天津市用地清单制水土保持方案相关问题分析

张亚玲，马士龙，刘 虎

（1.天津市龙网科技发展有限公司，天津 300181；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222；3.南水北调东线总公司，北京 100071）

2021 年，为深化“放管服”改革、持续优化建设领域营商环境、进一步提升审批服务便捷度和企业满意度，天津市政府对公开出让的建设用地进行“用地清单制”水土保持改革，即建设用地在公开出让前，由政府有关部门统一组织编制建设用地水土保持方案，并以清单方式提供给土地受让单位，用于建设用地水土保持管理。基于此，天津市出台了《天津市建设项目用地清单制水土保持方案技术评估要点（试行）》（津水综〔2021〕22 号，以下简称《要点》），规范了用地清单制水土保持方案的适用范围、编制原则、实施主体和编写格式等内容。笔者以《要点》为主要依据，对天津市用地清单制水土保持方案编制的总体要求、技术路线及编制要点进行解析，以期为天津市出让地块水土保持方案编制及技术管理提供借鉴。

1 总体要求

1.1 评估对象

在评估对象方面，《要点》与《生产建设项目水土保持技术标准》（GB50433-2018，以下简称《标准》）和《市水务局关于印发天津市水土保持区域评估实施方案（试行）的通知》（津水综〔2020〕8 号，以下简称《通知》）相比，具有更强的针对性和必要性特点。

1.1.1 评估对象针对性

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；④法律、行政法规规定的其他用地。因此，《要点》所规定的评估对象需要满足2 个条件：第一，评估的建设用地必须为国有土地；第二，评估的建设用地必须以出让方式取得土地使用权。

1.1.2 评估对象必要性

根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》规定，在城市规划区内城市国有土地使用权出让必须符合城市规划，有利于城市经济社会的发展。由直辖市、市、县的城市规划行政主管部门负责城市规划区内土地使用权出让规划管理工作，确定地块数量、用地面积、地块位置以及出让步骤等。城市国有土地使用权出让的投放量应当与城市土地资源、经济社会发展和市场需求相适应，并与建设项目相结合。由此可见，出让的国有土地是城市发展的载体，不仅满足城市规划，而且还关系到城市经济繁荣和人民的生产生活水平的提高，所以对《要点》所规定的评估对象（出让的建设用地）进行水土保持评估非常有必要，可以在满足经济社会发展的同时符合新时期生态优先的发展原则，对于城市水土流失治理具有举足轻重的作用。

1.2 评估主体

根据《标准》规定，生产建设项目水土保持方案编制主体为项目建设单位，由其组织编制水土保持方案；而根据《通知》规定，开发区水土保持评估主体为园区管理部门，由其组织编制区域水土保持评估报告。与生产建设项目以及各类园区、开发区相比，公开出让的地块有其自身的特点，用地清单制水土保持方案由政府有关部门统一组织编制建设用地水土保持方案，一般来说，政府有关部门特指城市规划行政主管部门。

1.3 文件类型

天津市地处平原地区，水土流失程度以微度为主，当地政府根据区域水土流失特点以及建设项目扰动地表对环境的影响程度将水土保持方案分为水土保持方案报告书和水土保持方案报告表2 种文件类型。依据《要点》规定，占地面积在5 hm2以下或拟建项目挖填方总量在5 万m3以下的编制水土保持方案报告表；占地面积在5 hm2（含）以上或拟建项目挖填方总量在5 万m3（含）以上的编制水土保持方案报告书。征占地面积不足1 hm2且挖填土石方总量不足1 万m3的项目，不再办理水土保持方案审批手续，生产建设单位和个人依法做好水土流失防治工作。

2 技术路线

天津市用地清单制水土保持方案编制单位在接受城市规划主管部门委托后，一般来说水土保持方案编制工作流程总体上可分为确定用地规模及拟建项目类型、开展现场调查、进行评价与预测、提出防控管理方案4个环节。

