河南省南阳市促进农民就近就业政策研究*

方晓蓉 ， 白 璐

（湖北大学公共管理学院，湖北 武汉 430062）

2022 年2 月22 日，《中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出：“从容应对百年变局和世纪疫情，推动经济社会平稳健康发展，必须着眼国家重大战略需要，稳住农业基本盘、做好‘三农’工作，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。”[1]乡村振兴需要解决乡村治理碎片化、村落空心化、邻里陌生化、发展模式单一化等问题，这些问题都与农民的生存发展息息相关。农民只有就地就近就业创业才能整合乡村资源，个性化、和谐化发展，才能推动乡村振兴与农业农村现代化。

1 河南省南阳市农民就地就近就业的现状

南阳市位于河南省西南部、豫鄂陕三省交界处，为三面环山、南部开口的盆地，因地处伏牛山以南，汉水以北而得名，在18 个省辖市中面积最大、人口最多。调查数据显示，2019 年，南阳市总人口为1 201.88 万人，其中农村户籍劳动力资源数达到651.75 万人，数量占据全市总人口的“半壁江山”，而在外务工的农民高达270.89 万人[2]，如何使农民就地就近就业创业是南阳市乡村振兴亟待解决的问题。

1.1 专设机构政策支持项目助推农民就地就近就业创业

外出务工的农民工中有许多佼佼者积累了一定的资金技术、管理经验和人脉资源。为更好地促进南阳籍农民就地就近就业创业，2016 年南阳市政府组织17 家单位组成了南阳市推进农民工返乡创业工作领导小组，并在下辖的7 个县区成立相应机构，统筹开展支持指导农民就地就近就业创业工作[3]。让农民在家乡就业创业的诉求有政府人员解决、问题有政府部门协调，从而使这项涉及农民的公共服务有了专门的机构负责推进。

南阳市政府根据《河南省人民政府办公厅关于印发河南省农民工返乡创业示范县评审认定办法（试行）等三个办法的通知》，颁布了《南阳市人民政府办公室关于支持农民工返乡创业的实施意见》，南阳市人社局印发了《2019 年人力资源社会保障深化农民工返乡创业专项实施方案》等政策文件。南阳市财政部门及时转发了《财政支持农民工返乡创业20 条政策措施》等工作意见，完善了农民就地就近就业创业扶持的一系列配套政策[4]。农民在家门口就业创业有了政策保障，就能吸引更多在外务工的农民在家乡从事工作和发展事业。2021 年10 月，南阳市人社局组织南阳市创业导师对各县区申报的农民工返乡创业示范园区、示范项目和返乡创业助力乡村振兴优秀项目进行了认真评审，评审出5 个示范园区，15 个示范项目和10 个返乡创业助力乡村振兴优秀项目[5]。这些园区及项目涉及农牧业、农产品加工业及科技服务业等多个产业，这些优秀园区和优秀项目都有政府部门工作人员提供专项扶持政策解释和跟踪服务，并将有特色的园区和项目在政府官网等媒体上向广大农民宣传推介，树立典型，扩大影响，促进农民就地就近就业创业。

南阳市在市区设立农民工返乡创业工作领导小组，在县区设立对应机构，多部门出台配套政策，政府扶持创业园区和创业项目，多元共同助推，吸纳就业能力越来越强，越来越多的农民选择在家门口或就近就业，“就业本地化”趋势更明显。

1.2 就业质量较低是影响农民就地就近就业创业的主要因素

通过统计数据分析得出影响南阳农民就业质量的因素主要有农业经济发展水平、劳动收入、就业能力、就业机会和社会保障等。

1.2.1 农业经济水平稳步提升，但人均生产总值仍处于较低水平

据2021 年河南省统计年鉴，南阳市2020 年国民生产总值为3 925.86 元，比上年增长2.2%，高于全省0.9 个百分点。其中农业总产值为652.46 亿元，全省农业总产值为6 244.84 亿元，占全省的十分之一有余，位居全省第一。南阳市人均生产总值为40 315元，全省的人均生产总值为55 435 元，人均国内生产总值71 828 元[6]。可见南阳虽为农业强市，但人均生产总值仍然较低。

1.2.2 劳动收入偏低，农民就地就近就业创业积极性不高

2021 年南阳市统计年鉴显示，南阳市2020 年城镇非私营单位第一产业从业人员2 067 人，从业人员年平均工资44 310 元；第二产业从业人员239 763人，从业人员年平均工资51 441 元；第三产业从业人员432 910 人，从业人员年平均工资65 192 元[5]。而2020 年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为97 379 元[7]。可见，南阳市的城镇非私营单位就业人员平均工资远低于全国平均工资，同样的工作，如果在家乡与在外地收入持平或略低都会让农民选择就地就近工作，但如果收入远低于外地，农民可能因生存和发展需要被迫选择离乡就业。

