多元主体下垃圾分类合作现状及对策

□文/梁 慧 朱丹妍 杨 晔 惠子悦

（南京审计大学 江苏·南京）

［提要］ 随着生活垃圾的增多，我国各地有关垃圾分类的实践如火如荼地开展。垃圾分类实践中仍存在居民分类意识不强、政府监管力度不够等问题。本文从政府、居民与第三方垃圾回收商等角度，分析垃圾分类过程中的问题，并提出对策。

一、研究背景

2016 年至今，我国生活垃圾分类处于快速发展阶段。针对垃圾分类的问题，江苏省各地都提出了一些个性化的解决措施。宿城区用党建带头的方式，动员基层党员成为“楼栋长”、志愿者，建立“部门、街道、社区兜底，物业、公司、家庭联动”的垃圾分类模式来进行垃圾分类；徐州市沛县在农村推行“可堆肥垃圾、其他垃圾”的二分法，通过村保洁员定期上门收集并进行一定奖励的形式来因地制宜处理农村垃圾。各地都对垃圾分类形式有一定探索，南京市也是如此。

南京市对垃圾分类的探索历经10 年之久。2000 年，南京被列为全国八个生活垃圾分类试点城市之一。2011 年，明确自10 月起在玄武区、原白下区、建邺区和鼓楼区进行试点，实行家庭垃圾分类处理。这些举措初期实行效果良好，但随着时间的延长，居民的参与度逐渐降低，垃圾分类的积极性减弱，甚至出现懈怠等情况。为了改变这一状况，2018 年7 月13 日，南京市发布以文件形式明确单位和个人垃圾分类责任的《南京市人民政府关于实施生活垃圾分类的通告》。2020 年11 月1 日，《南京市生活垃圾管理条例》正式实施，自此开始施行生活垃圾强制分类。

尽管南京市采取了多种措施管理垃圾分类且有一定基础，但仍然不可避免地存在一些问题。垃圾分类前期，部分居民对于垃圾分类不明确，垃圾分类意识也不强，增加了垃圾分类处理的难度。同时，对于不常产生的有害垃圾和其他垃圾，居民大多会随意处置，而这些垃圾恰恰会对环境等产生巨大危害，不得不人工查找分拣出来，这使得分类处理过程中的人工成本和时间成本大大增加。垃圾分类过程中，垃圾桶的种类和放置位置等的不合理也会影响垃圾分类的效果和居民的参与积极性，部分社区垃圾桶种类单一，使得居民无法细化垃圾分类。垃圾分类后期，企业对于垃圾分拣后的处理和应用也存在效率和应用率不高的状况。

垃圾分类是对垃圾回收处置传统方式的改革，是目前最有效的科学管理方式之一。“垃圾是放错了地方的资源”，垃圾分类可以提高资源利用率，降低垃圾分类处理的花费，有利于城市的可持续发展。根据资料显示，在垃圾处理方面我国有90%的费用花在收运和处理垃圾上。这笔花费占比过大，通过垃圾分类可以有效减少处理成本，提升资源利用率，改善居民生活环境。此外，垃圾分类也可以引导社会资本流向环保领域，能为城市的经济发展提供新的增长点。因此，如何通过垃圾分类管理来最大限度地实现垃圾资源利用，进而改善环境状态、实现可持续发展迫切成为各地、各方的共同关注点。而本研究探索政府、第三方垃圾处理商、居民这三大主体在垃圾分类过程中如何达成有效合作，这有利于丰富政府治理理论、居民激励机制理论等，同时也可以对城市管理方式进行一定的补充与完善，有利于城市管理制度的改革与进一步发展。

二、垃圾分类现状及问题

自2020 年11 月南京市强制实行垃圾分类以来，“垃圾分类”这一大难题取得了重大突破，但仍然存在诸多问题。

（一）居民分类意识淡薄，以往习惯难改。其一，“南京市民垃圾分类调查分析”显示，仅有26.37%的南京市居民一直会进行分类投放，更多的居民并未深刻意识到垃圾分类的重要性，责任意识淡薄，仍将垃圾混放在一起，需要二次分拣，造成不必要的时间、人力、财力上的损失。其二，部分家长对垃圾分类的疏忽，使得家庭内垃圾分类的氛围不浓，一定程度上导致孩子的垃圾分类意识淡薄。年长的居民一方面大多习惯了垃圾混装；另一方面他们在日常生活中也较难学习并掌握垃圾分类相关知识。其三，即使居民意识到其重要性，但自身垃圾混装的习惯可能一时间难以改变。据“南京市生活垃圾分类处置现状调查报告”显示，15.5%的居民会把四类垃圾分别放置然后扔掉，29.6%的居民有时分类有时混装，而54.9%的居民常常混装垃圾。据家庭内分装垃圾的居民反映，他们有时下意识仍然会扔错位置，但他们表示长时间后会习惯的。再者，由于不习惯现在较远的垃圾房、其较少的分布以及定时定点投放的要求，常常出现居民将垃圾堆放在门口、楼道，超过投放时间后将垃圾袋随意扔在垃圾房旁边等现象，影响了其他住户的生活体验及生活质量，同时楼道的不整洁不美观、垃圾的异味也影响着市容和环境。“南京市生活垃圾分类处置现状调查报告”显示，64.8%的市民觉得生活垃圾分类处置存在的主要问题在于居民怕麻烦、图省事，这与现如今垃圾房的分布息息相关。

