现代治理体系下“地摊经济”发展思考

□文/朱芹芹

（沈阳师范大学 辽宁·沈阳）

［提要］ “地摊经济”由来已久，现代意义上的“地摊经济”指的是以自雇方式在街道、广场等开阔场所摆设摊点，贩卖商品或提供服务的经济组织形式。前几年，我国为规范经济发展的形态，对“地摊经济”管束严格。然而，随着全球新冠肺炎疫情的爆发，整个经济陷入低谷，“地摊经济”又开始成为激发地方经济活力的一股力量，但随之带来的环境污染、噪音污染、交通堵塞、卫生安全等问题也一直被人诟病。因此，政府只有把“地摊经济”融入到现代治理体系中进行监管，才能使其更好地朝着健康有序的方向发展。

一、现代治理体系下发展“地摊经济”需要解决的问题

要使现代治理体系下“地摊经济”朝着健康有序的方向发展，首先要解决发展“地摊经济”过程中遇到的几个问题。

（一）“地摊经济”的发展定位：长久发展。“地摊经济”是作为一个长久发展的经济形态还是新冠肺炎疫情期间的过渡形态，这影响着地摊经济的下一步发展，定位问题是“地摊经济”发展中要解决的首要问题。笔者认为，无论是基于现在的经济发展形态还是基于“地摊经济”本身存在的客观性，又或者是基于城市现代化治理，都应将其作为一个长久发展的经济形态。一是就当前经济发展状况来看，在全球性疫情肆虐的背景下，要想稳就业、保民生，刺激经济恢复和维持社会稳定，就必须使“地摊经济”的发展走上正轨，成为城市底层人民脱离城市贫困的主要出路。二是就“地摊经济”本身存在的客观性来讲，贩夫走卒，引车卖浆，这种地摊售卖形式从始至终就被人所认可，“地摊经济”是重要的经济形态，是对正规经济的积极补充。三是就城市现代化治理来说，2017 年10 月起施行的《无证无照经营查处办法》早就明确，在指定的场所和时间可以依法从事没有取得许可的便民劳务活动。2020 年5 月，李克强回答中外记者提问时再次称赞“地摊经济”。这样的政府决策表明国家想要把“地摊经济”纳入城市现代化治理中。

（二）“地摊经济”的发展方式：提质升级。发展“地摊经济”不应仅把原有的带有“强限制性”的规定完全取缔，而应对其进行科学、有序、常态的规范化治理和引导，提质升级才是未来“地摊经济”发展的归宿。对“地摊经济”进行提质升级，与文创、科技等新兴服务形式融合发展，实现更高层次的产业升级和价值创造，实现“地摊经济”的现代化改造。

（三）“地摊经济”的发展路径：制定新规。制定新规，即结合现阶段的发展状况和客观环境，由地方重新制定规范性文件。很明显，制定新规、因地发展、因城施策，才更适合各个地区“地摊经济”的发展。2020年以来，四川成都、山东济南、江苏南京、上海、安徽合肥等地相继制定新的政策，促进“地摊经济”的发展。通过此路径，各地可以根据当地的实际情况有针对性地对“地摊经济”进行引导和治理。

通过对以上问题的解决，摆正“地摊经济”的定位，将其作为一种稳定的经济形态长期发展，进行全面升级，科学谋划、精准治理，通过专门制定符合经济发展要求的规范性文件，不断地提高政府的城市治理能力，在经济发展与城市治理之间找到最佳的平衡点。

二、济南关于“地摊经济”的规范性文件

为了缓解新冠肺炎疫情对就业市场的影响，四川成都、山东济南、江苏南京、上海、安徽合肥等地相继推出多项政策，希望通过繁荣“地摊经济”缓解当地的就业压力。本文以山东济南为例，制定一个事前合理规划、事中监管、事后考核的框架来对其发布的规范性文件进行梳理和分析。

