江苏省国土调查日常变更工作机制与技术方法创新实践

刘立国，梁子亮，彭 慧，闫保银

（1.江苏省土地勘测规划院，江苏·南京 210017；2.江苏省基础地理信息中心，江苏·南京 210013；3.南京国图信息产业有限公司，江苏·南京 210023）

国土变更调查数据是自然资源管理和年度高质量考核的重要依据，年度变更调查集中在年底变更，存在工作量大、时间短、任务重、现势性差和出数慢等问题。为了能及时为规划、利用、耕保、执法及政府其他部门提供现势数据，满足自然资源日常管理及政府其他部门工作需求，探索创新日常变更调查工作机制和技术方法，制定有效措施，推动日常变更调查工作开展。

1 年度变更调查存在问题

1.1 年底集中变更工作量大

第三次全国国土调查后，年度变更调查由原来的只对新增建设用地图斑监测，升级到对农用地变化图斑、建设用地变化图斑、未利用地变化图斑和专项图层等所有图斑监测，变更调查工作量相对往年增加了3～5倍。

1.2 调查成果质量难以保证

国家遥感监测图斑下发较晚，要求成果提交时间不变，工作任务时间紧、强度大，工作人员有时为了赶进度，容易出现漏报、错报等现象，导致调查数据成果质量难以保证。

1.3 举证的季节性和时效性

部分图斑在年底变更调查举证时已经无法反映地类特征。如耕地水旱轮作的情况，在7～8月份举证反映的地类特征是水田，在年底举证时反映的地类特征是旱地；年中动工的推（堆）土用地到年底已长满杂草，错过了图斑举证的季节性和时效性，调查地类也随之发生变化。

1.4 数据现势性差

年度变更调查每年年底开展，基本是本年度发布上年度的变更调查数据，相关的统计分析数据无法满足自然资源管理日常监测监管的需求，难以通过实时的调查数据统计分析发现监测监管中存在的问题。

1.5 日常工作协同性差

年度变更调查年底集中进行，无法及时与卫片执法检查、土地开发复垦整理等工作协同进行，无法实现国土变更调查成果在自然资源日常管理工作中的共享应用，自然资源日常管理工作成果也无法及时更新到国土变更调查成果中。

2 日常变更调查工作机制创新探索

2.1 工作方式创新

探索在日常变更调查中利用“互联网+”技术，通过“云空间”扩充调查、核查时间，将县级调查和省级核查由当前的“串联”模式转变为“并联”模式，实现调查、核查同步开展。年度变更调查先由县级变更调查先开始内业数据处理、外业调查举证，建立县级变更调查数据库，生成外业举证DB包，一并上交省级核查单位检查。省级核查单位检查完成后，将检查意见反馈给县级，县级根据检查意见整改数据后再次上交省级检查，直至成果合格。这种“串联”的工作方式导致县级调查和省级核查不能同步开展，严重影响了变更调查工作进程。省级实时通过线上核查的方式，审核县级变更调查方案，利用“国土调查云”平台对地方举证照片、图斑属性等进行核查，实时反馈检查意见。县级根据检查意见及时修改完善后再次提交核查，待全部变更图斑通过省级检查后，再建数据库、上交外业举证DB包，省级核查合格后上交国家核查。

2.2 核查模式创新

将当前“线下”集中核查模式升级为“线上”核查模式，解决当前因疫情防控等原因工作人员无法集中办公、无法跨区域流动等问题，实现“在线”核查。年度变更调查省级核查单位集中在统一区域办公，这种检查方式容易受疫情防控影响。采用“线上”核查模式，省级检查单位可以在各自办公点通过“线上”核查系统对县级成果进行核查，实时反馈检查意见，实现不受疫情防控影响，按部就班开展省级核查工作。

2.3 共享应用创新

依托动态建库技术，实现土地利用现状统计数据“一年出一次”向“实时出数”转变。将日常变更调查成果套合用地管理信息，生成各种专项汇总表格，共享给相关部门使用，实现“一查多用”。相关部门将本部门图斑变化情况及时反馈，实时更新到日常变更调查成果中，实现“双向互动”。

