中国共产党农村土地政策的百年发展历程及其经验启示

易振龙

(湖北大学 马克思主义学院， 湖北 武汉 430062)

在中国共产党百年伟大征程和历史叙事中，农村土地政策的变革具有十分重要的地位。建党初期和大革命时期，党对农民及土地问题的探索，推动了北伐的胜利；土地革命时期，党围绕土地革命开创了中国革命的新道路，开拓了中国革命的新天地；抗日战争时期，党调整土地政策适应统一战线，最大限度地凝聚了中国力量，争取了抗战胜利；解放战争时期，党实行“耕者有其田”的政策，在更大范围内发动了农民，推翻了国民党政权。新中国成立以后，经过对农业的社会主义改造，土地所有权制度完成深刻变迁，为新中国的工业化提供支援与物资保障，推动了中国工业化体系的建立，实现了国防工业的重大突破，巩固了新生的人民政权。改革开放新时期，随着农村家庭联产承包责任制的建立和发展，农村生产力得到了极大解放，人民生活实现了从温饱到小康的提升，进一步夯实了人民政权的根基。在中国特色社会主义新时代，土地“三权分置”制度盘活了农村土地资源，为中国特色农业现代化道路开辟了新的路径。一百年来，中国共产党的农村土地政策历经艰辛的探索，但其核心宗旨始终没有变，即坚持以人民为中心、解放和发展农村生产力，将党的革命斗争、建设发展目标与实现广大农民的生存、发展与富裕相结合；一百年来，党结合时代和现实的需要，不断变革、完善农村土地政策，真实地反映了党勇于自我革命的风格、魄力以及敢于开拓创新的自信与定力。“重农固本，是安民之基”(1)中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第4页。，农业、农村和农民问题是关系国计民生的根本性问题。当前在实施乡村振兴和共同富裕的战略目标下，中国农村土地政策将迎来新的变化与发展契机。站在这一新历史起点上，回顾百年来中国共产党农村土地政策发展变革的历程，总结其经验教训，明确目标定位，对新时代进一步完善农村土地政策、推进党和国家的事业发展具有重要的理论和现实意义。

一、中国共产党农村土地政策的百年发展历程

党的十九届六中全会从新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化建设、新时代中国特色社会主义四个历史时期来总结党百年奋斗取得的伟大成就。在不同的历史时期，党根据面临的革命、建设和改革的中心任务，与时代要求同频共振，适时制定或调整农村土地政策，在党创造伟大成就的光辉历程中发挥了重要作用。

(一)新民主主义革命时期(1921—1949)：探索解决农民土地问题的根本性方案

党成立伊始就开始领导农民运动，将解决农民土地问题提上了议程。1921年7月，党的一大通过的党纲明确要求“消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”(2)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第1册，北京：中央文献出版社，2011年，第1页。，土地作为最重要的生产资料之一被列为没收的范围。1922年7月，党的二大对农民和土地问题有了更为深入的分析和判断。大会指出，“中国三万万的农民，乃是革命运动中的最大要素”，“大量的贫苦农民能和工人握手革命，那时可以保证中国革命的成功”(3)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第1册，第131页。，并将制定限制田租率的法律作为党奋斗的目标。

第一次国共合作时期，党在革命实践中深化了对农民和土地问题的认识，着力领导建立农民协会和农民武装，进行减租减息的斗争。1924年11月19日，党发表对时局的主张，向临时国民政府及国民议会提出“规定最高限度的租额，取消田赋正额以外的附加捐及陋规”(4)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第2册，北京：中央文献出版社，2011年，第171页。的要求。1925年1月，党的四大制定的《对于农民运动之议决案》要求国民党政府“以官地分给贫农”(5)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第2册，第243页。。1926年7月，中共中央针对广东的农民运动提出“农民所得至少要占收获百分之五十”(6)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第3册，北京：中央文献出版社，2011年，第300页。。此时，中共中央的一些领导人对土地问题的认识也在不断深化。1926年8月，瞿秋白在《国民革命中之农民问题》中指出，“中国国民革命的意义，是在解放农民”，明确提出了“耕地农有”(7)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第3册，第382、383页。的主张。1927年1—2月，毛泽东考察了湖南湘乡、湘潭、衡山、醴陵、长沙5县的农民运动，于当年3月发表了《湖南农民运动考察报告》，为大革命失败后党转入农村开展土地革命作了思想准备。

在土地革命战争时期，党形成了较为成型的土地政策。这一时期，党的工作重心转移到农村，土地革命成为中国革命的中心任务，没收地主土地分配给农民成为党土地政策的核心内容。

