社区参与在世界银行贷款林业项目中的应用及案例分析

吕馥龄

(中国林业科学研究院 北京 100091)

“社区”这一概念最早由德国社会学家滕尼斯(Tennies)于1877年提出，指“有共同地域基础、共同利益和归属感的社会群体”[1]。20世纪30年代，费孝通将这一概念引入我国，并把社区定义为“以地区为范围，人们在地缘基础上结成的互助合作的群体”[2]。印度林学家威士托比(Westoby)在1968年第九届英联邦林业大会上提出“社区林业”，其基本概念、理念和方法在1978年雅加达第八届世界林业大会上得到了广泛认同，由此社区林业开始发展。第九次和第十次世界林业大会极大地促进了社区林业在世界范围内的发展与传播，国际社会从此开始关注社区林业[3]。

在我国，林业领域的社区参与制度最早以“参与式林业”的概念提出[4]，起步于20世纪80年代中后期开展的国际双边、多边援助项目，如福特基金会的社会林业项目，新西兰在福建、贵州等地的社会林业项目，加拿大在贵州、云南山区的综合发展项目，及世界银行的“贫困地区林业发展项目”等[5]。目前社区参与在国家公园、自然保护地、生态旅游、生态补偿等众多领域均有所涉及[6-11]。鉴于此，本文将总结在我国实施的世界银行贷款林业项目社区参与的现状，阐述社区参与的具体运用步骤、方法及组织实施路径，分析典型案例并总结相关经验，旨在为今后在我国林业工程项目中有效开展社区参与提供参考。

1 我国世界银行贷款林业项目社区参与概况

1.1 林业项目社区参与现状

传统林业项目多以政府行为为导向，上级主管部门制定好规划，自上而下实施，较少考虑受益人的作用，难以充分实现预期目标。现代林业外资项目管理则采用国际上项目管理的知识体系和工具，群众参与项目全过程，从规划到实施充分考虑林业工作者的意图与群众愿望，自下而上形成一致的行动。在我国实施的林业外资项目中，广泛应用社区参与的理念，并将其贯穿整个项目的设计、规划、评估、实施过程；尤其是天然林管理、生物多样性保护等外资项目在设计之初便首先考虑项目区农户的生计问题，且农户始终参与其中[12]。社区参与是确保社区中所有与项目相关的权益人自愿、平等参加项目的有效途径，参与主体不一定要亲自行动，在社区参与的过程中，可作为知情者、决策影响者或监督者存在[13]。

项目使用社区参与的方法，体现了林业发展的要求，能够最大限度地体现受益群体参加项目活动的意愿、增加受益人的数量、减少经济风险、保护农户利益。例如，世界银行贷款“湖南森林恢复和发展项目”设计中采用社区参与的机制方法，使得项目更加符合实际[14]；世界银行贷款“贫困地区林业发展项目”为提高项目准备和实施的质量，设计中采用参与式评估的方法，充分听取农民(主要投资对象和直接受益人)的意见，形成项目实施方案，保证了项目受益群体的最大化。事实证明，社区参与程度越高，社区管理中的矛盾冲突越少[15]。因此，社区参与的机制和方法值得在我国林业工程项目中推广，研究使用社区参与的步骤与方法就显得尤为必要。

1.2 社区参与的步骤

在我国的世界银行贷款和赠款项目中非常重视社区参与，其中林业项目的社区参与通常包括5个常规步骤。

1) 编写并发放项目简介。在项目宣传阶段，首先要根据项目的情况编写并发放项目简介，主要信息包括项目宗旨、项目实施地的选择标准、项目内容、项目技术要求、项目资金来源与支付方式、项目补贴标准、申请条件和程序、合作形式、项目联系方式等。

2) 做好社区动员。做好社区动员是实施参与式设计的第一步，也是保证农户在充分了解项目的前提下做出是否自愿参与决策的重要步骤。可利用社区大会、村民大会、张贴标语、农村公示栏，及报纸、广播、网络、电视、手机等多种媒体方式向所有社区宣传项目信息。

3) 申请项目。由工作小组编写项目申请表，发放给有意参加项目的所有实体和农户并协助农户填报项目申请表。

4) 组织相关权益人磋商。开展社区参与工作可依托村民委员会、村支部委员会和村民代表作为磋商平台，磋商过程以村民代表会议为载体贯穿始终。社区磋商的对象要根据项目的具体情况确定，一般应包括申请参加项目的所有实体和农户、可能受到影响的农户、低收入农户、少数民族户和妇女等。磋商内容包括项目营造林技术模型、项目新造林或补植措施、后期管护安排、项目资金来源与使用、项目林产出分配、项目实施可能带来的相关权益人资源使用限制，及避免或消除项目实施对生计产生的潜在影响。工作小组负责汇总磋商结果，一般包括最终参加项目的实体或农户名单、村级项目内容与规模汇总表、对潜在负面影响采取的应对措施。工作小组要对最终参加项目者的地块进行现场踏查和落实。

5) 磋商与签订项目实施合同。设计项目实施合同时，在项目实施合同中应包括项目参与合作的方式、双方参与项目的权利和义务、项目经济收益分配的方式和时间、土地租金价格调整机制、项目退出机制、申诉机制等内容，并就合同内容与参加项目的实体或农户、村干部等进行磋商，确保与项目受益人签订公平、公正的项目合同。合同完善后，项目实施地区林业主管部门与参加项目的实体或农户签订项目实施合同(图1)。

