊因素造成差异的样点处理

本次研究将对与标定地价设定内涵有较大差异的样点进行标识（包括土地权利限制、特殊用途等因素造成的差异），保留其价格作为原标定地价成果中所代表的标定区域所在用途国有建设用地资产价值估算价格，并不作为异常样点彻底剔除，在样本统计时不参与后续指标及标定地价未覆盖区域国有建设用地资产价值估算价格的推算。如商业用地（办公、公寓、酒店）、住宅用地（低密度住宅、政策性住房）、新型产业用地（M0）等特殊用地或因三旧改造成本推高的价格样点不参与标定区域以外的国有建设用地资产价值估算价格推算。

——均值—方差检验法检验

由于标定区域是参照区域内标准宗地的地块发展程度、查档资料、权属状况等多种因素确定，而标定区域范围内地块的地价则是以标准宗地为代表作为参考，因而不同标定区域之间的地价没有很强的相关性，标准宗地样本总体分布情况不适用于正态分布的统计方法，因此本次研究数据的合理性检验采用非正态分布的均值—方差法。

①将同一土地级别地域内的各样点，按小到大的顺序排列，有：X1≤X2≤…≤Xn-1≤Xn

②计算样本均值x'和标准差s；

③确定剔除的标准。取两倍中误差进行异常剔除，即：x'±2s；

④判定X1…Xn是否符合标准，如超过标准，则为需要剔除的异常值；

⑤重新计算样本总体的x'和s，剔除异常值，直到所有样本都在规定的精度范围内。

（2）编制调节系数

在进行标准宗地价格修正和异常点剔除后，根据标准宗地和其对应区域经统一内涵修正后的基准地价级别价或区片价之间的规律，构建数学模型。设定统一内涵下的基准地价级别价或区片价为自变量Pn，所对应级别内或区片内的标定地价国有建设用地资产价值估算价格为因变量P，通过制作散点图并利用多项式回归方程拟合数据，得出能体现标定地价与基准地价之间关系的计算公式。

式中：P为标定地价国有建设用地资产价值估算价格；Pn为统一内涵下的基准地价级别价或区片价。

将统一内涵后的基准地价级别价代入上述数学模型，得出标定区域外基准地价覆盖范围内的标定地价国有建设用地资产价值估算价格。

利用模型推算得到的标定地价国有建设用地资产价值估算价格，与统一内涵下的基准地价级别价或区片价进行对比，得出级别调节系数。公式如下所示：

式中：X为标定地价国有建设用地资产价值估算价格调节系数；P为标定地价国有建设用地资产价值估算价格；Pn为统一内涵下的基准地价级别价或区片价。

（3）其他特殊情况条件下的价格推算

若基准地价部分级别内没有标准宗地分布或经过标准宗地筛选后没有标准宗地分布，其所在级别内的国有建设用地资产价值估算价格理论上是通过式（5）模拟求出，但对于该级别的上下两端级别或上下其中一端的级别范围内也没有标准宗地分布的情况，该级别不宜采用上述公式计算调节系数，应采用该辖区范围内其他级别计算所得的级别国有建设用地资产价值估算价格调节系数中最小值替代。

对于有效标准宗地分布涉及基准地价级别跨度小于3个级别的地区，无法构建数学模型推导国有建设用地资产价值估算价格调节系数，因此通过计算标定区域内的单宗地的标定地价与基准地价的关系，确定非标定区域的国有建设用地资产价值估算价格调节系数。公式如下所示：

式中：X为标定地价国有建设用地资产价值估算价格调节系数；P1为统一内涵下的标定地价；P2为统一内涵下的基准地价级别价或区片价。

区一级或市一级行政区调节系数可采用简单算术平均值或加权平均值的统计方法根据单宗地标准宗地调节系数推算。

3.3 现行公示地价未覆盖区域及乡镇基准地价覆盖区域的国有建设用地资产价值估算价格确定

标定地价公示范围是标定地价体系覆盖的空间范围，由若干标定区域连接构成，而在大部分城市，标定区域之间不一定连片，一般是成熟一片划一片，没有实现全域覆盖。而对于较为偏远的地区或郊区，基准地价也存在未覆盖的区域。因此针对标定地价及基准地价没有覆盖到的区域，需要进一步补充演算范围。由于行政辖区的统一管理，政治制度、经济社会、文化传统等多方面较为相近，因而本次研究以行政辖区范围提取补充未覆盖区域，即在行政区的基础上，擦除已有国有建设用地资产价值估算价格覆盖区域（标定地价、基准地价）后单独作为演算范围。