其一，在土地政策上强调分田给农民。1927年4—5月，党的五大通过的《土地问题议决案》指出，“要取消封建式的剥削，只有将耕地无条件的转给耕田的农民，才能实现”，“彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决，欲实现此步骤必须土地国有”(8)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第4册，北京：中央文献出版社，2011年，第190、191页。。“八七”会议则明确指出“土地革命问题是中国资产阶级民权革命中的中心问题”(9)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第4册，第420页。，将“没收大地主及中地主的土地，分这些土地给佃农及无地的农民”、“没收一切所谓公产的祠族庙宇等土地，分给无地的农民”(10)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第4册，第442页。确定为土地革命的基本方针。1928年7月，党的六大通过的《政治议决案》把“没收一切地主阶级的土地”作为党在农民运动中的主要口号之一(11)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第5册，北京：中央文献出版社，2011年，第379页。。

其二，在土地所有权问题上经历了从土地公有到土地私有的认识转变。1928年12月，《井冈山土地法》规定“一切土地，经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖”(12)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第5册，第814页。。1929年4月，《兴国土地法》则将《井冈山土地法》中的“没收一切土地”，改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”(13)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第6册，北京：中央文献出版社，2011年，第184页。，明确了土地革命的对象是地主，使中农的土地和合法利益得到保护。1929年7月，中共闽西第一次代表大会通过的土地问题决议案，实行以乡为单位，按抽多补少原则分田，自耕农的土地不没收的政策(14)许毅主编：《中央革命根据地财政经济史长编》上册，北京：人民出版社，1982年，第242页。。经过实践对比和经验教训的总结，党逐渐认识到在目前的革命阶段，尚未达到取消私有制度的条件，于是逐渐放弃禁止土地买卖的政策，转而主张“租借买卖，由他自主”(15)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第8册，北京：中央文献出版社，2011年，第90页。。

在实践摸索的基础上，1931年初党形成了一个比较完整、符合当时革命斗争需要的土地革命路线，党农村土地政策的核心要点逐渐明确为：依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级；农民已经分得的田归农民个人私有，可以自主租借买卖，别人不得侵犯；在分田时，以乡为单位，按人口平分土地；对土地实行抽多补少、抽肥补瘦的分配原则；对中农的土地予以保护。

1937年7月7日卢沟桥事变后，国共两党以及社会各阶层逐渐组成了抗日民族统一战线，与之相适应，党领导的农民土地斗争也进入了一个新的时期，土地政策出现了全面调整。停止没收地主土地、实行减租减息成为新的农村土地政策。1936年7月22日，中共中央在发布的关于土地政策的指示中指出，“一切抗日军人及献身于抗日事业者的土地”(16)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第13册，北京：中央文献出版社，2011年，第205页。不在没收之列。1937年2月10日，中共中央致电国民党五届三中全会表达团结御侮的诚意，作出“停止没收地主土地之政策”(17)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第14册，北京：中央文献出版社，2011年，第39页。的保证。1937年8月，中共中央政治局在陕北洛川召开会议，把减租减息列入了《抗日救国十大纲领》(18)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第14册，第477页。，至此，党在全面抗战时期的土地政策正式确立。

为了进一步理顺土地所有权和收益权的相关问题，这一时期党先后出台了一系列具体政策对土地关系进行规范，如陕甘宁边区政府出台的《陕甘宁边区土地所有权证条例》(1938年)、《关于边区土地、房屋、森林、农具、牲畜和债务纠纷问题处理的决定》(1938年)、《陕甘宁边区土地条例》(1939年)，以及中共中央发布的《关于抗日根据地土地政策的决定》(1942年)等。在这些文件的指导下，抗日根据地的减租减息政策得到有效贯彻和落实。据1943年统计，山东各根据地有47354个庄37万多亩租地实行了减租，华中和苏中地区有101万亩租田减租(19)赵效民主编：《中国土地改革史(1921—1949)》，北京：人民出版社，1990年，第271页。。

1945年抗日战争胜利后，党依据国内主要矛盾的变化，再次及时调整土地政策。起初，党的基本方针仍然是“减租而不是没收土地”(20)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第22册，北京：中央文献出版社，2011年，第787页。，强调“练兵、减租与生产是目前解放区三件中心工作”(21)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第23册，北京：中央文献出版社，2011年，第107页。。1946年5月4日，面对国共内战一触即发的形势，中共中央发布《关于土地问题的指示》，提出“解决解放区的土地问题是我党目前最基本的历史任务”(22)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第23册，第246页。，以此为标志，中共中央将减租减息政策转变为“实现耕者有其田”政策。1947年9月，中共中央工作委员会召开的全国土地会议通过的《中国土地法大纲》，肯定和发展了《关于土地问题的指示》中没收地主土地分配给农民的原则，以法律形式在解放区废除封建地主所有制，正式确立了耕者有其田的土地政策。