1.2.3 就业技能培训力度不足，难以快速提升农民就地就近就业创业能力

南阳作为河南省人口最多的地级市，一直以来非常重视基础教育以及职业教育，但地方政府对于农民继续教育的投入并不多。2020 年南阳市农村成人文化技术培训学校（机构）仅有377 所，结业人数49 284 人；针对农村劳动者职业技能培训仅有44 028学时，结业20 956 人[5]。河南省的农民学院8 所，毕业1 917 人，农民中学67 所，毕业41 722 人，农民职业技术培训学校4 339 所，结业人数591 857 人[6]。相对于南阳市农民人数在河南省的比例来说，其对农民的职业教育略显不足，农村居民成年就业后，一般也很少主动去接受继续教育，受教育的机会与意愿都不足，这样农民就业创业能力将越来越差，就会遭遇生存发展的瓶颈。

1.2.4 传统农业之外的就业机会不多，难以满足农民就地就近就业创业的需要

农民由于受教育水平较低、职业技能较弱，其就业范围相对狭小。南阳农村地区，大部分农民主要从事农业生产，就业机会相对匮乏，就业质量很难得到提高。如何切实提高农民就业质量水平是南阳市政府极为关注的民生问题。在调查中，笔者发现南阳农民的工作来源大多为亲友介绍推荐，他们很少参与各地政府主办的人才集市，对网上的招聘信息也大多持有怀疑态度，这就使农民的就业难度较大。大量的农村剩余劳动力，要么通过亲友介绍远走他乡，在劳动强度较重的流水线上工作，或是在城里打零工短工，要么就在农村或就近从事个体服务，就业收入低而且不稳定，难以实现农民追求美好生活的愿望。

1.2.5 农民社会保障的参与度不高，农民就业的合法权益难以维护

我国城市职工参保率比较高，但农村居民的参保人数较少。2020 年南阳乡村从业人数245.76 万人，农村居民人均可支配收入16 091 元，全市医疗保险人数1 088.53 万人，失业保险人数64.38 万人。农村低保标准由每人每年3 880 元提高到每人每年4 560 元，月人均补助水平不低于200 元。农村特困人员救助供养基本标准每人每年6 000 元[5]。救助金的增长虽然能让农村的低保户生活水平有所提高，但要老有所依、病能医治，需要农民能购买养老保险、参与医疗保障等社会保障系统，只有这样，农民就业时出现工伤或生病才能获取社会保障系统的资助，年龄大了也能领取养老金，与城市居民一样被纳入社会保障体系。

2 南阳市农民就地就近就业创业的路径

2.1 推进返乡入乡创业园建设，落实各项扶持政策

壮大乡村产业，吸引在外农民工返乡就业，从而带动农村社会经济的稳步发展。南阳市贯彻党和政府的方针政策，大力发展乡村产业，激发乡村发展潜力，不仅就地解决农民就业问题，让农民加入建设家乡的大军，为乡村经济发展贡献力量，而且在一定程度上解决部分大城市环境压力较大、基础设施不足、公共服务体系不能覆盖到异地农民工的问题[8]。

2.1.1 因地制宜发展特色产业，充分利用本土特色资源

特色资源包含特色养殖、乡土人情、乡村文化、地形地貌、矿产资源等。南阳市依据当地资源禀赋、产业基础等实际情况，大力发展艾草、月季、食用菌、猕猴桃、软籽石榴、有机茶等特色产业，建设特色产业基地和园区，发挥集聚效应，激发产业活力。以艾草产业为例，全市艾草种植面积近30 万亩，规范化种植面积位居全国首位，带动10多万农民增收致富[9]。

2.1.2 充分发展农村第三产业

第三产业具有投资小、收益快、就业容量大等特点，能够有效地吸纳劳动力，缓解就业压力。诸如社区服务业、家庭服务业、旅游观光业和物流运输业等。旅游基础较好的地区应该大力发展旅游观光业，将种植业、养殖业、餐饮业和旅游业深度融合；城市近郊或者山区资源禀赋较好的村，应充分发挥本地优势，大力发展度假村、农家乐等，不仅促进当地的经济发展，而且增加就近就业的容量。例如，淅川县利用境内山、水、湖、林资源，因地制宜发展休闲观光旅游业，建成民宿示范点16 家、农家乐700 多家，带动大量农户参与；西峡县依托当地森林生态资源，结合旅游业和现代农业，辐射带动近3 万农民就业增收，年综合效益超过6 亿元[10]。

2.1.3 培育壮大龙头企业，发挥辐射和带动作用

龙头企业可以发挥引领效用、规模效应、聚集效应。南阳市政府强化优质服务和政策配套推动，重点支持如南阳月季基地、想念食品股份有限公司、南阳市卧龙牧原养殖有限公司等龙头企业，壮大骨干企业，从而发挥对中小企业的辐射带动作用，全面激发大中小企业的发展活力、增长潜力、竞争实力，增强企业对劳动力的吸纳能力，增加就业岗位。充分发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。把有效增加就业岗位的领域和项目作为投资重点，引导和支持与重大投资建设项目相配套的产业发展，拉长产业链条，扩大就业总量。例如，玉文化旅游区建设项目、南阳月季小镇建设项目、蒲山爱艾文旅健康养生建设项目、荆紫关风情小镇建设项目等。这些项目也为解决农民就业问题作出了贡献。

