科研事业单位预算管理的问题及对策研究

蒋 莹

（生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029）

科研事业单位预算管理应围绕单位战略目标展开，它是对未来一段时间内单位业务活动及其相应的财务数据进行全面预测和规划，科学合理配置单位内各种资源，并通过监控预算的执行情况，总结和分析预算的执行成果，以多种形式形成反馈意见，帮助单位改善和调整单位业务活动中的存在问题，进而推动单位战略目标的实现。随着社会科技水平的提升，科技创新、技术改革成为时代发展的主流，科研工作日益成为行业进步和发展的关键，科研事业单位凭借在科研工作中积累的人才和技术优势，顺应时代发展趋势，也逐渐融入市场竞争中，这就需要单位根据单位自身的性质和业务特点，提高内部管理水平，优化资源配置，提高资源利用的效率。

一、科研事业单位预算管理的必要性和原则

（一）科研事业单位预算管理的必要性

1.资金来源渠道的多样性要求必须加强预算管理

科研事业单位主要的工作任务是进行科学研究与技术开发，与普通事业单位相比，其身份更具特殊性，经济地位也相对更重要。当前科研事业单位的资金来源渠道越来越呈现多样性的特点，不但有国家财政资金和国家重点研发项目资金，还有通过科技成果转化取得的技术服务等市场性质的收入，由于获取资金的渠道不同，资金性质也呈现出明显差异，资金使用也要遵守不同的制度要求，这就要求科研事业单位通过加强预算管理，统筹配置各种资源，保障单位整体战略目标和经营目标的实现。

2.科研活动过程和成果的不确定性要求必须加强预算管理

科学研究是科研事业单位的一项主要工作任务，科学研究呈现出未知性，科研成果是难以确定的，进而研究时要依据实际需要予以适当调整，这要求科研事业单位在预算管理中坚持刚性和柔性管理相结合，既强调预算对管理的刚性约束，又可根据内外部环境或经营策略的重大变化调整预算，对例外事项进行特殊处理，提高对各种资源的配置、管理、调剂的水平和资源的使用效率。

3.预算管理工作是实现单位发展战略的重要保障

从预算管理的含义中可以看出，这是一项融入单位管理工作各方面的活动。应贯穿单位的全部管理流程、覆盖全部的业务，通过加强组织内部的沟通，分解细化单位总预算为各部门层次的预算，通过设立绩效目标或标准与预算执行结果相比较，分析差异，发现单位经营活动中的机会与存在的风险和问题，评估预算执行的效果，对管理者和员工进行奖励，增强他们工作的动力和主观能动性。提高整个单位管理效率，促进单位发展战略和经营目标的最终实现。

（二）科研事业单位预算管理的原则

1.以单位战略目标和经营目标为导向

科研事业单位所有的活动都应该围绕单位的战略目标和经营目标展开，为目标提供技术、经济等方面的支撑，引导各部门专注执行、达成绩效。

2.业务和财务融合原则

预算管理绝不是简单的编制预算然后按预算花钱，需要以业务为先导、以财务为协同，把预算编制、执行、调整、考核嵌入单位的各个管理环节。

3.过程控制原则

预算管理是一个相对长期的活动，时间越长不可控的风险因素就会越多，而单位管理者不可能在预算管理活动开始时就将所有风险因素都预测到，这就需要通过对预算执行情况的监控和分析把握预算目标的实现进度并实施有效评价，对单位经营决策提供有效支撑。

4.促进单位可持续发展的原则

科学研究工作是一个长期的工作过程，在工作过程中涉及长期目标与短期目标、单位整体与部门、个人之间的利益关系，预算管理应做好这些关系的平衡工作，保证单位的可持续发展。

二、科研事业单位预算管理中存在的问题

（一）缺乏全面预算管理意识

预算管理不仅仅是编制预算，然后按预算中规定的费用项目进行资金支出的简单财务工作，它是一个连续的过程，包括预算编制、汇总与审批、预算的分解、分析、控制、调整、考核等内容，这些业务环节相互关联、相互作用、相互衔接、周而复始的循环，从而实现对单位经济活动的控制。然而在实际工作中，预算管理在单位经营中的作用并没有得到足够重视。