2.1 确定用地规模及拟建项目类型

明确用地规模和拟建项目类型对于清单制水土保持方案编制具有重要的指导意义，首先项目负责人依据用地规模和拟建项目的土石方量可以基本判定水土保持文件类型，其次参照水土保持文件类型可以初步策划所需要的设计人员数量、编制周期以及合同金额。

根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》规定，地块公开出让前，城市规划主管部门要制定详细规划，提出规划设计要求和附图。城市国有土地使用权出让设计条件包括：地块面积，土地使用性质，容积率，建筑密度，建筑高度，主要出入口，绿地比例，建筑界限，开发期限等内容。水土保持方案编制单位在接受委托后，应及时与城市规划行政主管部门沟通，以依法批准的地块控制性详细规划和规划条件为依据，明确地块用地规模和拟建项目类型，为下一步工作开展做好基础。

2.2 开展现场调查

根据《水土保持工程调查与勘测标准》（GB/T51297-2018）相关要求对建设用地范围内各个要素进行调查，若建设用地与周边水系、环境敏感区等位置关系紧密，则调查范围应适当外延。其工作内容包括基本资料收集和基础调查两部分，基本资料应收集城市总体规划、地块控制性详细规划、项目区自然概况、社会经济条件、水土流失及水土保持资料等。基础调查应包括地形地貌情况、土地利用现状、建设用地范围内植被状况、周边交通情况、公共设施与建设用地之间联系状况、表土资源信息，根据项目类型初步判断设置取料场以及弃渣场的必要性，若需要设置，则还需要调查取料场和弃渣场周边汇水情况、排水情况、重要的基础设施分布情况以及容量情况等。

2.3 进行评价与预测

清单制水土保持方案对建设用地的评价和预测主要包括水土保持限制性因子排查、规划方案合理性分析、表土保护评价、占地评价以及拟建项目土石方平衡评价等内容，并根据评价结论，对拟建项目主体设计从水土保持角度提出完善、改进及指导性意见。根据地块开发利用方向，对拟建项目建设过程中扰动地表面积、损毁植被面积、土壤流失量进行预测，分析可能造成的水土流失危害以及重点流失时段和区域。

2.4 提出防控管理方案

根据用地规划建设内容划定水土流失分区；提出水土保持措施总体布局，构建水土保持措施体系，分区开展防治措施布设；制定水土保持监测总体方案；计算水土保持投资；提出水土保持管理的要求。

3 技术要求及编制要点

3.1 技术要求

用地清单制水土保持评估对象为公开出让的地块，因此其方案编制深度以及水土流失防治责任主体等技术要求与生产建设项目以及开发区（园区）相比具有本身的特点。

3.1.1 深度要求

（1）生产建设项目。《中华人民共和国水土保持法》第二十六条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。基于此，生产建设项目水土保持方案的编制深度应达到可行性研究深度或初步设计深度，有些省区水行政主管部门需要项目可行性研究报告或者初步设计报告的批复文件作为水土保持方案的附件。

（2）开发区（园区）。根据《通知》规定，园区管理部门在土地和区域规划手续完备、功能定位基本明确、计划入驻项目建设特点基本一致的条件下，组织编报水土保持区域评估报告，在“五通一平”（即通水、通电、通路、通讯、通气和平整土地）前，经相关部门审批后，供园区内单个项目单位编制水土保持评估表使用。因此，区域水土保持评估方案编制深度应该为规划深度，主要用于指导开发区（园区）的土地整治工作。

（3）出让地块。根据《要点》规定，用地水土保持方案编制单位根据土地规划部门提出的建设用地的控制性详规或其他规划条件，对用地及拟建项目进行水土保持分析与评价，围绕用地规模、利用方向、拟建项目选址、建设方案、占地、土石方平衡、可能涉及的取土场、弃渣场等内容进行水土保持技术评估，以明确水土流失防治责任范围，提出水土流失防治措施及投资。因此，用地清单制水土保持方案编制深度也为规划深度，主要目的为深化工程建设项目审批制度改革优化营商环境，将土地出让后由土地受让单位需要开展的土地资源评估、评价和普查等工作提前到土地出让前由政府完成，减少受让单位办理行政审批事项、缩短审批时间，确保土地出让后就能够开工建设。