(二)社会主义革命和建设时期(1949—1978)：实现土地所有权制度的深刻变革

伴随着解放战争的顺利推进，广大的新解放区需要进行土地改革。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，国家“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”(23)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第1册，北京：中央文献出版社，1992年，第2页。。1950年6月，中央人民政府通过《中华人民共和国土地改革法》，宣布“土地制度改革以前的土地契约，一律作废”(24)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第1册，第343页。，土地改革在全国范围内展开。从1950年冬到1953年春，除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省以外，中国大陆普遍实行了土地改革。这场土地改革运动彻底废除了在中国延续两千多年的封建土地制度，实现了中国农村土地制度最重大和最彻底的变革，广大农民从此翻身做了土地的主人。

土地改革工作的顺利推进，使旧中国的土地问题得到基本解决，如何使农村社会过渡到社会主义，如何实现中国的工业化，逐渐成为决定农村新的土地政策的关键。新中国成立后，中国农村社会出现欣欣向荣的新气象，但国家经历过去的长期战乱，农业基础非常薄弱，现代化程度极低，抵抗各种自然灾害等风险的能力非常弱。个体农民无论是在文化知识、生产技术，还是在资金、生产工具方面都存在明显短板，相当一部分农民维持生产都不容易，要扩大生产规模，发展多种经营困难很大，更无力抵御大的自然灾害、疾病等变故。这种不稳固的小农经济时刻有向两极分化的可能，部分农民在分得土地以后，由于各种原因，又变卖土地，重新成为了贫雇农。这种状况显然不符合中国社会走向社会主义道路的方向。从工业化的角度来看，中国工业基础薄弱，且处于西方经济封锁之下，难以从外部获得充足的发展资源，农村作为工业化的原料和粮食供应地以及产品的销售地就显得格外重要，但是分散的小农经济更重视自给自足，严重阻碍了中国工业化的快速推进。在此背景下，“农民的基本出路是社会主义”(25)毛泽东：《毛泽东文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第295页。，农业集体化在当时成为必然选择。

1953年至1956年的社会主义三大改造，实现了农民土地个人私有制转变为社会主义公有制。依照社会主义总路线的方针，在前期试点的基础上，1953年12月，中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》，进一步明确引导个体农民经过具有社会主义萌芽性质的互助组、半社会主义性质的初级社向完全社会主义性质的高级社过渡。此时，全国农业生产合作社已经发展到一万四千多个(26)毛泽东：《毛泽东文集》第6卷，第420页。。1955年7月，毛泽东判断农村新的社会主义群众运动的高潮就要到来，认为“在发展的问题上，目前不是批评冒进的问题”(27)毛泽东：《毛泽东文集》第6卷，第429页。。当年9月和12月，毛泽东又为《中国农村的社会主义高潮》作了一系列批语(28)毛泽东：《毛泽东文集》第6卷，第447页。，鼓励农业合作化运动的快速发展。于是，全国范围的农业合作化运动迅猛发展，到1956年底，除了少数地方，全国基本实现了农业的集体化。

1956年底社会主义三大改造基本完成后，中国农村土地所有权实现了由农民个体私有到集体公有的变迁，农村社会结构又一次发生重大变化，此后，土地“劳动群众集体所有，集体统一经营”成为农村土地政策的主要特点。这一时期，土地制度实质上就是国家所有，土地归集体使用。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期(1978—2012)：创立和推进农村家庭联产承包责任制

社会主义改造完成后到改革开放之前的农村土地政策，奠定了中国农村公有制经济的主体地位，深刻改变了中国社会的阶级结构和经济结构，但在高度集中的经济模式之下，农村土地制度的短板也逐渐显露出来。在农业生产技术和其他支撑条件没有根本改变之前，“大锅饭”、集体劳作和平均主义抑制了农民的劳动积极性和创造性，并在一定程度上阻碍了社会生产力的充分发展。1978年改革开放之后，中国的政治格局发生了重大变化，党逐渐开创出中国特色社会主义道路，原来实行的高度集中的土地经营管理政策已经不再适应时代发展的要求。

在改革开放的大背景下，党对农村土地政策开始了新的探索。以安徽凤阳县小岗村18户农民签下保证书包产到户为标志，农村率先拉开了改革的序幕。从1982年开始，中共中央连续几年发布涉及农业、农村和农民问题的中央“一号文件”，农村改革逐渐步入快车道，农村土地政策改革得到强有力的支持。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，肯定了农业生产责任制，认为党的十一届三中全会以来的农村政策是正确的，“农村经济近几年的变化、发展是令人鼓舞的”，“反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望”(29)中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》(下)，北京：人民出版社，1982年，第1061、1062页。。1983年1月2日，中共中央印发中央政治局讨论通过的《当前农村经济政策的若干问题》，高度评价了家庭联产承包责任制，认为它是“在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”(30)中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(上)，北京：人民出版社，1986年，第253页。。这个文件表明国家正式承认了家庭联产承包责任制的社会主义属性，进一步解放了思想。不久，邓小平对此评价说，“一号文件很好，政策问题解决了”，“农业搞承包大户我赞成，现在放得还不够”(31)中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(1975—1997)》(下)，北京：中央文献出版社，2004年，第882页。。

