对贯彻实施长江保护法持续推进长江水资源节约保护的思考

刘联兵，熊 昱，王海伟，邱 凉

（1.长江水利委员会水资源节约与保护局，430010，武汉；2.长江水资源保护科学研究所，430051，武汉）

2021年3月1日，我国第一部流域法 《中华人民共和国长江保护法》（以下简称长江保护法）正式施行，成为我国流域保护法治建设一座新的里程碑，标志着长江治理保护迈入依法实施的新阶段。 一年来，在水利部领导下，水利部长江水利委员会（以下简称长江委）和流域各级水行政主管部门，依法履职尽责，促进法律制度不断转化为治理效能，长江治理与保护发生转折性变化。 水资源节约保护是长江保护法的重要内容，需要持续深入发挥长江保护法的法治功能，确保一江清水东流、一库碧水北送。

一、提高政治站位，增强尊法学法守法用法意识

长江保护法是习近平总书记亲自确定的重大立法任务。 长江保护法的出台，将习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署转化为国家意志和全社会的行为准则。长江保护法不仅关系长江流域生态环境保护，而且关系党和国家工作大局，关系中华民族伟大复兴战略全局。要心怀“国之大者”，深入践行习近平生态文明思想和习近平法治思想，积极落实依法护江治江的时代要求。

1.提升奉法的坚定性

法律是规范一切活动行为的准绳，依法履职是政治规矩和政治纪律的必然要求。 要认真深刻领会长江保护法对加强长江流域生态环境保护和修复，促进长江经济带高质量发展，维护长江流域乃至国家水安全、 生态安全，让长江母亲河永葆生机活力，实现人与自然和谐共生和中华民族永续发展的重大意义和重要作用，将长江保护法的立法原则、目的精神弄懂学深悟透，形成对法治的坚定信仰，将法律规定作为开展长江保护的准则，将“法”根植于内心，让“法”引导行为。

2.提升守法的自觉性

长江保护法既是一部流域管理法，也是一部共抓大保护的责任法。长江保护法共九章96 条，其中直接涉及水利部门职责的相关条款占全部条文的1/3，充分体现了党中央对长江水安全的高度重视，深刻反映了水利部门在长江治理保护中承担着重大责任。 贯彻实施好长江保护法，要求流域机构和水利部门带头守法遵法，深刻认识实施长江保护法的重大意义和深远影响，准确把握涉及水利职责的法律主要内容和重要制度，切实履行好法律赋予的职责，确保法律规定有效落实。

3.提升执法的严肃性

严格执法是法律实施成效的重要基础和有效保障。 长江保护法坚持责任导向，加大处罚力度，更加突出对长江流域治理与保护的刚性约束。更严的法律责任意味着更重的执法任务和更大的监管责任。 经过广泛普法宣传，社会公众对长江大保护重要性认识明显提升，但仍有少数人视法于无物，侵占河湖水域及岸线、无序开发水资源、非法采砂等，严重危害长江保护管理秩序。 流域内各级水行政主管部门必须坚持有法必依、执法必严、违法必究，不断提高执法和监管效能，全力捍卫法律底线。

二、树立改革思维，破解制约节约保护利用难题

面对新形势、新问题，要寻找新思路、新办法，必须准确理解、认识大局。 抓好长江大保护，是在进入改革攻坚期、深水区开启的一场关乎中华民族永续发展的绿色变革征程。 要从流域视角、全局观念思考问题、研究问题、解决问题，确保党中央对长江保护发展的战略部署落实到位。

1.树牢安全发展的底线思维

水资源是基础性的自然资源、战略性的经济资源和生态环境的控制性要素，习近平总书记强调“水安全是涉及国家长治久安的大事”。 作为我国水资源配置最重要的水源之一，长江水安全关系沿江4 亿人的生活质量，甚至影响着整个国家的水安全，是贯彻实施长江保护法的重点任务。 树牢保障长江水安全的底线思维和红线意识，针对流域内水资源短缺、浪费、污染以及过度开发等突出问题，综合运用规划管控、工程建设、科技支撑、执法监督等多种手段，切实提升流域水灾害防治能力、水资源保障水平，积极构建长江大保护与水安全保障体系。 坚持“把水资源作为最大的刚性约束”，通过全面实施最严格水资源管理制度，形成管理上的硬约束和硬手段，倒逼产业转型升级、经济提质增效，推动形成绿色生产方式、生活方式和消费模式。 坚持节水优先，把节水作为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提，建立健全用水总量控制制度，有效遏制不合理的需求增长，从总量上减少水资源消耗。