2.4 工作频次创新

改变年度变更调查“一年调查一次，一次调查一年”的工作频次，日常变更调查根据数据内容和日常工作需要分为实时、月度和季度变更，根据工作频次对变更调查数据进行汇总分析，实现实时动态出数。具体工作内容和变更频次见表1。

表1 日常变更调查数据变更频次表Table 1 Change Frequency of Daily Change survey Data

3 日常变更调查技术创新探索

鉴于年度变更调查存在的问题，通过总结第三次全国国土调查及历年变更调查工作经验，探索对日常变更调查技术方法进行创新研究。

3.1 利用各种资源，多种方式举证

变更调查要求“应举尽举”，为保证调查成果质量和工作效率，可采取无人机举证、连续图斑分段举证、类似图斑典型举证、“慧眼守土”举证、高清影像举证等多种举证方式。无人机技术目前已经在公安执法、环保监测、森林防火等多领域应用，无人机举证具有视域广、不受地形限制、照片清晰等优点（图1）。人员难以到达的区域和面积较大的图斑，无人机举证优势明显。在举证过程中根据实际的情况采用人工和无人机等多种举证方式相结合，提高举证效率。

图1 无人机外业举证Fig.1 Field proof of UAV

3.2 打通数据接口，举证数据共享

耕地保护督察、卫片执法监察、年度变更调查等都有举证平台，打通不同举证数据平台之间的数据接口，把用地审批、用地供应、土地利用、耕地保护、卫片执法等举证照片数据的共享到“国土调查云平台”之中（图2），根据日常变更调查需要，随时调用不同平台的举证数据，实现“一举多用”。

图2 国土调查云日常变更调查举证接口Fig.2 Evidence interface for daily change survey of land survey cloud

3.3 实时推送图斑，实现闭环管理

图斑地类是随着土地开发利用程度逐渐发展变化的，地类变化与调查监测、执法和耕保等部门的日常管理工作紧密联系，调查监测部门将发现的疑似违法图斑的信息及时反馈给执法监察、耕地保护等部门，相关部门及时制止，根据实际情况查处整改，并将整改图斑的相关变化信息反馈给调查监测部门进行日常更新，实现自然资源系统内的“闭环”管理（图3）。

3.4 在线核查，及时反馈

传统线下离线集中检查，地方提交完整的质检合格的数据库和举证DB包检查。数据建库和过质检都需要时间，集中下载举证DB包造成网络拥堵，受网络带宽限制，下载耗时长，效率低。数据整改几次需要重复提交几次。研发在线核查系统，直接连接举证平台在线上进行核查，地方不需要提交数据库和举证DB包，核查单位可以根据在线检查系统提示的地方调查举证进度，实时开展变更图斑核查工作。根据检查情况，将检查意见在线反馈地方，地方根据检查意见，及时调整错误的作业方法，降低变更图斑错误率，提高检查和数据整改的效率（图4）。

图4 线上核查系统Fig.4 Online verification system

3.5 线上建库，动态出数

研发线上建库软件，基于通过核查的变更图斑层和上年度的基础数据库叠加，实现“一键”变更和在线建库。根据省、市、县各级自然资源监测监管需求，实时输出一二级分类面积汇总表、新增建设用地、新增耕地、耕地“进出平衡”、耕地流量平衡表等相关统计汇总表格，将相关表格推送给各部门，有效辅助各部门进行分析和决策（图5）。

图5 动态出数Fig.5 Dynamic output

3.6 建立线上地类样本库

变更调查的主要工作是地类认定，结合各地实地情况，建立覆盖全省地类的线上地类样本库，尤其是一些易混淆、易出错、模棱两可的地类样本（图6）。各地在日常变更过程中，发现样本库中疏漏的一些特殊地类样本，上传线上平台，经省级技术组审核通过后对线上地类样本库及时更新，指导地方地类认定工作。