家庭联产承包责任制对农村土地进行了新的产权安排，即在坚持土地集体公有的基础上，在所有权以外确立了农民拥有土地的使用权、承包经营权和收益权。其实质是土地所有权和使用权的“两权分离”。改革开放以来，国家通过明确法律地位、延长土地承包期，着力保护这种产权关系。1984年中央一号文件为鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营，要求“土地承包期一般应在十五年以上”(32)中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(上)，第425页。，并提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，可以“由社员自找对象协商转包”，“允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”(33)中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(上)，第426页。。这些规定事实上开始承认农民土地承包权的有偿流转。1993年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，将家庭联产承包责任制载入《中华人民共和国宪法》。1993年11月，中共中央和国务院颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出，在原定的耕地承包期满后将承包期“再延长三十年不变”，在承包期内“增人不增地、减人不减地”(34)中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》(上)，北京：人民出版社，1996年，第481页。。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”(35)中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》(上)，第537页。。此后，伴随着农民工进城务工的潮流，农村土地经营方式发生了更大范围的变化，中共中央又出台了一系列涉农文件，进一步规范农村土地流转，明确了农村土地经发包方同意，可以自行流转。由在农民自愿、有偿的基础之上的流转形式扩展为依法转包、转让、互换、入股等形式。根据农村实际情况，以及土地流转的普遍事实，2001年底，中共中央发出《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，通知认为“土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果”(36)中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》(下)，北京：人民出版社，2003年，第2159页。，明确提出农村“土地流转的主体是农户……在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式”(37)中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》(下)，第2160页。。2002年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的形式保护农村土地承包权流转。这表明，农民在土地使用权、收益权和流转权方面获得更大自主权。

(四)社会主义新时代(2012年至今)：尝试农村土地“三权分置”改革

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央面对农村发展新情况、新问题，坚持人民立场，着力深化农村土地制度改革，农村土地政策出现新的发展。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”(38)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2014年，第523页。。2014年中央一号文件(《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》)提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”(39)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，第709页。。农村土地“三权”(土地所有权、土地承包权、土地经营权)分置改革的框架基本形成。

此后，中共中央从政策和法律层面进一步推动了农村土地政策的创新。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，意见允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。该政策以建立城乡统一的建设用地市场为目标，实际上赋予了农村土地某种程度的金融功能。2015年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市等有关规定，为农村土地制度改革创造了法律条件。

为了进一步明确“三权”中各项权利及权利属性，2017年10月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议初次审议了农村土地承包法修正案草案，这标志着中国已经开始从法律角度吸纳农村土地所有权、承包权和经营权。2017年12月，中央农村工作会议中明确提出要实施乡村振兴战略，必须完善承包地“三权分置”制度。2018年中央一号文件作出了探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的改革部署，这实际是对农村土地“三权分置”政策的拓展。2018年12月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议再次审议农村土地承包法修正案草案，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》第九条明确了流转承包地的土地经营权的法律地位。2021年中央一号文件强调在乡村振兴中积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。2022年的中央一号文件对乡村振兴的重点工作进行了安排。这一系列政策的出台，开启了农村土地政策的新一轮改革，而农村土地“三权分置”改革已经成为新时代中国农村土地产权制度改革的政策热点。

二、中国共产党农村土地政策百年发展的基本经验

百年来党的农村工作始终围绕土地问题这一主线而展开，在此过程中，党对土地政策进行了艰辛的探索，也积累了丰富的经验。在百年奋斗历程中，农村土地政策的制定、调整和完善，始终坚持党的领导，始终坚持马克思主义中国化的根本原则，始终坚持与时俱进的时代精神，始终坚持人民至上的价值立场，创造性地走出了解决农民土地问题以及乡村发展的中国特色道路。

(一)坚持党的领导，农村土地政策始终服务于党的中心任务

百年来坚持党的领导确保了农村土地政策的正确方向。坚持党对一切工作的领导是贯穿党和国家全部工作最重要、最根本的经验。毛泽东在《中国革命和中国共产党》中指出：“领导中国民主主义革命和中国社会主义革命这样两个伟大的革命到达彻底的完成，除了中国共产党之外，是没有任何一个别的政党(不论是资产阶级的政党或小资产阶级的政党)能够担负的。”(40)毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第652页。党领导的革命，从本质上讲是新型政党领导的农民革命，没有党的领导，革命就会偏离正确的方向，就不可能有正确的农村土地政策及其真正地贯彻落实。