在乡镇基准地价覆盖范围和基准地价未覆盖区域一般没有布设或布设极少量标准宗地，难以基于标定地价现有价格体系进行合理推算，该两类区域的价格可沿用目前现行基准地价国有建设用地资产价值估算价格体系下的方法进行计算。非全域覆盖的基准地价成果，城镇基准地价覆盖范围外的区域可参照本行政单元内相应用地类型的末级基准地价确定。有条件采集相关数据的，可选取若干个核心因素（例如，城镇规划的乡镇等级、距末级地边界的距离、新增建设用地取得成本或征地成本、区域 GDP 指标、同类用地市场交易价格等）测算区位修正系数，利用区位修正系数对所参照的末级基准地价进行修正后使用。根据土地取得成本测算区位修正系数，可将征地补偿标准作为土地取得成本的核心指标，修正公式如下：

式中：P为待测算地价水平；P末为末级地的基准地价水平；Q为区位修正系数；Al为基准地价未覆盖空间上的征地补偿标准均值；A末为末级地内的征地补偿标准均值。

4 实证分析

4.1 国有建设用地资产价值估算价格体系验证区域

本研究选定了广东省发展条件有所差异的不同区域进行综合论证，珠三角区域选择广州市和佛山市的三水区，粤东区域选择揭阳市的普宁市，粤西区域选择茂名市的高州市，粤北区域选择韶关市的仁化县。

4.2 价格体系验证过程及结果

（1）以广州为例的国有建设用地资产价值估算价格体系的验证过程

本文以广州市为例验证国有建设用地资产价值估算价格体系，验证样点主要分成二类：一类是近两年（2021～2022年）一级土地出让市场的出让样点，另一类为广州市2021年地价动态监测成果中的地价监测点。利用价格样点验证价格体系合理性之前，首先统一价格样点的内涵，其中住宅用地和商服用地的出让样点的价格修正为出让条件中关于无偿配建移交用房的修正（住宅用地修正因素）、自持因素修正（商服用地修正因素）、容积率修正、期日修正及土地开发程度修正；工业用地的出让样点的价格修正为关于弹性出让年限的修正、期日修正及土地开发程度修正。住宅用地和商服用地的监测成果地价样点主要为容积率修正、土地开发程度修正；工业用地的监测成果地价样点主要为土地开发程度修正。

验证样点价格统一内涵后，根据对每个验证样点的客观市场价格与基于标定地价建立的国有建设用地资产价值估算价格和基于基准地价建立的国有建设用地资产价值估算价格两套体系价格分别进行直接对比得出差异系数，判断哪套体系差异系数更趋近与1，则哪一套估算价格体系更为合理，更能反映真实价格水平。

住宅用地验证样本总共为242个，其中住宅出让成交样点142个，住宅动态监测点100个，住宅样点分布情况如图2(a)所示。根据各验证样点与不同价格体系下的估算价格进行对比，得出住宅用地验证结果（表2）。从中可以得出，住宅用地标定地价资产价值估算价格方法的验证样点平均值比基准地价的验证样点平均值更趋向于1，总体标准偏差也较小，因此基于标定地价推算的国有住宅用地资产价值估算价格更为合理。

商服用地验证样本共205个，其中商服出让成交样点104个，商服动态监测样点101个，商服样点分布情况如图2(b)所示。根据各验证样点与不同价格体系下的估算价格进行对比，得出商服用地验证结果（表2）。从中可以得出，商服用地基准地价资产价值估算价格方法的验证样点平均值比标定地价的验证样点平均值更趋向于1，数据总体标准偏差差异不大，因此基于基准地价推算的商服用地资产价值估算价格更为合理。