（一）事前阶段。事前阶段主要分为两个方面，一个是科学规划，包括时间、地点、经营范围；另一个是审批备案。在时间上，济南市允许延长夜间营业时间，鼓励发展“夜间经济”。关于摆放位置，济南采取具体列举，适度放开有条件的地摊夜市经营，允许限时占道经营。关于经营范围，济南市没有做出具体的要求。在审批方面，济南市大力发展“小店经济”，优化“小店”准入流程，简化审批流程，缩短审批时限。

（二）事中阶段。事中阶段分为政府服务和政府监管两个方面。济南市提供的政府服务有优化夜经济公交线路、完善夜经济配套设施、推出“乐享2020 之夏·动感夜泉城2.0 版”夜经济地图等。通过报刊、广播、电视、网络、微信公众号等媒体和平台，广泛开展夜间经济系列宣传推广活动，提升济南夜经济知名度，擦亮“夜泉城”城市名片。而在政府监管这一部分，监管的内容以及怎样监管，济南市政府没有明确规定。

（三）事后阶段。事后阶段中关于政府的责任文件中没有提及，这就容易出现主体不明确、责任相互推诿的问题；而对于经营者来说，也容易出现知法犯法的问题。

总体来言，济南出台的规范文件中存在一些可借鉴之处，但也存在着明显的问题。其一，在事前阶段对经营范围没有明确的规定。其二，事中阶段，济南市的规范文件对监管的方式和内容缺乏重视。其三，事后阶段，在行政主体责任方面，没有明确行政责任主体，行政责任的监督方式和实现方式规定不足；在经营者的责任方面，既未对处罚的事由和规则进行规定，也没有规定“免罚”的范围。

三、现代治理体系下推动济南“地摊经济”发展的举措

为了解决济南市“地摊经济”出现的问题，我们可以设计一个事前“科学规划、简化审批”、事中“加强服务、优化监管”、事后“明确责任、罚免有度”的制度框架，对缺失的内容进行填补，对不足的部分进行完善，对合理的制度进行借鉴。

（一）事前：科学规划，简化审批

1、科学规划、精细治理。放开对“地摊经济”的发展限制并不意味着完全放手。为了更好发展“地摊经济”，要做出合理的规划，精细化管理。其一，对摆放地点进行精细化规划。济南市的城市规划局首先要根据各个区域的规划目标、交通数据、人口分布图，划分出允许摆摊区、禁止摆摊区、分时段摆摊区；其次，运用互联网信息化工具，设计规划可视化摊位分布图，科学规划每个区域的摊位数量和具体的摆放位置，进行网格化管理；最后，在实施过程中还应该广泛征集群众意见，针对产生巨大负面效应的摊位定期进行优化调整。其二，对摆放时间进行精细化设置。要根据摊位性质，科学安排摆摊时间。在上下班时间点设置流动快餐摊位，解决大多数“上班族”的吃饭问题；对于交通情况比较复杂的地带，例如经十路燕山立交桥、经七路近泉城广场地区等可以规定营业时间不得早于某时间，避免交通拥挤；对于一些夜市营业区，比如济南芙蓉街、宽厚里、万达等地区延长营业时间。其三，对经营范围进行精细化限制。基于区域消费层次和消费习惯，对地摊售卖商品的种类范围进行合理设计，充分考虑居民的实际生活需要和购买能力，提升供给和居民需求的贴合度。另外，为了保证人们的生命健康，可以把经营范围锁定在销售生活日用品、服装鞋帽、非现场加工食品、文化纪念品等。

2、简化审批流程，设定行政备案。复杂的审批程序、冗长的审批期限导致资源配置低效率，也劝退了很多商贩，影响“地摊经济”朝着多元化、多行业发展。要想改变这种情况，首先，济南市政府要公布审批需要的具体材料以及审批的具体程序；其次，政府之间可以进行多部门联合办公；最后，市政府可以借助互联网工具，采取网上审批、现场设点等多种方式，尽可能提高行政效率。