党的领导使农村土地政策的制定、贯彻和变革始终服务于党不同历史时期的中心任务。毛泽东指出，在民主革命时期“革命战争是当前的中心任务，经济建设事业是为着它的，是环绕着它的，是服从于它的”(41)毛泽东：《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第123页。。这一时期党的土地政策便带有鲜明的革命动员功能。党借助于土地革命，紧紧依靠广大农民，使无产阶级和农民阶级结成了巩固的同盟。新中国成立以后，党在新解放区继续推进土地改革，将其称作“中国人民民主革命继军事斗争以后的第二场决战”(42)毛泽东：《毛泽东文集》第6卷，第25页。。土地改革完成后，为了实现中国的工业化和顺利推进社会主义革命，党开展了对农业的社会主义改造，实现了土地所有制的重大变迁，农村土地政策服务于党和国家战略需要，成为社会主义集体经济的支撑。改革开放之后，党的中心工作调整为以经济建设为中心、实现社会主义现代化，与之相伴随的是土地的经营权放开搞活，此时土地政策的调整助推了农村的全面改革，使农村的活力逐渐焕发出来，有效释放了农村的生产力，进而推动了中国改革开放的进程。中国特色社会主义进入新时代之后，实现中华民族伟大复兴成为时代的最强音，把握新常态、树立新理念、实现新发展对土地政策提出了更高要求。如何补齐农村发展的短板、盘活土地要素，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系成为农村改革的重大现实问题。为破解农村发展的瓶颈，土地“三权分置”应运而生。由此可见，农村土地政策始终服务于党的中心任务，始终确保在党的领导之下。

(二)坚持马克思主义中国化，农村土地政策始终坚持将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合

百年来党的农村土地政策始终坚持马克思主义中国化的原则。一方面，作为无产阶级政党，党始终坚持以马克思主义为指导，将马克思主义的基本原理运用到土地政策的制定、调整、贯彻落实中，用于指导实际工作；另一方面，党扎根于中国农村土地问题的实际，将实践中形成的正确认识、丰富经验上升为理论形态的土地政策，从而丰富和发展了马克思主义理论。恩格斯在论述土地问题时曾指出，“我们的党一旦掌握了国家权力，就应该干脆地剥夺大土地占有者”(43)马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第375页。，“当我们掌握了国家政权的时候，我们决不会考虑用暴力去剥夺小农”，而是“把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有”(44)马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第4卷，第370页。。在推进新民主主义革命和社会主义革命时，党始终坚持马克思主义的基本原则，将没收地主土地、废除封建地主土地所有制作为毫不动摇的基本原则和政策。与此同时，党在革命、建设和改革中，依据中国实际，不断总结经验，形成了富有中国特色的土地改革政策、农业社会主义改造理论、家庭联产承包责任制和“三权分置”方案。

党农村土地政策的制定始终坚持实事求是。在无产阶级革命过程中，对于如何进行土地革命，如何制定土地政策，马克思主义经典作家只是提供了原则性、方向性指导。在中国这样的半殖民地半封建社会进行土地革命，制定土地政策，需要党把马克思主义基本原理同中国革命实际相结合，实事求是地解决革命的实际问题。从理论和实践结合的角度来看，新民主主义革命时期农村土地政策的最大难题在于解决土地的所有制问题。根据马克思主义的基本原则，没收地主土地最终是要消灭私有制，党在土地革命中没收的土地理应实行公有制。但是，千百年来，中国农民作为小生产者，对土地的渴望是建立在获得土地所有权基础上的，不解决农民土地问题，就不能很好地调动农民的革命积极性。党根据这一实际，在土地革命中既根据阶级斗争的原则划分阶级，又逐渐摸索出符合中国国情的富农和中农政策，把划分农村阶级和阶层、解决农民的土地问题、扩大革命统一战线结合起来，从而走出了一条中国革命的新道路。在社会主义改造中，党既坚持引导农民走社会主义道路，又照顾农民实际，采取循序渐进的方式，在确保生产力不受破坏的前提下，平稳过渡。改革开放之后，家庭联产承包责任制和“三权分置”的改革方案都是基于新的国情而作出的正确决策。

(三)坚持与时俱进，农村土地政策始终致力于解放和发展生产力

百年来党的农村土地政策始终坚持与时俱进，致力于推进中国的革命、建设和改革事业。习近平总书记指出，坚持马克思主义，坚持社会主义，一定要有发展的观点(45)习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第23页。。在每一个时期，由于党所处的历史方位和面临的时代问题不同，适时调整土地政策就显得尤为重要，其直接关系着党的事业的成败。无论是“打土豪，分田地”、“地主减租减息，农民交租交息”、“耕者有其田”，还是农村土地集体化、家庭联产承包责任制和“三权分置”，都是党顺应时代的需要，不断调整政策的结果，同时，也是中国的革命、建设和改革事业不断取得伟大成就的重要原因。