首先，没有树立起预算管理全员参与的理念。在传统观念里，大家会认为与钱和数字沾边的事都应该由财务部门负责，科研事业单位的工作重心应该放在业务部门，关注科研工作本身的发展。再具体到业务人员，他们只关注项目能不能成功，不重视预算编制工作，没有建立起成本效益意识。而财务人员只把自己的工作简单定位于预算编制，报销记账，认为自己完成预算编制工作，平时做好报销记账工作就可以了，至于项目实施的好坏，绩效考核结果怎么样都是业务部门的事，没有发挥对预算执行的监控和分析作用。其次，预算管理覆盖的范围还不全面，科研事业单位资金来源具有多样化的特点，目前有的单位还没有将预算管理引入所有资金的预算管理中，如对国家重点研发计划项目资金，在项目执行过程中认为只要经费执行合法合规，项目能通过验收即可，对于项目资金是否得到充分合理利用，资金利用效率是否高效等方面考虑较少。第三，没有实现预算管理流程全程跟踪，预算管理包含预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、考核等一系列活动，当前科研事业单位的预算管理工作的重心多放在预算编制、汇总和审批环节，对预算执行过程的控制，调整，预算结束后的绩效考核关注较少，没有形成事前、事中、事后全过程管理。

（二）预算编制缺乏科学性和有效性

预算编制是预算管理工作的第一步，它以量化的形式体现出单位总体规划和战略目标，直接影响着后续预算执行和预算考核的结果，在整个预算管理中起基础性作用。预算编制应遵循科学性和严谨性，在实际工作中，预算编制工作从任务下达到上报在一两周时间内匆忙完成，这之间包括业务部门联系课题组了解相关编制要求并反馈，涉及自上而下布置及自下而上的反馈汇总，时间紧，工作量大，极易由于时间仓促出现考虑不周全的地方，影响预算编制质量及成效。

业务人员参与预算编制时，通常把主要的精力集中在自己的项目上，仅考虑自身项目情况，很少综合考虑单位整体经营情况，各个预算项目之间缺乏整合，降低了合理配置单位各项资源的功能。同时，业务部门预算编制通常由科研人员甚至财务助理编制，他们不具备相应的财务知识、对项目了解不够全面，对编制预算基础数据准备不够充分，不结合实际工作内容，或者没有对单位外部经济、行业市场环境进行调查，仅靠个人经验或以往历史数据编制预算，例如在工作任务中没有测试加工工作，却在预算中编制了测试加工费，或者对参与工作的临时人员工资水平没有进行调查，凭个人主观感觉预估劳务费。这种不结合实际或者拍脑门做出的预算影响了预算编制的准确性，降低了经费的使用效益，使项目经费要么花不出去要么不够花，影响了预算执行进度。另外单位财务人员通常会觉得自己对项目中的专业业务知识和流程一窍不通，就忽视了项目预算的审核工作，不能及时发现预算编制中的问题，及时与业务人员进行沟通进行修改，没有发挥预算管理的事前监督的作用。

（三）预算绩效管理质量不高

预算绩效管理不仅重视预算投入，同时也关注预算产出和效益，优化资金配置的效率、提高资金使用中经济性、效益性。加强预算绩效管理目标是改进预算支出管理从而达成优化资源配置，提高资源利用效率的目的。目前，项目支出绩效管理是科研事业单位普遍认可和重视的考核评价模式，但在制度建设和绩效目标设定方面还存在不足之处。

首先，绩效管理制度不健全。目前许多单位虽然制定了绩效管理制度，但还有需要完善的地方，例如制度条款过于宽泛，没有对绩效管理的范围和环节作出明确的规定，绩效管理具体工作流程和实施细则规定得不细致，制度的实用性和可操作性不强，对现实工作的指导意义不大。再比如，预算管理制度建设具有滞后性，在出现的新政策、新情况、新问题时没有对制度进行及时修订，使业务人员财务人员面对实际问题时找不到依据。其次，预算绩效管理的范围和绩效管理的深度还远远不够，例如对于国家重点研发计划项目，在项目执行过程中认为只要经费执行合法合规，项目能通过验收即可，对于项目资金是否得到充分合理利用，资金利用效率是否高效等方面考虑较少。最后，绩效目标设定仍存在不科学方面，如资金规模和绩效目标之间不匹配，绩效目标设定得过高或过低，无法按要求完成任务或造成资金浪费；绩效目标细化量化程度不够，不具备可衡量性，形同虚设。