工业用地验证样本总共为321个，其中工业出让成交样点266个，工业动态监测点55个，工业样点分布情况如图2(c)所示。根据各验证样点与不同价格体系下的估算价格进行对比，得出工业用地验证结果（表2）。从中可以得出，工业用地标定地价资产价值估算价格方法的验证样点平均值比基准地价的验证样点平均值较趋向于1，总体标准偏差也较小，因此基于标定地价推算的资产价值估算价格更为合理。

图2 广州市不同用地类型验证样点分布Fig.2 The distribution of sample points of different land use types in Guangzhou

表2 广州市不同土地用途验证结果Table 2 The validation results of different land use sample points in Guangzhou

（2）国有建设用地资产价值估算价格体系验证结果

基于前述广州市的验证过程，其他区域统计得到的验证结果如表3所示。从中可以看出对于住宅用地与工业用地，土地出让价格与基于标定地价建立的资产价值估算价格比值更趋向于1，说明基于基准地价建立的资产价值估算价格脱离市场价格，相比而言，基于标定地价建立的资产价值估算价格更为合理，与土地出让市场价格更为贴近。而对于商服用途，土地出让价格与基于基准地价建立的资产价值估算价格比值更趋向于1，说明基于标定地价建立的资产价值估算价格与土地市场价格差距较大，普遍远大于商服用地出让价格，因此基于基准地价建立的资产价值估算价格更为合理。

表3 研究区域验证样点验证结果Table 3 The validation results of sample points in survey region

5 结论

（1）标定地价覆盖区域的国有建设用地资产价值估算价格以统一价格内涵后的标定地价确定；公示地价成果未覆盖或乡镇基准地价覆盖区域国有建设用地资产价值估算价格以统一价格内涵后的基准地价确定；标定地价覆盖范围外且基准地价覆盖区域国有建设用地资产价值估算价格，由于目前各地标定地价成果中商服用地标准宗地数量普遍较少，商住混合用地数量相对较多，因此商服用地的价格需从商住混合用地中剥离所得，而商住混合用地剥离所得的对应商业价格所代表的一般为小区临街商业价格，高于同区域整体开发的商服用地的平均价格水平，导致基于标定地价利用商住混合用地商业部分建立的商服用地资产价值估算价格不能客观反映商服用地土地市场客观情况；而公共管理与公共服务用途标准宗地普遍较少，难以基于标定地价构建资产价值估算价格体系。因此，基于广东目前的标定地价体系特点及各地实际情况，商服用地和公共管理与公共服务用地资产价值估算价格体系可基于基准地价建立，对于住宅用地和工业用地可以使用本文的资产价值估算价格体系构建方法，根据市场价格与基于标定地价建立的资产价值估算价格和基于基准地价建立的资产价值估算价格的比值，进行综合判断选择。

（2）对于有效标准宗地分布涉及基准地价级别跨度大于等于3个级别数量的地区，使用建立国有建设用地资产价值估算价格体系数学模型的方法建立基于标定地价的国有建设用地资产价值估算价格体系；对于有效标准宗地分布涉及基准地价级别跨度小于3个级别数量的地区，使用编制区域统一调节系数的方法直接编制调节系数建立基于标定地价的国有建设用地资产价值估算价格体系；对于现行公示地价未覆盖范围或经样点筛选后分用途标准宗地有效数量不足三宗的地区，计算价格时沿用现行基准地价建立国有建设用地资产价值估算价格体系，以调节系数“1”进行计算。

（3）本文的国有建设用地资产价值估算价格体系方法适用于基准地价、标定地价成果现势性较好、全区域覆盖的情况，对公示地价成果覆盖度、完整度、定期更新机制等要求高。对于标定地价未全域公示的地区，不能使用本文国有建设用地资产价值估算价格体系建立方法，仅可使用基准地价建立国有建设用地资产价值估算价格体系。因此，采用更贴近土地市场价格水平的标定地价作为国有建设用地价值量估算依据的选择，不仅丰富了国有建设用地价值量估算方法，提高了资产价值估算成果的精度，更丰富国有土地资源资产价值估算方法，为提高资产价值估算成果应用能力奠定了基础。