以民事支持起诉助力特殊群体权益保护

● 冯小光/文

2020年5月29日，中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习。习近平总书记在主持学习时指出，“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益，坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷”［1］《习近平：充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》，人民网http://jhsjk.people.cn/article/31729540，最后访问日期：2022年2月6日。。2021年6月15日印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定，以全面实施民法典为契机，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道，加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。“有损害就有救济”是一条重要的司法原则。实际生活中，部分残疾人、老年人、妇女、未成年人、消费者、进城务工人员等特殊群体囿于主客观原因，在其权益受到侵害时，不能或者不敢行使诉权维护自身合法权益。检察机关长期以来通过支持起诉制度帮助特殊群体起诉维权，维护了公平正义，促进了社会和谐稳定。检察机关发布第三十一批指导性案例有利于促进各地检察机关规范开展民事支持起诉工作，促成全社会形成关心、帮助特殊群体维权的良好氛围。

一、发布第三十一批指导性案例的背景、目的

（一）编写背景

民事诉讼法第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”民事权益受到侵害的单位或者个人，经有关行政机关、社会团体等部门履职后仍未实现最低维权目标，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力偏弱不能或不敢提起诉讼的，检察机关可以支持其向人民法院提起民事诉讼。

长期以来，检察机关通过民事支持起诉制度，为寻求诉讼救济的特殊群体提供无偿法律帮助。2019年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件18510件，支持起诉15419件；2020年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件32546件，支持起诉24355件。2021年1至9月，全国检察机关受理支持起诉案件41966件，同比上升87.9%；支持起诉29303件，同比上升70.1%。检察机关通过依法办理民事支持起诉案件，有力保障了特殊群体合法权益，彰显了我国司法制度优势和人文关怀，促进实现了实质意义上的诉权平等。

检察机关支持起诉制度是人民检察制度的重要组成部分，可追溯到陕甘宁边区人民检察制度初创时期。民事诉讼法从1982年试行、1991年正式施行至今，均把支持起诉作为一项民事诉讼制度予以明确规定。检察机关支持诉讼能力偏弱的民事主体向人民法院提起民事诉讼，维护其合法权益，对于切实保障民事主体诉权平等发挥了重要作用。2020年11月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）作出发布一批民事支持起诉指导性案例的工作部署。部分全国人大代表也建议就支持起诉工作推动完善立法，加强顶层设计。编发民事支持起诉指导性案例，既是贯彻最高检党组部署要求、回应全国人大代表意见建议的重要举措，也是满足新时代人民群众司法需求，贯彻实施民法典的重要体现。

（二）编写目的

一是为各地民事检察部门办理民事支持起诉案件提供指引。“一个案例胜过一打文件。”民事诉讼法第15条规定较为原则，对检察机关支持起诉的范围、程序、介入民事诉讼程序的程度等缺乏明确具体规定，各地检察机关探索适用支持起诉制度时存在不统一、不规范的问题，亟需发布指导性案例予以指引。

二是推动提升基层民事支持起诉工作。民事支持起诉案件绝大多数在基层，但基层检察人员配备、队伍专业能力等有待加强。通过发布民事支持起诉指导性案例，推广各地检察机关开展支持起诉工作积累的成功经验，促进基层检察机关提升开展民事支持起诉工作的专业水平。

三是强化普法宣传，帮助更多弱势民事主体依法维权。近年来，民事支持起诉案件数量逐年递增，年均超过一万件，初步达到一定规模，但因宣传总结不够等原因，社会公众对这项工作了解不多，众多需要支持起诉制度救济的民事主体不知晓该项制度。通过制发指导性案例开展普法宣传，有利于帮助更多民事主体特别是弱势群体拿起法律武器维护自身合法权益。

二、本批案例的主要特点

本批发布的5件民事支持起诉指导性案例，是从全国各地检察机关上报的2018年以来办结的500余件典型案例中精选出来的，分别来自天津、江西、浙江、江苏、河北5个省市，反映了“检察为民办实事”的生动实践，主要有以下几个特点：