党始终以是否解放和发展生产力作为农村土地政策制定的重要标准。在土地革命时期，党将“打土豪，分田地”作为最富有影响力的宣传动员口号，致力于开展没收地主土地分给农民的革命，适应了小农经济的发展特点，调动了农民参与革命的积极性，并为革命提供了物资保障。在社会主义革命时期，党通过社会主义三大改造逐步实现了农村土地的集体所有制，实现社会主义工业化的目标，彰显了变革生产关系与发展生产力相统一的特点和追求。在社会主义建设时期，党的农村土地政策虽然一度陷入“一大二公”的束缚之中，但其主观动机，仍然是相信这样的体制可以实现生产力发展的大跨越。改革开放新时期，在和平与发展成为时代主题的背景下，党对社会主义的本质有了更深入的思考，对生产力标准有了更准确的把握，探索出了农村家庭联产承包责任制。面对新时代农村改革发展的新要求，党根据农民和土地经营者对土地流转的需要，出台了“三权”分置的改革方案并使之制度化，也是进一步解放和发展生产力的重大举措。

(四)坚持人民立场，农村土地政策始终着力解决农民的生存、发展与富裕问题

百年来党的农村土地政策始终坚持人民立场。致力于实现广大人民的利益是党执政的根本目的和追求。在革命、建设和改革的百年历程之中，在每一个重要历史时期、每一个重大历史关头，党在结合中心工作适时调整和完善农村土地政策时，都将广大农民的利益放在最重要的位置。在土地革命时期，党依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变半殖民地半封建社会的地主土地私有制为农民土地私有制，发展和壮大了革命力量，并将改善农民生活、彰显革命目标、保卫革命果实融汇于土地政策之中。在全面抗日战争时期，党立足民族大义，发挥统一战线的作用，实行地主减租减息、农民交租交息的政策，既团结了一切可以团结的抗日力量，又切实减轻了农民负担。在解放战争时期，党根据变化了的形势，在解放区实行“耕者有其田”政策，充分发动人民群众平分土地，保障农民对土地的所有权，使广大农民翻身得解放。新中国成立后，党在全国执掌政权，开展了规模更大的土地改革运动，无地和少地的农民分得土地后，生活得到极大改善。在农业社会主义改造过程中，党引导农民通过集体化走社会主义道路，其目的也是尽快让人民群众过上美好的社会主义生活。改革开放后，党逐渐调整和优化行政统一调配、安排和划拨的体制机制，逐渐建立起适应社会主义现代化建设的新的土地政策体系，使农民从温饱走向小康。新时代出台“三权分置”政策，推进农业产业化发展，将中国人民的饭碗牢牢掌握在自己手里，其政策指向依然是维护和发展广大农民的根本利益。

党农村土地政策的制定和变革，充分尊重了人民群众的首创精神。人民是真正的英雄，人民群众是推动社会发展的根本力量。农村土地政策好不好，适不适合人民的需要，归根到底要靠人民群众来检验。1980年5月31日，邓小平在谈到当时对于包产到户的争论时指出，农村工作中的主要问题还是思想不够解放，“从当地具体条件和群众意愿出发，这一点很重要”(46)中共中央文献研究室编：《邓小平年谱1975—1997》(上)，北京：中央文献出版社，2004年，第642页。。邓小平“从群众意愿出发”的论断充分体现了党面对新生事物时应有的态度。由于历史和认识的原因，当时党内外对农村重新出现的包产到户有不同的认识，不少人持谨慎态度，但是，对于出现的新生事物，中共中央给予了比较宽松的政策。对于群众自发开展的包产到户，中共中央起初并没有公开予以支持，但也主张：“不要硬性扭转，与群众对立……更不可搞批评斗争。”(47)张红宇、陈良彪编著：《中国农村土地制度建设》，北京：人民出版社，1995年，第507页。中共中央经过长达3年多的反复比较、讨论，最后在1982年的中央一号文件中正式对农村的包产到户予以了确认。此后，家庭联产承包责任制快速发展，全国绝大多数农村实行了这一制度，党完成了对土地政策的重大改变。改革开放四十余年来，广大人民在实践中，逐渐探索出了土地的有偿流转、土地承包权入股、集约经营等多种方式，丰富和发展了这一制度。在此过程中，党尊重人民的首创精神，对群众的创新予以了认可，并进行了积极引导，在实践的基础上发展出农村土地的“三权分置”政策。

三、中国共产党农村土地政策百年发展的新时代启示

“了解历史，才能看得远；永葆初心，才能走得远”(48)习近平：《论中国共产党历史》，北京：中央文献出版社，2021年，第261页。。当前，中国农村发展正处于新的变革时期，脱贫攻坚战取得了全面胜利，乡村振兴进入了全面推进的新阶段，实现农业农村现代化已经成为当前全面建设社会主义现代化国家的应有之义。如何通过深化农村土地制度改革促进农业产业升级，增强农业发展活力，缩小城乡收入差距，促进社会主义共同富裕，已经成为党的农村土地政策亟待解决的课题。党农村土地政策百年发展的历史蕴含着党和人民的智慧，其形成的丰富经验对党在新时代制定和完善农村土地政策、继续做好农村工作、推进共同富裕具有重要启示意义。