图1 我国世界银行贷款林业项目社区参与的步骤

1.3 社区参与的组织实施路径

在项目实施前，省项目办要建立社区参与支持组，并指派专人负责，县项目办建立社区参与工作组，可由县、乡、村三级人员构成。省项目办要制定并印发《项目社区参与设计手册》，及时完善更新、修订，并组织和协调各县开展社区参与活动，对各县社区参与工作组人员进行培训，以及进行现场指导和监督。县项目办要遵照手册组织和实施村级参与式设计的各项活动，记录、分析和汇总磋商结果，并将其反应到项目设计中。在开展社区参与工作之前，要针对参与式设计的方法和工具对工作组相关人员进行培训。一般培训时间为2天，包括室内的方法培训1.5天、实地练习0.5天。培训内容应包括项目简介、社区参与的目的与意义、社区参与的步骤和方法、小组磋商练习等。另外，在开展社区参与工作的同时，要做好社区参与活动的记录、监测、评价工作(图2)。

图2 我国世界银行贷款林业项目社区参与的组织实施路径

2 案例分析

本文以世界银行贷款“林业综合发展项目”(以下简称项目)为例，分析社区参与的经验和效果。“林业综合发展项目”是以生态建设为主的林业工程项目，以营建生态防护林改善生态环境为目的，项目在河北、山西、辽宁、浙江、安徽等省的67个县(林业局)实施。为了确保有意愿参加项目的实体和农户能公平、自愿地参与项目，运用了社区参与的方法。

2.1 社区参与的经验

项目首次利用世界银行贷款大规模营造多功能人工林，为体现生态效益优先的原则，模型设计全部采用低密度、混交造林、长周期经营的模式。这与以往常规的高密度、短周期的人工纯林营造模式相比，无论是理念还是技术都有根本性变化，项目区林农接受这种变化需要一个过程。通过社区参与，项目磋商小组人员运用SWOT方法为林农详细分析、讲解项目模型和常规造林各自的利弊，让林农在充分理解项目理念和模型的基础上，自愿决定是否参加项目建设，为项目顺利实施打下坚实的基础。同时，通过在村中显著位置张贴项目简介、召开村民大会、发放项目申请表，项目磋商小组人员与林农面对面磋商，并对磋商结果张榜公示等方式，保证了贫困家庭、妇女、劳动能力弱的农户平等参与项目的机会。

2.2 社区参与的效果

2.2.1 保障弱势群体利益

贫困农户和少数民族农户往往由于拥有的土地和劳力有限、个人能力不足、社会资本和资金缺乏等原因而使其参与项目机会有限，参与能力较弱。因此，在项目设计和实施阶段，特别是在参与式磋商过程中，给予贫困农户和少数民族农户更多关注，使其有更多的参与机会，并通过加强社区参与磋商等手段力求兼顾贫困农户、少数民族农户等弱势群体的利益。在参加项目的农户中，贫困农户占比为9.43%，占项目参与地贫困农户总数的比例为8.17%。在所有项目县中，只有辽宁省阜新蒙古族自治县有少数民族农户，在该县参加项目的农户中，少数民族农户占比为16.36%，占当地少数民族农户总数的比例为0.32%。

2.2.2 为妇女提供更多就业机会

由于妇女在家庭中往往要承担家务劳动、照顾小孩和老人等工作，加之生理和体力等差异，通常难以长期外出务工或从事商品经营等活动，在当地就业机会也相对较少。项目充分考虑到当地妇女的权益，尽量多地为妇女参加项目提供机会。通过社区参与，妇女参加项目的比例高达42.95%，妇女通过参与项目获得相应的报酬，改善了生活质量，有效地提高了妇女在家庭和社会中的地位。

2.2.3 降低项目干预可能出现的社会风险

项目在实施期间，对当地农户生计产生的负面影响普遍较小。通过加强社区参与磋商等措施，充分整合调动了社区群众参与的主动性和积极性，参与磋商的农户占受项目影响农户数的比例不断提高，社区参与效果明显。

3 建议

我国林业项目多是结合国家下达的造林任务开展人工造林，缺少参与式规划。为进一步提高项目管理水平，使项目的实施最大限度地符合项目要求和群众意愿，应构建林业项目社区参与机制，以促进林业的可持续发展。借鉴世界银行贷款林业项目中社区参与的相关经验，提出以下建议：

1) 完善参与式设计模式，建立社区参与的长效机制。建立健全我国林业项目社区参与的制度体系，明确自下而上参与模式。在项目设计阶段就要让社区充分参与进来，制定科学且符合当地实际情况的项目执行计划。通过推广项目社区参与，可以避免村级项目实施初期可能出现的矛盾，激发农民投资生态林业和保护森林资源的积极性，从而保证项目的顺利实施，提高项目建设的综合效果，更好地实现项目目标。

2) 加强各级项目办开展社区参与工作的基础。开展社区参与培训，使各级项目办掌握社区参与的工作方法。在项目准备阶段，省项目办应制定《项目社区参与设计手册》，全面指导社区参与工作。在项目发布阶段，要广泛宣传，引导项目区农户接受新思想、新理念。在项目磋商阶段，应充分考虑参与农户的意愿，使项目实施更加符合实际情况，发挥项目的多方面效益，从而得到农户的欢迎和认可[16]。加强对项目技术措施的解释和说明，让农户更加了解和接受项目的内容、设计和相关技术规范。

3) 培养农户社区参与意识和能力。通过多种形式宣传项目，让农户意识到自己才是项目的主体，提高农户的参与意识。通过普及林业相关知识与技术，培养参与主体的能力，加强其对当地林业的了解，提高其对知识的掌握和自身利益的表达能力，使其与相关部门的协调沟通更加科学理性。

总之，社区参与不仅充分尊重了农户的选择，调动各生产要素的积极参与，而且成本低、效果好、易推广，因此在林业上有广阔的应用前景。社区参与程序规范、过程透明，办事公开、公平、公正，所有农户有均等的发展机会，可广泛应用于各类种植活动和管护活动。