3.1.2 责任主体

根据“谁开发利用谁保护”“谁造成水土流失谁负责治理”“谁损坏设施植被谁负责补偿”的原则确定水土流失防治责任主体。生产建设项目和开发区（园区）项目水土流失防治责任主体与评估主体一致，分别为项目建设单位和开发区（园区）管理单位，但是清单制水土保持方案不同，其评估主体与责任主体不一致。依据《要点》规定，清单制水土保持方案技术评估是指对土地受让者的水土保持法律责任提出要求，土地受让者应做好建设项目水土保持设施建设、水土保持监测、监理、水土保持补偿费缴纳以及水土保持设施验收备案等工作。也就是说，水土流失防治责任主体是土地受让者。

3.1.3 编制方法

开发区建设过程中具有扰动地表面积广、土石方挖填量大、时间跨度长、土石方自身平衡的特点[1-3]，水土流失呈典型的面状特征，而且主要对开发区土地整治行为进行水土保持评估，其水土保持评估方案编制方法具有整体性、系统性和宏观性的视野，综合统筹整个区域的水土保持工作。而生产建设项目水土流失呈线状或点状特征，建设过程中地表扰动强度大，土石方自身基本无法平衡[4，5]，但由于编制深度要求，其水土保持方案编制方法要仔细勘查现场，注重主体工程设计深度和细节进而完善水土保持工程的设计。用地清单制水土保持方案需要同时考虑拟建生产建设项目类型和规划条件，其水土保持方案编制方法要通过工作人员自身的经验对可能产生的水土流失进行判断，并且需要其具有一定的施工专业知识，这就要求工作人员必须经验丰富，对各类生产建设项目水土流失特点都有涉猎才能合理地进行评估。

3.2 编制要点

3.2.1 综合说明

综合说明是对报告书各个章节内容进行高度概况和精炼，应简练明了，但不能简单复制。其重点要对用地规划工作开展情况、整体功能空间布局、开发时序及投资计划、自然简况、编制依据、水土流失防治责任范围、水土流失防治目标、水土保持制约性因素、水土流失预测、水土保持措施布设、水土保持监测、水土保持投资及效益分析成果等内容加以简要说明，并填写用地水土保持方案技术评估特性表。本章节应详细说明用地规划开展情况和拟建项目类型，并明确水土保持管理的要求。

3.2.2 用地概况

包括地理位置、基本功能定位、总体布置、施工组织、工程占地、土石方平衡、进度和投资计划和自然概况等内容。本章应详细介绍3 个方面的内容：①地块的地理位置，包括地块四至边界和经纬度坐标，明确用地规划功能定位、规模和拟建项目的技术经济指标；②重点介绍用地范围内各区块功能及用地布局、竖向布置、场地平整、地下空间、交通、绿化及防洪排导规划方案，并介绍道路、雨水管网、河（沟）道与周边顺接情况；③对拟建设项目的施工生产生活区、施工道路、临时堆土场、弃土（石、渣）场进行布设，确定场地平整、基础开挖、路基修筑、管沟挖填等土石方工程施工方法与工艺，并分区、分工程统计土石方调配平衡情况。

3.2.3 水土保持评估

包括水土保持制约性因素评估、总体布局水土保持评估、占地分析与评估、土石方平衡分析评估以及对主体工程设计提出意见等内容。本章应重点介绍2个方面内容：①重点评估功能区块布局、竖向设计、防洪排导系统布置，统筹土石方综合利用，评估是否满足海绵城市的建设要求；②从用地地形地貌、拟建项目竖向布置、地下空间分布等方面分析土石方总量及平衡情况。表土资源要做到应剥尽剥，明确表土资源分布、厚度及其可剥离利用的范围、厚度及总量，提出临时堆存场地及防护措施、综合利用方向等。

