黄河重大国家战略背景下省会沿黄城区发展机遇、挑战与应对——以济南市济阳区为例

孟 茸

黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央着眼中华民族伟大复兴和永续发展确定的重大国家战略。[1]济南作为黄河流域的中心城市肩负着“作出示范”的重要使命。济阳区作为济南“北起”战略的主要承载地、未来济南市北部中心城区，面对千载难逢的发展机遇，要借势发力，主动承接“北起”使命，做好黄河“文章”，让黄河真正成为造福人民的幸福河，为建设“五个济南”贡献济阳智慧和力量。

一、抓紧用好黄河重大国家战略实施面临的发展机遇

黄河重大国家战略的实施赋予了济南新的历史方位和使命担当，济南市第十二次党代会上，市委书记刘强强调，济南要当好“三个走在前”排头兵，加快向国家中心城市迈进。黄河以北将是未来中心城市的主阵地。济阳区作为沿黄重要区域，是济南“北起”战略的主要承载地、济南城市群建设辐射带动鲁西北地区的桥头堡，紧邻“未来之城”新旧动能转换起步区，无论在沿河区位上还是战略机遇叠加上发展优势十分突出。

（一）加快推动黄河战略实施，提升沿河区位优势

济阳区依水而建，因水得名，伴水而生，拥有全市沿黄区县中最长的黄河过境流长，60.7公里的黄河岸线资源占到全市黄河岸线三分之一。济阳区是黄河下游唯一中心城区紧邻黄河的区县。城区距济南中心市区30公里，距济南国际机场8公里。随着黄河重大国家战略、新旧动能转换起步区、中国（山东）自由贸易试验区的不断推进，济阳区的区域地位优势将进一步凸显，在沿河要素聚集、市场的辐射带动等方面更具竞争力，成为黄河下游重要的节点城区。[2]目前省市一体化加速推进，将推动济南省会首位度不断提升，作为济南“北起”发展的主要承载地、与起步区直管区核心区联动发展的重要协作区，济阳区会享受国家、省、市发展战略所带来的诸多红利，将在“十四五”期间迎来重大新机遇。

（二）加快推动新旧动能转换，孕育产业发展赶超契机

济南市作为山东新旧动能转换综合试验区主引擎，肩负高水平建设新旧动能转换起步区的使命责任，将加快推动质量变革、效率变革、动力变革。济阳区作为济南市新旧动能转换主战场，将有更多机会抢占发展制高点和突破口。新旧动能转换提供的新产业、新技术，采用的新模式、新业态，将弥补过去在产业发展理念、研发、营销等领域的短板，为今后实现产业转型升级提供现实路径。另外，济阳区拥有紧邻新旧动能转换起步区的区位优势，要用好起步区的发展优惠政策，积极谋划与起步区在规划编制、产业发展、城市建设等方面标准等高，打造区域协作共同体，最大程度共享重大区域战略红利。

（三）加快推动区域协同发展，提升城市发展能级

随着黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的实施，济南市“东强西兴南美北起中优”城市发展新格局将加快形成，济阳区作为省会“北起”的主要承载地，未来重要的战略空间，南北交通网将更加密集，黄河两岸交通衔接更加顺畅。济滨城际高铁的建成、有轨电车的加速推进，济阳与新旧动能转换起步区、周边市县、黄河沿线地区的联系协作将更加密切。共同谋划环境保护、产业升级、文化开发等领域的合作发展，最大程度实现优势互补、合作共赢。

（四）加快提升城乡品质，增强综合发展竞争力

推进黄河流域生态保护和高质量发展就是要坚持生态优先、绿色发展。天更蓝，水更清，环境更美，人和自然更和谐，高品质的城乡生态环境将强力赋能济阳经济社会的高质量发展。城市化水平不断提高，居民的生活质量进一步改善。黄河安澜工程建设全面提升城市安全水平，使人民更能安居乐业，健康发展。随着黄河国家战略的实施，济阳区丰富的旅游资源和众多的文化遗产将得到更好的保护和开发，黄河文化将得到充分地挖掘和研究，讲好“济阳故事”使“善美济阳”的全国知名度不断提高。城市品质的提升对人才的吸引力也更大，对外开放综合竞争力不断增强。

二、加快推进黄河重大国家战略实施面临的问题和挑战

近年来，济阳区深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚决贯彻落实中央、省、市重大决策部署，立足新发展格局，贯彻新发展理念，在产业升级、城乡建设、生态环境、民生改善等方面取得了显著成就，为加速省城“北起”打下坚实的基础。但对标国家、省、市对黄河生态保护和高质量发展战略部署和规划要求，济阳区还存在一定差距，在推进实施中还面临一些问题和挑战。