(一)新时代农村土地政策改革要始终坚持和不断完善党的领导

党的领导保证土地政策改革的社会主义方向。中国特色社会主义最本质的特征和最大的优势就是中国共产党的领导。百年征程中，党的领导为农村土地政策提供了科学的指导、确定了基本的内容、明确了发展的方向。新时代，面对可以预料和难以预料的风险挑战，更需要党和国家保持战略定力和底线思维。农村土地政策关系到农村社会主义的经济基础，关系到中国的根本经济制度，既要不断深化改革，又要守好政治底线。只有毫不动摇坚持党的领导，在农村土地政策改革中坚定沿着中国特色社会主义方向前进，才能不迷失方向，才能保障人民的根本利益。

农村土地政策改革要注意加强和完善党对农村工作的领导。新民主主义革命时期，党为保证农村土地政策落实到位，既在内容上贴近农民利益，又注重宣传和动员的形式和实际效果，坚决杜绝形式主义和本本主义，取得了很好的社会效果。新时代，要完善和创新党的农村土地政策，并在执行过程中狠抓落实。在党的组织体系上，要不断增强农村组织力量，提升基层组织的领导力、号召力、执行力，“整顿软弱涣散农村基层党组织，解决弱化、虚化、边缘化问题”(49)中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，第189页。。在利益调整中，党组织要善于将国家发展的战略、农民的根本利益、政策的有效度紧密结合起来，做好体制机制的有效衔接，发挥好土地作为农民生产资料根本性保障的作用，使农村土地政策成为国家治理体系和治理能力现代化的一项基础性战略性工程。

(二)新时代农村土地政策改革应立足中国特色社会主义总依据、总任务和总布局

农村土地政策的制定仍然要从社会主义初级阶段的国情出发。经过百年奋斗，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现伟大复兴的光明前景。特别是改革开放四十余年来，中国坚定地走中国特色社会主义道路，党和国家的面貌、人民的生活发生了翻天覆地的变化，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但是，中国是世界上最大的发展中国家，中国仍然处于社会主义初级阶段的国情没有变。社会主义初级阶段是当代中国的最大国情、最大实际，也是我们建设中国特色社会主义的总依据。新时代农村土地政策的制定只有立足于中国仍然处于社会主义初级阶段的这一国情，才能找到坚实的依据。这就决定了新时代制定农村土地政策时，要处理好继承和创新的关系、巩固和提高的关系、内生和借鉴的关系。在制度上，既要坚持家庭联产承包责任制、保持农村土地承包关系稳定并长久不变，又要积极探索实现经营权和承包权的多种形式；在工作思路上，既要重视打基础、补短板，又要立足于长远，提高土地使用效率，构建现代农业产业体系；在视野上，既要强调自力更生，向内挖掘潜力，着力激发土地资源的内生动力，又要广泛借鉴外部先进经验，盘活农村资产，探索土地经营权入股等新模式。

农村土地政策要为实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴服务。百年来党的土地政策始终围绕党的中心任务而展开，在革命、建设和改革的各个历史阶段都起到至关重要的作用。新时代，坚持和发展中国特色社会主义的总任务，是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。实现这些任务，需要农村土地政策围绕发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村三大任务，为农村高质量发展赋能，因此，在制定政策时必须坚定不移地贯彻新发展理念，坚决端正发展观念、转变发展方式，促进发展质量和效益不断提升。要以农村土地“三权分置”改革为抓手，推动农村土地流转的制度化和法制化，重视先进农作物品种、农业技术和农业机械的引进和使用，引导中国农业向集约化、规模化和高质量发展。在农村土地开发和利用中，要正确处理好绿水青山和金山银山的关系，构建绿色产业体系和空间格局。

新时代农村土地政策的改革要围绕总体布局确立统筹协调发展意识。“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”(50)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第21页。。新时代，面对经济社会发展的新格局、新方位和新常态，农村土地政策的新一轮改革，不仅仅是为了解决涉及农村土地的局部问题，也不是为了简单应对产业升级，而是要从解决“三农”问题、保障国家粮食安全、建设现代化强国、实现共同富裕等角度全方位予以考量，协调推进农村的经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设。作为农民在农村的生产资料根本性保障，农村土地政策要协调国家战略需要、产业发展需要、农民利益需要、政策执行需要。只有在协调多方需要的情况下，才能充分利用有限的农村土地资源实现中国粮食自给，为国家长远发展、国民生存提供粮食保障，同时保障农村土地要素的价值发挥，使农村土地能够在更大的范围和效力上为农民实现经营生产收益。要做好体制机制的有效衔接，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，进一步完善城乡要素合理流动机制，打通要素进城和下乡通道，不断破解农村土地征收制度改革难题。在农村土地问题中，解决好谁所有、为谁所用、怎么使用的问题，既要坚持农村土地农民集体所有制和家庭承包经营的基础性地位不动摇，依法维护农民的合法权益，也要进一步完善土地使用制度，增强土地使用效益，不断推动实现亿万农民土地财富的保值增值。