3.2.4 水土流失分析与预测

包括用地水土流失现状调查、水土流失影响因素分析、土壤流失量预测、土壤侵蚀模数、预测结果以及水土流失危害分析与指导意见等内容。本章节基本属于常规水土流失分析与预测内容，在编制过程中应注意以下两点：①施工期预测时段可根据规划建设情况分析确定，平均按2～3 a估算，自然恢复期预测长度取3 a；②水土流失危害分析应包括对当地、周边、下游和项目本身可能造成的危害形式、程度和范围。

3.2.5 水土流失防治方案

包括水土流失防治分区、水土保持措施和施工要求3 个方面内容。本章节基本属于常规水土流失防治内容，但是在编制“水土保持措施”一节过程中应注意下列两点：①已明确建设内容的，在水土保持分析评估的基础上，结合现场调查情况，提出防治措施体系和总体布局，并进行分区措施布设及典型设计，列出工程量。其中，明确表土剥离区域和临时集中堆放场地，提出表土利用和防护措施；明确弃渣综合利用方案和弃渣堆存放地，提出弃渣防护措施。②未明确建设内容的，提出水土流失防治要求。

3.2.6 水土保持监测

包括监测范围与时段、监测内容和方法、监测频次、监测点位以及监测成果等内容。本章节主要依据《生产建设项目水土保持监测与评价标准》（GBT51240-2018）和《水利部办公厅关于进一步加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》（办水保〔2020〕161 号）等文件规定编写，在编制过程中需要注意下列两点：①监测方法应优先采用可覆盖整个区域的遥感监测方法；②每个监测分区至少设置1个监测点位。

3.2.7 水土保持投资及效益分析

包括水土保持投资估算和效益分析2 个部分内容，基本依据《水土保持工程概（估）算编制规定》（水利部水总〔2013〕67 号）、水土保持工程概算定额和主体工程投资估算有关规定估算水土保持投资。效益分析要注意分析生态效益及6项指标达成情况。

3.2.8 水土保持管理

包括组织管理、后续设计、水土保持监测、水土保持监理、水土保持设施自主验收以及水土保持监管等内容。由于《要点》明确用地清单制水土保持方案中水土流失防治责任主体为土地受让单位，因此在本章要注意应为土地受让单位做好建设项目水土保持设施建设、水土保持监测监理、水土保持补偿费缴纳以及水土保持设施验收备案等工作，而且要从水土保持角度对后续设计提出要求，应将防治措施、投资及相关建议要求列入下一阶段相应设计中。若用地规划发生重大变更，应对水土保持方案进行修订，并由原技术评审单位出具有关意见。

3.2.9 附件与附图

包括用地批准立项文件、用地区规划审批有关文件、地理位置图、水系图、拟建项目的总体布置图、土地利用图、用地水土流失防治责任范围图、用地水土保持措施总体布局图、措施典型设计图等。附件及附图应当注意清单制水土保持方案要在地块出让前完成，为了加强地块水土保持监管，至少需要用地批准立项文件、用地区规划审批有关文件以及防治责任范围图，这是不能缺少的。

4 结论与讨论

用地清单制水土保持改革主要目的是持续优化建设领域营商环境、进一步提升审批服务便捷度和企业满意度，是对土地受让者实施简化审批程序的依据，水土保持方案总体来说编制深度属于规划阶段，但并不是消除土地受让者水土流失防治义务，而是其开展水土流失防治工作的基础。

实际工作中，土地受让者可以依据用地清单制水土保持方案开展水土流失防治工作，也可以在工程开始建设前重新编制生产建设项目水土保持方案，并细化各项防治措施，达到水土流失防治6项指标要求。然而，由于用地清单制水土保持方案编制是一项全新的工作，还应根据后续工作实践效果，对其管理方式、技术要求和方法进行持续优化。