（一）体现检察机关履职的能动性

因民事诉讼法第15条对检察机关支持起诉的范围、程序、条件、介入民事诉讼的程度等未作明确具体的规定，理论界、实务界对检察机关依法如何履职存有一定的分歧意见。检察机关严格依法履职，深刻理解民事诉讼法第15条规定中“机关”的内涵，认为有关国家机关、社会团体等未履职尽责维护特殊群体合法权益的，应摈弃推诿、等靠思想，能动司法，主动作为，为人民群众提供优质高效的检察产品。检察机关能动履行支持起诉职能是法定职责，更是厚植党的执政根基的应有之义，还是践行以人民为中心的发展思想的重要体现。从5件案例的来源看，有的是当事人自行向人民检察院申请的，有的是司法行政机关指引当事人向检察机关申请的，还有的是检察机关在履职过程中发现的。在法律规定不具体的情形下，检察机关能动履职，通过协助收集证据、提出支持起诉意见、出席法庭等方式为特殊群体维权提供帮助。

（二）体现检察机关履职的协同性

特殊群体因智力状况、身体状况、年龄、经济等原因在社会生活中往往处于弱势地位。按照《残疾人保障法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《未成年人保护法》《消费者权益保护法》等法律规定，有关国家机关、社会团体等负有维护特殊群体合法权益的职责。因现代司法机制有其专业性，特殊群体起诉维权时难免遇到一些障碍。与司法解决纠纷相比，行政解决纠纷具有主动性、倾向性、实质性等特点，便于特殊群体维护自身权益。作为法律监督机关，检察机关并不是对所有案件都直接履行支持起诉职责，而是首先通过与有关部门积极协调，促请有关部门主动履职。如果有关部门履行职责遇到了问题和困难，检察机关再支持起诉。检察机关支持起诉不是大包大揽，而是通过积极履职，促进、协调、支持有关部门一体履职，形成维护特殊群体合法权益的合力。从5件案例的履职过程看，检察机关与人民法院、司法行政部门、人力资源社会保障部门、街道等单位协作配合，为特殊群体维权提供帮助，共同维护特殊群体的合法权益。

（三）明确支持起诉不是“替代”起诉

在支持起诉程序中，检察机关是诉讼参与人而不是一方当事人，不享有当事人的诉讼权利。检察机关支持起诉并非代替当事人行使诉权，不能独立启动诉讼程序。与履行公诉职能不同，民事支持起诉一般以当事人申请为主；协助当事人围绕法定起诉条件收集证据，而非仅收集对一方当事人有利的证据；除具有重大社会意义或者法律意义的案件外，一般不出席法庭；出庭时可以宣读支持起诉意见书，但不参与举证、质证等庭审活动。当事人享有完整的诉讼权利，可以自由处分。当事人撤回起诉的，支持起诉程序自行终结，检察机关无需撤回支持起诉意见。从5件案例中检察机关履职过程看，检察机关支持起诉的时间或者与当事人起诉同步，或者晚于当事人起诉，这说明检察机关尊重当事人意愿，当事人是启动民事诉讼程序的主体。在检例第125号“安某民等80人与某环境公司确认劳动关系纠纷支持起诉案”中，5名环卫工人基于自身利益的考量，在未向检察机关申请撤回支持起诉申请的情形下，向人民法院申请撤诉并得到准许，这亦充分说明检察机关尊重当事人对诉权的处分决定。

（四）明确支持起诉对象属特殊群体

支持起诉的要义是支持受损害的单位或者个人起诉，特别是支持特殊群体通过行使诉权获得救济，保障双方当事人诉权实质平等。本批5件案例的当事人涉及智力残疾人、老年人、进城务工人员、受家暴妇女等特殊群体，诉讼能力偏弱，不能或者不敢独立提起诉讼维护其合法权益。检察机关依法支持起诉，体现了对特殊群体权益的保障，彰显了司法人文关怀。