2.2 实施县域农民工市民化质量提升行动，增加就业的机会

加强特色小镇建设，有利于带动和辐射乡村的发展，对新型城镇化建设具有重要意义。立足于本地实际情况，科学规划小城镇，根据区域资本、自然资源、劳动力等要素禀赋和比较优势制定特色经济发展策略，大力发展具有地域特色的产业，完善小城镇功能，优化小镇环境，提升小镇品质，带动周边村落，才能提高小城镇产业集聚和对农村人口的吸纳能力，满足农村劳动力就近就业转移的需求。如西峡县太平镇2016 年成功入选全国第一批特色小镇的建设。该镇大力发展以山茱萸为主的中药材特色产业，积极发展生态旅游产业，注重小镇配套设施建设，产业效益大幅度提升，还带动了当地农村劳动力就业；镇平县石佛寺镇的特色玉雕远近闻名，全镇7.2 万人口，其中有近5 万玉雕从业者，在下辖的22 个行政村中玉雕专业村落达到14 个，玉雕及相关从业人员几乎覆盖所有村落[11]。当小城镇吸纳就业的能力提高时，农民就不必舍近求远、外出务工，就近就业成为他们更好的选择。

2.3 大力开展适合农民工就业的技能培训和新职业新业态培训

就业技能缺乏是制约农民就业的重要原因之一。样本分析表明，农村劳动力素质与就业转移的速度和层次成正比关系，劳动力素质高者较容易实施就业转移，无论是区域就业转移还是产业就业转移，转移速度要快于劳动力素质低者，同时转移劳动力的就业层次也较高。随着我国经济的快速发展，社会各方面对劳动者的文化素质、从业技能要求越来越高。南阳市以农村劳动力技能培训为重点，积极展开各类职业技能培训，提高劳动者职业技能素质和就业能力。充分发挥人力资源社会保障、农业、教育、扶贫等部门的职能作用和工会、共青团、妇联等社会团体的社会影响力，面向农村劳动力全面开展就业技能培训，合力做好“农村劳动力技能就业计划”“阳光工程”“雨露计划”等农村劳动力技能培训项目。针对农村未能继续升学的初高中毕业生、青壮年劳动力、转产转业农民和转移就业的农村劳动力，组织开展不同类型的技能培训，增强培训的针对性，确保每个参加职业技能培训的农村劳动力至少掌握1 门劳动技能，促进其有效稳定转移就业。据统计，南阳市2020 年农村劳动力职业技能培训人数已达到7.03 万人[5]。

2.4 鼓励多渠道灵活就业，规范发展新就业形态

以创业促进就业是近年来河南省促进就业工作的主攻方向，鼓励农村转移劳动力自主创业，已经成为解决农民工就业问题的重要途径之一。按照党中央和河南省有关支持返乡创业的精神，南阳市结合实际情况，首先着眼区域优势设计，先后出台了《南阳市加快推进大众创业万众创新的实施意见》《南阳市人民政府办公室关于支持农民工返乡创业的实施意见》《财政支持农民工返乡创业20 条政策措施》等一系列支持农民工等人员创业的政策文件，逐步形成政策体系。例如通过支持新型农业经营主体发展、引导一二三产业融合发展、推动农村电子商务发展、引导农民企业家回南阳发展、依托各类产业园区等带动农民工返乡创业，建立多层次、多样化农民工返乡创业格局。健全创业服务体系，创造良好创业环境。采取具体措施加大对农民工创业的财政支持力度、政策支持力度、金融支持力度、场地支持力度等。据统计，截至2019 年3 月底，全市共有创业人数113 742 人，创办市场经营主体个数99 532 个，其中达到规模以上企业的有7 200 余家，涉及种植、养殖、农机服务、交通运输、农产品加工、旅游等行业，销售收入约18.1亿元，为全市的经济和社会事业发展发挥积极作用。更为重要的是，农民工返乡创业，带动就业人数达到了680 078 人[4]，“归雁经济”效益逐渐凸显。

2.5 引导灵活就业农民工参加职工基本医疗保险和养老保险

南阳市虽然增加了对农村的最低生活保障支出，但与城镇居民相比，南阳市农村居民并没有相应的失业保险、工伤保险等社会保障。近年来，南阳市人力资源和社会保障局与南阳市企业养老保险管理局负责优化社会保险经办流程，及时办理返乡农民工社会保险关系转移接续手续，完善落实养老、失业等社会保险政策，并联合县区政府部门大力引导自主就业和自主创业等灵活就业的农民参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险，让农民享有城市社会保障体系带来的较高标准保障。

3 结语

综上所述，南阳市完善和落实促进农民就地就近就业创业的系列政策，强化农民创业服务，加大资金支持，强化农民创业园和创业项目的示范带动，规范发展农民新就业形态，提升农村社会保障能力，有力推动了农民就地就近就业创业，为南阳的农村经济发展与乡村振兴提供了政策支持。