图6 地类样本库Fig.6 Land type sample library

3.7 基于Arcgis SDE多方协编辑

通过搭建ArcGIS SDE服务器，实现多人协同编辑变更图斑上图（图7）。根据工作分工，外业工作人员根据实地变化编辑图斑边界，内业工作人员同步更新内业变更方案。实现多人同时对一张工作底图实时更新、汇总的功能，提高日常变更工作效率。

图7 多方协同编辑Fig.7 Multi party collaborative editing

4 制定日常变更调查有效措施

4.1 建立专班

将日常变更调查工作上升为“一把手”工程，成立工作专班，一把手挂帅，统筹协调调查、利用、耕保、规划、用途管制、生态修复、测绘、登记、林业、执法监察等业务部门，同技术单位一起全程参与日常变更调查工作全过程，做好组织、协调，确保数据的真实性。在目前正在开展的林、草、湿地调查监测和“三区三线”划定等工作中，工作专班对整个工作的顺利进行起到了很大的推动作用。

4.2 先内业后外业

先将国家下发图斑逐个按照图斑类型梳理，套合用地管理图层，叠加最新遥感影像，会同规划、耕保、利用、执法和土管所相关人员逐个图斑确定初步变更方案，内业无法确定的标注清楚原因外业实地核查，待外业核查后根据外业调查情况确定变更方案。将内业初步确定的变更方案输入到图斑属性表中，外业举证人员到实地调查与内业方案一致的，按照内业变更方案拍照举证，填写外业调查地类、记录权属和种植属性等相关信息。若图斑实地已经发生变化，外业人员依据实地变化情况进行拍照举证，填写外业调查地类、判定边界范围和图斑补测等工作。

4.3 全民举证

日常变更调查要求根据图斑变化情况实时举证，社区网格员、田长等对所在地区的交通、地形和人员都很熟悉，对其进行举证培训，培训合格人员发举证培训合格证书，持证上岗进行举证工作。举证任务可以采取网上“下单”，在图斑附近的举证人员随时“接单”举证。依据年度变更调查成本测算，举证费用占总费用的一半以上，本地人员利用工作之余进行拍照举证，能有效降低举证成本，使日常变更调查工作更加实时、准确。

5 结论

日常变更调查是对年度变更调查的有效补充，日常变更调查与年度变更调查充分结合，能实现对变更调查数据成果实时更新，提高变更调查成果现势性、准确性，更好地服务于自然资源日常管理和经济发展的需要。本文分析年度变更调查工作中存在的问题，总结第三次全国国土调查及历年变更调查工作经验，工作机制方面探索县级调查和省级核查由“线下”分步进行，改为“线上”同步进行。改变以往统计数据“一年出一次”，实现根据工作需要“实时出数”。改变以往“一年调查一次，一次调查一年”的工作频次，调整为根据工作需要实时、月度和季度开展工作；技术方法方面探索利用无人机等先进技术辅助外业举证。打通不同部门之间举证数据接口，实现“一举多用”。根据日常变更进度实时向相关部门推送变更图斑，相关部门及时查处、整改，并将图斑变化情况反馈，实现“闭环管理”。研发在线核查系统，优化数据上交、核查流程，实现利用在线核查系统及时在线核查地方上交成果，实时反馈检查意见。研发线上建库系统，实现根据管理需要线上“一键”变更，输出各种统计表格。基于线上核查系统，建立线上地类样本库，县级和省级共同更新维护地类样本库，统一地类认定标准。通过搭建网络服务器，实现多方协同编辑变更图斑；“建立专班”，从管理上制定措施。“先内业后外业”，从程序上制定措施。“全民举证”，从降低费用上制定措施。相关研究成果已在开展试点县区日常变更调查工作中取得良好效果，能有效提高变更调查工作效率、提升变更数据准确性、现势性，对日常变更调查工作起到一定的指导作用。