坚持习近平法治思想做好新时代信访工作的思考

李文静[中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副教授]

2020年11月，中央全面依法治国工作会议召开，正式提出习近平法治思想，将其主要内容概括为“十一个坚持”。习近平法治思想深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大理论和实践问题，具有鲜明的科学性、人民性和实践性，是推动实现全面依法治国的基本遵循。习近平法治思想的基本立场、观点以及重要论断对信访工作的理论以及实践具有十分重要的指导意义。新时代，做好信访工作必须坚持习近平法治思想。

一、坚持党的领导

习近平法治思想“十一个坚持”中首要的就是“坚持党对全面依法治国的领导”。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，也是做好信访工作的根本保证。《信访工作条例》规定，信访工作应当遵循的首要原则即是坚持党的全面领导，要求把党的领导贯彻到信访工作各方面和全过程，确保正确政治方向。这是对习近平法治思想的落实。

（一）从政治原理看，坚持党的领导是我国社会主义建设事业、党和政府各项工作坚持正确政治方向、政治立场的根本保证。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中指出：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。”①中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”②中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。中国共产党是执政党，党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证，是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点，绝对不能有丝毫动摇。”③中共中央党史和文献研究院、中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室：《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》，党建读物出版社、中央文献出版社2019年版，第100页。简而言之，中国共产党的根本性质、指导思想、奋斗目标、阶级基础决定了党的领导核心地位；中国近代历史的发展证明了只有中国共产党才能救中国，才能发展中国；中国最广大人民群众选择、支持和拥护中国共产党的领导；中国特色社会主义进入新时代，中华民族面临着前所未有的机遇和挑战，处于中华民族伟大复兴的关键时期，党是风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第26页。，各项建设事业和工作亟需中国共产党发挥领导核心作用，确保我国社会主义现代化建设正确方向，确保拥有团结奋斗的强大政治凝聚力、发展自信心，集聚起万众一心、共克时艰的磅礴力量。⑤习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第26页。

（二）从历史发展看，作为一项极具中国特色的制度，信访工作是在党的直接领导下建立起来的。中国共产党领导的红色政权建立之初，就高度重视并认真处理人民来信和接待群众来访，并且把群众的信访直接定性为劳动人民的民主自由权利。1931年11月7日通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定工农劳动群众享有言论、出版、集会、结社等民主自由权利。从临时中央政府到县级组织系统中，各级均设有工农检察部（科），下设控告局。实践中，群众控告类来信主要由控告局负责处理。⑥舒晓琴主编：《中国信访制度研究》，中国法制出版社2019年版，第24～25页。我们党的领导人有亲自处理人民来信和接待人民来访的传统。延安时期，毛泽东同志接收、接待、处理过许多群众来信来访，涉及统一战线、入党障碍、医疗条件改善等问题。⑦舒晓琴主编：《中国信访制度研究》，中国法制出版社2019年版，第25页。1951年，中共中央办公厅就群众来信问题向毛泽东同志报告，即《关于处理群众来信问题的报告》。毛泽东同志作出重要批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”⑧中共中央文献研究室主编：《建国以来重要文献选编》（第二册），中央文献出版社1992年版，第265页。这一批示将信访工作定位于联系群众的一种方法，并推动了信访工作组织机构的建设。中央国家机关和地方政府普遍设立处理人民来信来访的工作机构。⑨舒晓琴主编：《中国信访制度研究》，中国法制出版社2019年版，第26页。直至今日，信访工作始终是党高度重视的一项工作，并在党的领导和推动下不断发展完善。

（三）从工作实践看，坚持党的领导要落实体现在各方面各环节。2018年2月28日，习近平总书记在党的十九届三中全会第二次全体会议上指出：“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。”⑩习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第11页。就全面依法治国而言，坚持党的领导体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法等法治工作各环节。信访工作事关人民群众切身利益，信访诉求涵盖经济、政治、文化、社会、生态等各领域；信访工作的主体也包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等；信访问题的解决既需要综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，与法治各环节密切相关。这些都需要我们党发挥领导核心作用，总揽全局、协调各方。此外，坚持党对全面依法治国的领导还要求不断推进党的领导制度化、法治化。就信访工作而言，这一要求突出体现在构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局中。《信访工作条例》对此有明确规定，并且就党中央和地方党委的权责和分工作出了十分详细的规定，在信访工作实践中必须严格遵守落实。

二、坚持以人民为中心

坚持以人民为中心是习近平法治思想的重要内容，在“十一个坚持”中具有十分重要而独特的地位。它回应了党治国理政、领导社会主义法治建设“为了谁、依靠谁”这一关键问题，决定了全面依法治国的出发点和落脚点，彰显出中国特色社会主义法治相较于西方资本主义国家法治的根本不同与突出优势。《信访工作条例》第五条第二项规定了坚持以人民为中心的工作原则，要求践行党的群众路线，倾听群众呼声，关心群众疾苦，千方百计为群众排忧解难。