除了简化审批流程，还需要对经营者进行备案登记。“地摊经济”流动性较强，很难对商贩进行实时监管，出现问题之后也很难进行追责。对商贩进行行政备案，就是将商贩的信息与摊位的信息互相绑定，这样既可以弥补监管的不足之处，又能使摊位经营者自行约束自身行为，提高了其违法违规成本。备案登记也要简化流程：第一，各部门联合成立备案专用小组，对申请备案的商贩进行摊位的实地考察，考察合格予以备案，考察不合格要告知商贩不合格的原因以及解决的途径，让其加以整改；第二，在备案后的摊位设置备案卡，备案卡上明示经营者的具体信息，督促经营者依法经营的同时又能增强消费者的信任感。

（二）事中：加强服务，优化监管

1、转变服务方式，全面服务内容。为了更好地配置有限的行政资源，提供便民高效的公共服务，这就需要政府转变服务方式。首先，“地摊经济”涉及到多个部门，为了提高效率就要打破传统部门“各自为政”的局面，实行多部门联合办公，灵活高效地为“地摊经济”提供更多便民的支持措施；其次，政府部门要摘掉高高在上的帽子，采取积极主动的方式深入到地摊商贩中，主动了解摊贩们的诉求和困难，积极牵线拉动社会力量给予摊贩们在技术、业务能力培训、货源上的支持。

在对济南市规范性文件进行分析时发现，济南市仅仅做了三项服务列举，没有提供“全面服务”，所以在实施过程中会因为服务内容不完整而难以追责。济南市应当设定的服务内容包括但不限于：信息公示服务，把服务内容本身、摊贩办理审批所需的具体材料以及流程、摊位信息等进行具体公示；硬件设施服务，为摆摊场所搭建防风防雨帐篷；交通检查服务，调动一定的交警在人多易堵的时间段对经营场所维持秩序；环境卫生服务，及时倾倒垃圾，保持干净卫生；纠纷调解服务，妥善处理商贩与消费者、商贩与商贩之间、商贩与居民之间的矛盾，等等，各区可以根据具体情况增加服务内容。

2、优化监管模式，实现柔性治理。“地摊经济”的监管是一大难题，很容易陷入“一放就乱，一管就死”的困境，所以济南市要想更好地发展“地摊经济”，必须要优化监管模式，实现柔性治理。首先，要形成一个城管、卫生、质量监管等相关部门的联动机制，厘清在“地摊经济”监管过程中各自的职责，划分出各自部门的监管范围，还要完善相应的法律法规体系，让各部门联合执法时拥有更多的法律依据。部门之间相互协调、信息共享，加强沟通与交流，形成监管合力。其次，政府相关部门在监管的过程中，加强对从业资格和卫生质量的审查。最后，政府监管部门要善于借助互联网和大数据的力量，及时掌握本地占道经营和摊贩经营的动态，提高监管效率。

（三）事后：明确责任，罚免有度

1、行政机关责任：明确责任主体，制定考核机制。责任政府是一种理想的政府形态，而构建责任政府必须要明确责任主体，使行政责任处于“可追究”的状态。明确责任主体需要通过公示的形式明确各事项的主管负责单位，并在此基础上选取区域统筹负责人，使其对该区域的行政管理与服务工作承担概括责任。同时，要对监管的结果进行考核，确立明确的考核标准，制定与考核结果相适应的奖惩机制。

2、经营者的责任：柔性执法，宽严并施。济南市发布的规范性文件中没有提及经营者的责任，上海、南京、遂宁等地对地摊经营者轻微的违法责任进行减免，但没有对可减免责任的范围和减免的尺度进行界定。就减免事项范围来说，食品安全、产品质量、消防安全等直接涉及消费者生命健康和市场秩序，不宜适用任何形式的责任减免政策；而对于责任减免的尺度而言，可采用柔性执法，如对轻微的首次违法行为推行“首违不罚”，而对于有必要处罚的行为推行“首罚从轻”，并在行政执法中善用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段。