（二）居民知识储备不足，社区指导缺失。“南京市生活垃圾分类处置现状调查报告”显示，58.5%的市民觉得生活垃圾分类处置存在的主要问题在于缺少关于生活垃圾分类的相关知识。确实，居民自身知识储备不足亦会导致垃圾投放不准确，常常出现拿着垃圾站在垃圾房前搜百度的现象，而部分垃圾如小龙虾、骨头、奶茶等属实容易混淆。例如，调查显示，对于湿纸巾属于干垃圾的问题，有40.66%的市民回答错误。另外，政府宣传力度不够，宣传方式不够新颖，在互联网时代下，部分小区只是更换了社区的板报，宣传方式太过单一。再者，南京市生活垃圾强制分类后一段时间，有小部分小区未安排社区工作人员进行宣传和指导，与安排专人指导的小区相比，垃圾分类氛围不浓，垃圾分类工作完成得也并不理想。同时，极少部分小区推行了关于垃圾分类的App 小程序，宣传垃圾分类的同时，也为居民查阅垃圾的具体分类提供了便利。

（三）入户宣传、桶边指导志愿者分布不均。首先，入户宣传确实是针对性极强的一个方法，但是实行起来有着不小的阻力，存在居民居家时间不确定、宣传资料翻阅的可能性小、志愿者工作量大等一系列问题。选择其他方式对居民进行垃圾分类知识宣传显然有着必要性。据“南京市生活垃圾分类处置现状调查报告”反映，48.6%的市民赞成设立生活垃圾科普教育基地，普及生活垃圾分类知识有助于推动生活垃圾分类处置工作；64.8%的市民赞成新闻媒体加强对生活垃圾分类知识的公益宣传有助于推动生活垃圾分类处置工作。其次，据报道，南京市已招募2 万名志愿者宣传垃圾分类和桶边指导，一方面桶边指导确实很大程度上宣传了垃圾分类，也帮助了居民进行生活垃圾的分类，奠定了居民自觉投放垃圾的基础，但与此同时，志愿者的分布不均也加大了社区间垃圾分类投放程度的差距，分布多的小区自然投放得更好，分布少的小区进步却不显著；另一方面志愿者工作的落实要求志愿者们自律且热心，但在工作中，仍有懈怠、不积极等状态。

（四）政府监督力度不够，奖惩制度不够完善。据研究调查，16.22%的市民认为南京市垃圾分类实施情况不理想的主要原因是缺乏法律强制，个人难以自觉分类投放垃圾。对于居民乱分类、混装等行为的惩罚难以落实，对于正确垃圾分类的奖励措施又过于缺失，难以调动群众的积极性。例如，《南京市生活垃圾管理条例》第八条缺乏明确的标准，怎样算是突出贡献缺乏难以界定。一方面居民及垃圾回收商不符合规定的行为缺乏监督与管制；另一方面实行监督的难度也不小，从监督人数、监督人员到惩罚机制以及惩罚强度都是值得讨论的点。

（五）三大主体联系不紧密，信息透明度低。“南京市生活垃圾分类处置现状调查报告”显示，62%的市民赞成生活垃圾处理单位设立开放日，让社会公众了解垃圾处理的全过程有助于推动生活垃圾分类处置工作，36.6%的市民赞成在社区建立各方共同参与的工作机制有助于推动生活垃圾分类处置工作。这从侧面反映，目前居民、政府、垃圾回收商之间缺乏合作。居民对政府的管理措施以及相关工作内容不了解，对垃圾回收商的运作以及垃圾最终去向不知晓。政府对居民的想法及配合程度只是较了解，但缺乏分析及解决方法；对垃圾回收商处理垃圾的方式了解并不实时，只是调研、抽查，对比监督起到的作用较小，对其收益及成本只是较了解。垃圾回收商和居民之间缺乏合作，常常需要对垃圾进行二次分拣，使得垃圾回收商成本增加，未实现合作共赢；垃圾回收商和政府之间既要有自律又要有他律，两者间需要构建信任，但也需要构建相互监督的桥梁。

三、有关垃圾分类的对策建议

（一）加强垃圾分类知识宣传，实行垃圾分类激励措施。居民从源头进行垃圾分类将有效节约再分类对资源的浪费，而居民进行垃圾分类的前提是了解垃圾分类相关知识并认同垃圾分类行为。一是发挥居民主体意识，通过居委会进行垃圾分类知识的有效宣传。可以开展垃圾分类相关活动，如在小区公告栏开辟宣传垃圾分类专栏、进行垃圾分类知识竞赛等，以此提高居民垃圾分类意识。二是实行垃圾分类激励措施。可以引导居民使用垃圾分类小程序，让居民通过准确的垃圾分类获取环保积分，并用积分兑换相应物品，以此提高居民参与垃圾分类活动的积极性。三是开辟多种途径，使居民有关垃圾分类的建议与反馈能送至有关管理部门。有透明公开的渠道进行反馈，能一定程度上激发居民的主体意识与进行垃圾分类的热情。如果居民提出的有益于垃圾分类的建议能被采纳，更能增强居民对垃圾分类工作可以顺利完成的信任感，使居民更进一步地参与到垃圾分类过程中。