（一）坚持以人民为中心，是中国共产党的根本政治立场，人民性是马克思主义的本质属性11习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第19页。。人民群众是真正的历史创造者，是中国共产党的根基和血脉。“我们共产党人区别于其他政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”12《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第1094～1095页。。在吸收中国传统民本思想、马克思主义群众观的基础上，在中国革命、建设和改革的实践中，中国共产党人创新发展出“人民中心立场”。“从群众中来，到群众中去”“密切联系群众”“全心全意为人民服务”“坚持人民主体地位”等不同时期的话语表达，无一不体现出党的根本性质、宗旨和根本工作要求。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。

（二）坚持以人民为中心是信访工作的核心价值取向。信访是人民群众反映问题、表达意见、监督政府、寻求权利救济的重要途径，与人民利益、权益、愿望密切相关。2022年3月，习近平总书记在中共中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话指出：“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”13《习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调 筑牢理想信念根基树立践行正确政绩观 在新时代新征程上留下无悔的奋斗足迹》，《人民日报》，2022年3月2日。习近平总书记指出，要从本地区本单位典型案例、重大事件、信访积案中查找问题，问题找到了，就要敢于动真碰硬，不回避、不掩饰，不等不靠，立行立改。14中共中央党史和文献研究院、中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室：《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》，党建读物出版社、中央文献出版社2019年版，第131页。坚持以人民为中心，坚守人民立场，是信访工作人民性的鲜明体现。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到制度中，使信访制度和法律制度中规定的各项权利更好衔接，同时以信访制度来弥补法律制度在具体实施中存在的不足。此外，信访工作最重要的是解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。保障人民群众的合法权益是信访制度本身的价值追求，也是信访工作的主要任务。只有推动从根本上解决好群众的合法利益诉求，做到“件件有着落，事事有回音”，才能筑牢社会和谐稳定的民心基础，实现密切联系群众的政治使命。

三、坚持法治思维

要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，把法治化贯穿国家治理各领域。作为国家治理的重要组成部分，信访工作的法治化是国家治理法治化的题中应有之义。《信访工作条例》要求坚持依法按政策解决问题，将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序。

（一）法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理的科学性、系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。这既是由社会主义法治的本质所决定的，也是被实践证实的科学结论。新中国成立70多年来，我国之所以创造出经济快速发展、社会长期稳定“两大奇迹”，同我们不断推进社会主义法治建设有着十分密切的关系。

法律作为人类社会的规则，代表着普遍认可的公平公正要求，法律程序能够最大限度地减少关系、人情等非理性因素的干扰，在解决矛盾纠纷中具有重要意义。法治方式、法治思维的基本要求是依法办事，这既包括党委、政府等主体依法行使公权力，也包括广大人民群众依法行为。具体到信访领域，不论是人民群众的信访活动，还是党和政府的信访工作，都必须遵循法治原则、坚守法治思维。当然，法治方式、法治思维绝不是僵化地使用法律条文、机械地运行法律程序，而是要求在法治的框架和精神中全面把握真实情况、公正合理地解决问题。在现实生活中，由于客观情况的不断发展，有些问题仅依靠法律无法得到全面妥善地解决。因此，在全面依法治国的背景下，信访工作的意义突出体现在其能够弥补法治路径在解决矛盾纠纷方面所存在的不足，以更加充分、更加多元的方式维护人民权益。

（二）坚持法治思维必须坚守公平正义的法治基本价值。习近平总书记指出：“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”15中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第38页。习近平总书记强调：“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”16习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》，2019年第4期。具体到信访工作，无论是制度设计本身，还是工作的实践落实，必须贯彻公平正义要求，把群众合理合法的利益诉求解决好，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。

（三）提高领导干部法治思维和依法办事能力是关键。“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。领导干部必须带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治，厉行法治、依法办事，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，做尊法学法守法用法的模范，以实际行动带动全社会尊法学法守法用法。”17习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》，2019年第4期。法治思维包括四个层次：合法性思维、理性思维、权利义务思维、诚信思维。合法性思维要求分析处理问题依法而行；理性思维要求全面、客观、辩证地认识问题，避免人情、关系等非理性因素的干扰；权利义务思维要求领导干部要深刻认识和科学把握依法办事的内在价值，牢固树立依法维护公民权利、严格履行法律职责及义务的意识；诚信思维则要求作出的各项决策、决定具有连续性。具体到信访工作中，就要求广大领导干部了解相关法律规定，在法治指引下进行决策和应对，做到法律“红线”不能突破、法律“底线”不能逾越、法律“禁区”不能触碰。对于符合法律、政策要求的，要及时表态；不符合法律、政策要求的，要说服劝导。对事件中出现的违法犯罪行为，要及时依法惩处，形成震慑。