2.树牢流域统筹的系统思维

治好“长江病”，要从生态系统整体性和流域系统性出发，坚持山水林田湖草沙系统治理，统筹水灾害、水资源、水环境、水生态“四水共治”，推进水域和岸线“水岸共治”，将水资源最大效益通过强化流域防洪统一调度、水资源统一调度、生态流量水量统一调度去实现。 以流域综合规划为遵循，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的流域水资源节约与保护体系；按照水灾害水资源水生态水环境统筹治理要求，综合考虑防洪减灾、城乡供水、生产用水、生态保护等目标，努力实现流域涉水效益“帕累托最优”； 建立健全流域内河长办工作协调机制，推动流域区域联防联控联治，形成流域统筹、区域协同、部门联动的河湖管理和水资源保护格局。

3.树牢协调发展的辩证思维

水资源是生态系统中最重要、最活跃的因素，直接影响生态系统的质量。 坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调、互促进，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益。 要护好“盆”中水，加强水源涵养区、饮用水水源地保护，强化生态用水保障，加强生态流量监管，维护生态系统结构和功能。管好盛水“盆”，强化岸线规划及负面清单约束，狠抓长江经济带涉水突出问题整改，推进河湖“清四乱”常态化规范化。 加强水生态环境保护修复，全面提升流域河湖健康水平，以水生态空间有效保护、河湖生态水量有效保障、 水生物多样性有效恢复、水土流失有效治理为目标，建设“美丽长江”。

三、认真履职尽责，确保法律法规政策落地生效

长江保护法的制定和实施开创了我国生态文明法治新局面。 一年来，长江委牢固树立在水资源利用上过紧日子的思想，把节水优先摆在流域水利全局工作更加突出位置，全力保障水安全，助推长江大保护，推进水生态文明建设，支撑流域经济社会高质量发展。

1.在节水管理方面

2021年，长江委深入实施国家节水行动，高质量完成77 个县（区）节水型社会达标建设复核，实施第3 轮省级用水定额评估，积极推动滇中引水工程受水区节水考核试点，长江委新增节水机关（单位）33 家，从严从实开展规划和建设项目节水评价。 推进重点监控用水单位监管全覆盖，不断完善系统功能，提高数据源质量，211 家委管重点监控用水单位纳入监控系统。

2.在生态流量监管方面

2021年制定横江、 饶河等53 条跨省河流和鄱阳湖共74 个控制断面生态流量目标和保障实施方案并报水利部，长江流域已有85 个跨省河流和重点湖泊的131 个主要控制断面生态流量保障目标得到水利部批复，率先实现了重点跨省河流生态流量保障体系全覆盖。 印发《长江流域第一批重点河湖生态流量保障实施方案 （试行）》《水利部长江水利委员会生态流量监督管理办法 （试行）》，完善长江流域生态流量监管平台，接入跨省河流及重要湖泊131 个控制断面流量、 水位等实时监测信息，开展生态流量监测预警、会商研判和响应处置，约谈保障不到位相关责任单位，开展生态流量保障月度评估和年度考核。

3.在饮用水水源保护和地下水管理保护方面

对流域内19 个省（自治区、直辖市）1200 余个县级以上饮用水水源地开展调查复核，正在协助制定长江流域饮用水水源地名录和相关管理文件。 完成流域41 个全国重要饮用水水源地安全保障达标建设现场检查和205 个达标建设复核评估，提出问题清单。 长江流域重要饮用水水源地安全保障状况整体为“优”，地级以上城市均已具备双水源。 加强地下水管理保护，指导流域各省（自治区、直辖市）确定地下水水位和取用水总量控制指标，目前，湖南、重庆、江西、贵州、广西等省（自治区、直辖市）地下水管控指标已发布。