（二）明确权责主体，进行有效监管。由于资源的有限性，政府需要引进社会资本进行垃圾分类设施的构建与维护。社会资本具有追求利润最大化的本性，因此需要政府进行有效监管。一是明确政府与第三方垃圾处理商的收益分配问题。使社会资本认识到垃圾分类的价值，吸引社会资本进入垃圾分类行业，孵化出专业化的第三方垃圾处理商，进行垃圾分类设施的有效运营以实现可持续化发展。二是落实政府自身社会职能。政府引入社会资本的同时，将垃圾分类的大部分服务工作转移给了第三方垃圾处理商，这可能会导致政府参与感缺失，因此政府需要在充分了解各地垃圾产生量的前提下，进行垃圾分类设施投放的统筹安排，落实垃圾分类设施的投放与运营，对垃圾分类全过程参与监督。三是建立并完善有关垃圾分类的监督体系。在对现状及问题合理分析的基础上，政府要制定相关约束政策，规范第三方垃圾处理商的行为。同时，政府可以成立专门的监督小组对第三方垃圾处理商进行监督，也可以引导社会舆论关注垃圾分类领域，加强社会监督。

（三）加强主体间合作，实现良性互动。进行垃圾分类是实现垃圾无害化、资源化的有效手段，对于参与垃圾分类的各主体都有效益。搭建好政府、第三方垃圾回收商、居民之间的平台能加强垃圾分类各主体间的交流，实现垃圾分类的可持续化发展。一是政府构建有效的监督体系与交流互动的平台。完善相关法律法规，强化约束机制，将垃圾分类潜移默化到居民心中，使垃圾分类行为变成随时随地可做的小事；在引入市场化的同时，鼓励公益性社会组织参与到垃圾分类当中；政府部门率先做出示范，引导居民进行垃圾分类；定期查看是否有居民将垃圾分类相关意见送至有关管理部门，查实后整改，让政府与居民交流互动的渠道保持通畅。二是第三方垃圾回收商在政府的帮助下建立线上交易平台，完善线下垃圾回收设施，从细节出发将垃圾分类真正落到实处。合理安排相关清扫车辆的时间、车次，做好清扫人员的培训；用进行正确垃圾分类的积分兑换物品等方式激励居民进行垃圾分类。三是居民发挥主人翁意识，由部分认识到垃圾分类重要性的居民牵头，带动居民整体的垃圾分类行为。居委会可以利用当地特色，让垃圾分类宣传栏更为鲜活，使垃圾分类知识真正进入居民的心中；可以在垃圾分类回收设施设置一至两个志愿者，由熟识的志愿者在旁引导进行垃圾分类；定期询问并记录居民对垃圾分类具体实行情况的感受，并重视居民所提供的建议。

（四）借力互联网，激发创新活力。利用互联网进行垃圾分类相关信息的储备与管理，紧密联系互联网与垃圾分类回收过程。一是推进互联网技术在垃圾分类过程中的应用。充分利用互联网高效、快速的优势，使垃圾分类回收过程更为精细、透明。二是通过创新研发出价格合适的新型智能化垃圾分类设施，可以实时检测垃圾桶内部相关情况，提示居民如何进行垃圾分类。这样不仅能使垃圾分类更为简易、便捷，还能有效读取分类数据，以便相关管理部门研究垃圾分类中的问题。三是积极借鉴国内外垃圾分类相关经验，在充分了解信息的基础上，进行创造性实践。第三方垃圾处理商也可以通过互联网，进行垃圾分类投放地点对居民垃圾分类情况的影响等相关模拟，鼓励产学结合。

综上，本文尝试基于政府介入、第三方垃圾处理商为辅、居民参与的三元情境下，研究三方在垃圾分类过程中如何通过有效合作来达成共赢。本文在研究过程中，始终以理论联系实际，力求尽可能真实地还原社区垃圾分类的现实状况，理清不同决策配合之下所产生的效果和存在的问题。尽管本文在研究过程中进行了多社区实地考察，但受到各种主客观因素的影响，本文还存在一些局限和不足。首先，虽然本文研究过程中阅读了大量的往期文献、政府发布的文件和经典的社会组织介入案例等，但研究过程中还是不可避免地存在代表性不足和选择性偏差的问题。其次，政府和第三方垃圾处理商的行动策略比较复杂，研究具有挑战性，很难精准预见政府的行动，且分析过程中很难对于各类因素考虑得面面俱到。就本文研究来说，所构建的分析框架较为简单，并不能囊括所有影响因素，甚至有可能忽略了其他的重要变量。本文仅考虑了政府、第三方垃圾回收商和居民三个维度，因此得出的结论需要在进一步理论分析和实践检验基础上予以确认和测试，才能够推广到更广泛的情境中。