四、坚持系统思维

“万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”18习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第20页。系统思维是习近平法治思想的鲜明特征。习近平法治思想坚持运用系统思维方法，对新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题进行深入思考并作出科学回答，既从系统整体上把握全面依法治国在党和国家事业发展全局中的战略地位，又深刻揭示全面依法治国作为一个系统工程的重要特征，在法治建设上强调更加注重系统性、整体性、协同性，深化了我们党对全面依法治国的认识。19周佑勇：《深刻领悟习近平法治思想的系统思维方法》，《人民日报》，2022年8月29日。信访工作事关群众切身利益，不仅涉及多元主体，而且与治理各领域、法治各环节紧密相关。解决信访问题、化解社会矛盾、做好信访工作亦须坚持系统思维。《信访工作条例》在工作原则、体制机制、职责分工等方面均体现出系统思维特征。

（一）信访问题往往不是由单一因素造成的，在解决问题时也需要各方配合协调、多种方法手段并用。当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众的需求从过去的“有没有”向“好不好”转变，从基础、简单的物质生活需要向高质量的、多元化的美好生活需要转变，更多关注精神价值、生活水平、社会治理水平、社会服务水平、个人权利保护等。对此，习近平总书记在2020年8月24日召开的经济社会领域专家座谈会上指出：“我国社会结构正在发生深刻变化，互联网深刻改变人类交往方式，社会观念、社会心理、社会行为发生深刻变化。‘十四五’时期如何适应社会结构、社会关系、社会行为方式、社会心理等深刻变化，实现更加充分、更高质量的就业，健全全覆盖、可持续的社保体系，强化公共卫生和疾控体系，促进人口长期均衡发展，加强社会治理，化解社会矛盾，维护社会稳定，都需要认真研究并作出工作部署。”20习近平：《在经济社会领域专家座谈会上的讲话》，《人民日报》，2020年8月25日。可以说，信访问题随着时代变迁和社会发展产生，其中掺杂的时代因素、社会变革因素，面临的制度“缺口”以及治理能力不足等，使信访问题既有新动向，也有老问题，呈现出高度的复合性、复杂性特征。信访工作要注重源头预防、夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。

（二）信访工作是一项系统性、整体性工作，既要科学划分权责分工，也要坚持落实工作责任。职责法定、权责一致是法治社会权力运行的基本原则，也是习近平法治思想中所蕴含的深刻精神。在《加快建设社会主义法治国家》一文中，习近平总书记明确提出，要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。21《习近平谈治国理政》第二卷，外文出版社2017年版，第119页。在十八届中央纪委三次全会上，习近平总书记指出，纪委派驻监督要对党和国家机关全覆盖，巡视监督要对地方、部门、企事业单位全覆盖。22习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第78页。在此次会议上习近平总书记还强调，要着力改进对领导干部特别是“一把手”行使权力的监督23《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第395页。。在党的十九届四中全会上，习近平总书记强调，要落实行政执法责任制和责任追究制度24《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第35页。，并要求健全党和国家监督制度，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。25《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2019年版，第63～65页。《信访工作条例》首先明确了信访工作格局构建上，规定由党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管。其次，对党中央、地方党委、各级政府、中央信访工作联席会议、地方各级信访工作联席会议、各级党委和政府信访部门、乡镇党委和政府、街道党工委和办事处以及村（社区）“两委”、各类群团组织等在信访工作中的职责和分工作出明确部署安排。有了明确的权力清单，还必须有清晰的工作责任。《信访工作条例》第五章详细规定了信访工作的监督和追责事项，明确了各级党委和政府、信访工作联席会议及其办公室、党委和政府信访部门及督查部门在信访督查中的职责任务，规定了有关机关、单位及其领导干部、工作人员在信访工作登记、转送、交办、受理、处理过程中的推诿、敷衍、拖延、弄虚作假等行为所应承担的责任。

总而言之，习近平法治思想站位高远、内涵丰富、逻辑严密、体系完备，是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的重大理论创新成果，其顺应时代要求、体现时代精神、回答时代之问，既有宏观设计，也有微观指导，彰显出高度的科学性、真挚的人民情怀，其中蕴含的指导思想、根本立场、基本原则、实践方法、辩证思维等对新时代的信访工作具有重要指导意义，是做好新时代信访工作的基本遵循。在今后的信访工作中，我们要始终坚持和加强党对信访工作的全面领导，充分发挥政府主导作用，为信访工作的开展提供坚强保证；要深入学习贯彻落实习近平法治思想，学深悟透、入脑入心、知行合一，将习近平法治思想的精髓要义转化为开展实际工作的鲜活实践；要始终坚持以人民为中心的根本立场，切实为人民群众排忧解难，解决好人民群众的合理合法利益诉求；要真正理解法治的核心要义，平衡好情、理、法等方式方法，多方联动，协同发力，推动新时代信访工作更好发展。