三、开展民事支持起诉工作的重要意义

一是民事支持起诉工作是践行以人民为中心的发展思想的重要体现。我国现有残疾人8500余万人、老年人2.6亿人、进城务工人员2.9亿人、0-14岁未成年人2.5亿人。进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有新的更高的需求。这种更高需求，有些体现在支持起诉上。近年来，支持起诉案件数量逐年增多。近三年来，民事支持起诉案件数量平均超过一万件。检察机关支持特殊群体起诉维权的案件无一不是人民群众的操心事、烦心事、揪心事，直接关系到群众的切身利益。

二是民事支持起诉工作是维护社会公平正义的重要途径。公平正义是人类社会的共同追求，也是衡量社会文明与进步的重要尺度。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。维护社会公平正义，既是检察机关作为司法机关必须履行的法定职责，也是检察机关作为政治机关必须承担的政治责任。未成年人、老年人、残疾人、消费者、进城务工人员等特殊群体，诉讼能力偏弱，其在权益受到侵害时，不能或者不敢起诉维权。检察机关通过提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见、出席法庭等方式为特殊群体维权提供帮助，维护了特殊群体的合法权益，促进了社会公平正义的实现。

三是民事支持起诉工作是践行社会主义核心价值观的必然要求。尊老爱幼、扶贫济困、文明友善等是社会主义核心价值观的重要内容。残疾人财产被他人擅自处分、老年人无法获得赡养费、进城务工人员被拖欠工资、妇女遭受家庭暴力等，明显违背社会主义核心价值观。作为宪法规定的专门法律监督机关，检察机关通过支持特殊群体起诉，保障当事人诉权实质平等，是以国家力量在民事诉讼中践行社会主义核心价值观，对在全社会传递法治温度、凝聚传播正能量具有重要的意义。

四是民事支持起诉工作是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。检察机关通过开展支持起诉工作，促进支持起诉制度的立法完善，必将不断健全中国特色社会主义法律体系。检察机关坚持“在办案中监督、在监督中办案”理念，针对因金融安全、公共安全、市场管理等领域存在的监管漏洞造成特殊群体权益受到侵害、维权未果的，通过检察建议等形式督促有关行政部门履职尽责，促进社会治理现代化。

四、下一步工作打算

一是加强顶层设计。最高检多次就民事支持起诉工作开展调研，并先后制发多份办案指导性文件。下一步，最高检将与最高人民法院、人力资源和社会保障部、全国妇联、全国消费者协会等加强沟通协商，加大调研力度，在广泛调研、充分论证的基础上，尽快制定出台支持起诉规范性文件，为全国检察机关支持起诉工作的规范开展提供办案指引。

二是进一步加大案件办理力度。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业”［2］《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，人民网http://jhsjk.people.cn/article/31934590，最后访问日期：2022年2月1日。。特殊群体对公平正义的获得感，需要通过具体的案件来实现。民事检察部门要全面贯彻民法典、《反家庭暴力法》等法律，加强与人民法院、公安机关、妇联、民政、人民调解组织等单位沟通配合，聚焦办案这个中心，通过加大支持起诉案件的办理力度，实现维护特殊群体权益的目的。

三是进一步探索支持起诉制度的适用范围。理论是灰色的，而实践之树常青。长期以来，民事检察支持起诉的对象主要是未成年人、老年人、残疾人、消费者、进城务工人员、遭受家庭暴力及被虐待遗弃的受害人等传统意义的弱势群体。下一步，民事检察部门要在尊重民事诉讼规律的前提下，积极探索，延伸监督触角，探索拓展民事支持起诉制度的适用范围，让支持起诉制度更好地满足人民群众日益增长的司法需求，亦为支持起诉制度的立法完善提供实践样本。

四是进一步加强理论研究。坚持问题导向，加强对检察机关支持起诉的范围、条件、程序、介入民事诉讼程序的程度等相关理论和实践问题的研究，充分发挥理论对实践的指导作用。同时加强实地调研，总结可以推广复制的工作经验。鼓励检察干警、专家学者等通过报刊、网络等平台发表支持起诉理论研究文章，为支持起诉制度的完善奠定坚实的理论基础。