三、科研事业单位预算管理的措施

（一）提高全面预算管理意识

首先，建立预算管理全员参与理念。财务部门要在单位内部加强预算管理工作的宣传力度，使单位各级人员理解预算管理的内涵，认识到预算管理在资源配置、指导经营活动中发挥的作用，建立成本效益意识。业务人员要认识到预算编制在整个预算管理工作的作用，提高对预算编制工作重视程度，学习和了解预算编制的相关制度规定，夯实整个预算管理工作的基础。财务人员应定期监控预算实际执行结果与绩效目标之间的差异，定期向业务人员通报预算执行情况，及时分析差异产生的原因，及时发现并纠正问题，力保绩效目标的如期实现。其次，预算管理，特别是在预算考核环节，应包含单位的全部资金，在保证资金使用符合各种法规制度的前提下，更要考虑资金是否得到充分的利用，是否最大限度发挥效益，资金利用效率是否高效等方面问题。最后，要建立涵盖事前、事中、事后的预算管理体系，尤其要关注预算执行过程的监控，预算执行结束后的绩效考核工作。通过全面预算分析，将单位的预算执行情况和预算目标或标准进行对比，找出差异并分析其形成的原因，设计并采用有针对性的预算控制方式，确保单位战略目标及预算目标的实现。在预算执行结束后，通过制定科学合理的考核程序和考核指标，对预算目标及预算组织工作两方面的完成情况进行考核评价，总结预算管理过程中的经验和不足，促进预算管理水平的提高，也为单位对预算执行部门以及个人进行奖惩提供依据。

（二）加强预算编制的科学性和有效性

强化预算编制的龙头作用，首先，在预算编制工作开始前分析研究往年预算编制、执行以及绩效考评状况，总结过去工作的经验和不足，为当年的预算编制做好准备工作。召开预算编制的动员部署会议，提前安排预算编制工作，尽可能避免由于时间紧迫而影响预算编制质量的情况出现。其次，要加强对预算编制人员的培训，促进其对预算编制的相关制度规定的了解和学习，保证资金使用的合法合规。再次，需要业务人员结合实际工作内容合理计划支出项目，并对单位外部经济、行业市场环境变化情况进行调查，合理预估各项支出所需金额，还要充分考虑科研项目执行过程中的突发情况，掌握好项目预算的灵活性，例如对于参与工作的临时人员劳务费，要对当时市场上同类人员工资水平进行调查，并参考统计局发布的统计数据，在分析当年实际支出的基础上，结合对未来情况的预测，合理预估预算中劳务费的金额。最后，在预算编制过程中，财务人员要加强对项目预算的审核，及时指出其中不合规不合理的地方，做好事前监督工作，配合科研人员做好预算管理的基础工作，还要发挥桥梁作用，综合考虑单位整体经营情况，做好各部门预算间的整合工作，优化各项资源在单位内部的合理配置，提高资源的使用效率。

（三）提高预算绩效管理质量

提高预算绩效管理质量，构筑全方位预算管理体系，首先，需要加强预算绩效管理制度建设。通过不断完善预算绩效管理制度，在预算绩效管理的范围、工作流程、实施细则等方面作出规定，使预算管理工作有据可依。其次，要拓展预算绩效管理的范围，强化绩效管理的深度，针对科研事业单位资金来源多样化的特点，改变只将使用财政资金的项目纳入预算管理的方式，将使用国家重点研发项目资金，自有资金项目也都纳入预算绩效管理。通过对重大政策、项目等建立事前绩效评估机制，对预算执行情况进行监控，及时发现问题并纠正，做到预算管理流程全程跟踪，使绩效管理深度融入预算管理全过程。最后，通过增加绩效评价的维度，不断细化、量化绩效目标、提高绩效目标设置的适当性，清楚的反映出预算资金的预期产出和效果。

四、结束语

预算作为一种定量计划，可以在事前对资源取得、分配和使用进行协调和控制，优化资源配置，促进单位整体管理水平的提升。加强科研事业单位预算管理，提高预算管理意识，规范预算管理范围、工作方法，可以降低科研活动过程的不确定性，提高资源使用效率并提升单位管理水平和管理效能，充分调动科技人员积极性，不断提升单位的创新能力和引领力。