(三)新时代农村土地政策改革要着力于进一步提升生产力、改善生产关系

党制定合适的农村土地政策，要坚持生产力标准。农村土地政策的最终成效要体现在经济发展、政治进步和人民福祉提升之上。从生产力与生产关系的角度来说，生产力是内容，生产关系是形式，生产力决定生产关系，而生产关系反作用于生产力。因此，农村土地政策的制定要始终立足于解放和发展生产力，只有顺应生产力发展的土地政策才能得到真正有效的贯彻，也才能推动生产力的发展。农村土地政策作为上层建筑的一部分，是一定经济基础的反映，在推进新时代农村土地政策改革时，党要贯彻马克思主义的实践观，对于农村探索出来的适合生产力发展和经济社会发展规律的新形式要给予足够的尊重和支持，并在此基础上提供引导。

土地政策要促使新时代的生产关系和生产力相适应。农村土地政策调整是实现利益调整和资源分配的重要途径，其实质是生产关系变革的反应。在新民主主义革命时期，党逐渐摸索出农民享有土地所有权的一套方案，适应了当时生产力发展水平，推动了社会变革和革命形势的发展。改革开放以后，中国建立起家庭联产承包责任制，改变过去“吃大锅饭”的弊端，调整了不适应生产力发展水平的政策和制度，极大地解放了生产力。随着农村产业结构深层变革和大量人口流入城市，农村土地家庭承包的方式也出现集约化不够、部分土地抛荒、技术革新难等问题。新时代农村土地政策的改革，依然是生产关系的调整，使生产关系和生产力相适应是改革的应有之义。这就需要党在推进农村土地政策改革中精准发力，着力破除当前约束生产力发展的条条框框，使之顺应建设社会主义现代化强国的需要。

新时代农村土地政策改革要勇于从改善生产关系的角度强化创新。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“创新”对中国全面深化改革和发展的重要作用。他指出，“变革创新是推动人类社会向前发展的根本动力。谁排斥变革，谁拒绝创新，谁就会落后于时代，谁就会被历史淘汰”(51)习近平：《开放共创繁荣创新引领未来——在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲》，北京：人民出版社，2018年，第7页。。新时代农村土地“三权分置”，顺应人民意愿，实现承包权和经营权分置并行，“是我国农村改革的又一次重大创新”，“有利于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推进现代农业发展”(52)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，第21页。。在此项政策的发展演进之中，需要我们不断解放思想、不断革新，不断回答时代之问、人民之问、实践之问，“好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”(53)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，第21页。，聚焦农民和土地的关系、农民和集体的关系、农民和市民的关系，根据生产力发展与时代进步的要求，提升决策的科学化水平，将农村土地政策上升到不断完善“多规合一”的国土空间规划体系的高度，为建设社会主义现代化强国提供坚实的空间保障。

(四)新时代农村土地政策改革要服务于乡村振兴和共同富裕

当前，中国正处于两个百年交汇的历史时期，党坚持人民至上，聚焦于乡村振兴和共同富裕，这是党的政治使命，也是未来中国特色社会主义现代化建设的应有之义。乡村振兴是全面脱贫以后农村发展的一个新的战略目标，致力于满足农民对美好生活的向往，最终从国家层面实现城乡协调、从人民层面实现共同富裕。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，是中国共产党初心使命的具体表现。改革开放以来，在物质和精神资源不足的情况之下，党带领人民通过先富带后富走出了一条最终实现共同富裕的新路，极大地解放了生产力。进入新时代以来，中国比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，稳步推进共同富裕有了更充分的条件。党提出的“五大发展理念”，把共享作为发展的出发点和落脚点，充分体现了社会主义本质和党的宗旨，是科学谋划人民福祉和国家长治久安的重要理念。

乡村作为中国最广大的地区，农民作为中国最广大的群体，只有实现了乡村振兴，进而才能实现农民的富裕，才有中国整体上的共同富裕。改革开放四十余年来，中国综合国力大幅提升，人民生活质量大幅改善，但发展不充分不平衡的问题尚未解决，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是建设社会主义现代化强国的短板。习近平总书记指出，“如果只顾一头、不顾另一头，一边是越来越现代化的城市，一边是越来越萧条的乡村，那也不能算是实现了中华民族伟大复兴”(54)中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于“三农”工作论述摘编》，第10页。，“我们党领导广大农民‘脱贫困、奔小康’，就是要让广大农民过上好日子”(55)中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2018年，第31页。。由此可见，党的农村土地政策归根到底是实现人民的共同富裕。党在全面实现小康社会的目标以后，大力推进实施乡村振兴战略，其目的也是实现共同富裕。党的十八大以来，党和国家一系列有关土地问题的政策有力地保护了农民的合法权益，实现了农民的收益方式扩展、收入增加，充分体现了实现共同富裕的追求。