4.在水生态环境保护修复方面

开展生态调度试验效果评估，完成长江口健康评估和长江经济带11个生态环境突出问题涉及水利问题整改督导。 不断提升水生态环境监测能力，对长江流域331 个地表水断面、432 口国家地下水监测井开展水质监测，对12 个地表水水源地、4 个地下水水源地开展年度水质监督性监测和评价，开展赤水河等11 个断面水生态监测和丹江口水库等26 个断面富营养化监测。 长江干支流水质总体上保持良好状态。

四、强化责任担当，共建节水爱水护水治水格局

“十六字” 治水思路是习近平总书记关于治水系列重要讲话的思想主线，是逻辑严密的治水理论体系，是新发展理念在治水领域的集中体现。 要学深悟透笃行习近平总书记“十六字” 治水思路和系列重要讲话指示批示精神，深刻理解、牢牢把握“三新一高”要求，贯彻实施长江保护法，紧紧围绕流域治理管理“四个统一”，落实水利高质量发展“六条实施路径”，推动长江水资源节约保护工作再上新台阶。

1.狠抓关键环节，实现节水优先

加强计划用水监管。 以细化从严计划用水管理为抓手，加强用水监控，严格落实超计划超定额累进加价制度，倒逼节水落地见效。 坚持问题导向监管，紧盯节水重点工作和薄弱环节，加强对高耗水企业、重点用户等的监管，促进其完善计量设施、执行用水定额、提高用水效率。 加强考核激励，将节水工作纳入对长江流域地方政府目标管理绩效考核，倒逼节水责任落实。 加强节水评价，坚决遏制不合理用水需求，从规划和建设项目源头把好节水关。

2.坚持“四水四定”，实现空间均衡

针对长江流域降水时空分布不均，水资源与土地资源、人口经济布局不匹配特点，以水资源节约和优化配置为抓手，综合采取管理措施和工程措施，进一步提升流域水资源保障能力和高效利用水平。 加强水资源开发利用控制、 用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”的管控效应，建立用水总量和强度双控责任追究制，强化水资源可利用量对流域内产业发展、城市发展的引领和约束。在河湖确权划界的基础上，将水生态空间管控纳入国土空间规划，融入多规合一，强化其对经济社会发展空间的约束。

3.强化整体施策，实现系统治理

系统治理是长江流域综合治理的方向指南。要深刻领会山水林田湖草沙是一个生命共同体的理念，统筹协调多元利益诉求，共抓大保护，构建共治共建共享的长江流域治理格局。抓好水岸同治，由以往河流治理侧重于单一的防洪和供水，转变为流域空间上水岸同治，强调水土资源的开发、利用、保护与合理配置。 抓好协作共治，加强与生态环境部长江局等部门单位的协作，做实做细长江委与相关地方政府、 有关部门和单位的战略合作，依托长江保护法明确的长江流域协调机制，促进在流域水资源管理与节约保护、水生态修复工程实施、流域信息共享等方面协同，形成治江管水合力。抓好防查并治，既要加强涉河建设项目管理，严控开发性利用项目，预防制止影响长江生态环境功能的各类活动，更要加大执法力度，坚决打击破坏长江生态环境的违法行为。

4.发挥市场规律，实现两手发力

积极发挥流域机构在节水管理中的指导、协调、监督、支撑作用，建立健全流域统筹、区域协调、政府主导、市场调节、部门联动、公众参与的节水管理机制。 围绕长江保护法的政策扶持、金融支持、补偿基金等创新规定，立足于水的公共产品属性，充分发挥好市场配置资源的作用，不断完善水价形成机制，培育和规范水权交易市场，提供更多更好的涉水公共产品和公共服务，把水环境治理、水生态保护修复工程建设等作为吸引社会资本的重要领域。 大力开展节水宣传，在“世界水日”“中国水周”等重要时间节点开展形式多样的宣传活动，依托国家水情教育基地、全国中小学生研学实践教育基地、节水科普展览馆等，对社会公众开展水情教育，开展节水志愿活动，普及节水知识，营造良好氛围。

令在必信，法在必行。 长江治理和保护要保持历史耐心和战略定力，切实以长江保护法为准绳，以守土有责、守土尽责的使命感，思想认识再深化，工作举措再强化，工作责任再压实，切实推进长江大保护，让母亲河长江永葆生机活力，真正成为中华民族伟大复兴的水安全屏障，成为造福子孙后代的幸福河。