（一）防洪减灾形势依然不容忽视

“黄河宁、天下平”。虽然目前济阳区黄河滩区迁建已全部完成，滩区群众均已搬迁入住，但洪水风险依然不容忽视。一是济阳区黄河河道上宽下窄，排洪能力上大下小，主河槽过流能力仍然偏小，流域内二级地上悬河，防汛形势压力不减。二是防洪工程仍需进一步完善升级，防汛智能化水平有待进一步提高。目前济阳区黄河堤防石坝部分地方存有风化现象，有些地方堤坝砌石松散，稳定性变弱。新建防洪工程也未曾经历特大洪水考验，防洪能力有待考证。三是防汛队伍实战训练技能有待进一步提升，干部群众防御大洪水经验不够丰富。

（二）生态保护面临新的困难

黄河流域的生态保护和发展以生态为引领，注重保护和发展并重。[3]济阳区黄河下游生态流量偏低，流域生态环境比较脆弱，在环境保护方面还存在短板。一是大气环境治理难度较大。济阳区紧邻黄河，岸线较长、沙粒较细、风沙明显，影响全区PM10、PM2.5等指标改善。黄河大街、220国道与239省道过境重型车的车流量较大，造成道路扬尘、汽车尾气污染，影响空气质量的多项指标。部分企业工业废气排放治理设施较为简陋，治理技术及处理效率有待进一步优化提升。二是水环境改善存在一定压力。济阳区河流均无稳定来水，各河流均建设有节制闸且常年关闭，以保障农业灌溉蓄水，河道内水量少，水位浅，受底泥影响较大，污染物易富集，且主要补水为降水及污水处理厂处理后的中水，生态补水不充足。[4]三是基础设施建设相对落后。城市排水管网系统仍需不断完善，污水处理厂、垃圾无害化处理厂等环境保护基础配套设施尚不能很好地满足城市发展的需求，环保投入需进一步加大。

（三）水资源利用不够科学合理

一是面对经济社会的快速发展，土地指标、水资源、人才等要素资源相对短缺，制约全区经济社会发展。二是水资源利用不够合理。济阳区农业用水指标多年来一直未做调整，随着经济社会迅猛发展，城市人口逐年增加，人饮水库还占用农业用水指标，水资源供需矛盾逐渐凸显，水资源保障形势日渐紧张。三是对黄河水资源利用较为粗放。大水漫灌的农业引黄灌溉模式仍较为常见，区域部分产业结构和布局与水资源条件不相匹配，水资源开发利用水平已超出水资源和水环境承载能力。居民节水意识有待进一步提高，对节水爱水的重要性、紧迫性和长期性认识不足，全区节水型社会还未形成。

（四）产业融合发展有待加强

济阳区传统产业转型升级步伐不够快，产业融合发展不够充分。一是农业产业化水平有待提升。农产品深加工企业数量较少，龙头带动能力相对不足，科技成果转化速度还需加快。优化产业布局、做强主导产业、推动三产融合、创建特色品牌的力度需持续加大。二是产业融合发展不够充分。全区总体经济体量偏小，产业集聚程度还不够高，无论企业数量，还是生产规模，均较小较少。科技投入需进一步加大，产品技术含量较低，企业创新活力释放不够充分，缺乏推动企业发展的新动力。三是现代服务业占比较低。产业结构需进一步优化升级，要持续加快推进新兴现代服务产业发展。济阳区文旅产业发展仍缺乏产业规划引领，地域特色体现还不够充分，人文资源开发利用不足，宣传力度还不够大。

三、立足区位优势加快推进黄河重大国家战略实施的路径探析

济南市第十二次党代会的召开为全市未来的发展指明了方向，新旧动能转换起步区高标准快速推进加速“北起”战略成形起势，济阳区要抢抓战略机遇，深入对接融合起步区，创新发展思路，充分借助区位优势，做优做强比较优势，全面建设彰显黄河气派、展现“北起”气势的高质量北部城区，为济南市勇当“三个走在前”排头兵、奋力开创新时代社会主义现代化强省会建设新局面贡献济阳智慧和力量。

（一）坚持规划引领，优化空间布局

一是高标准编制《济阳区黄河流域生态保护和高质量发展规划》。严格依照中央、省、市黄河重大战略发展规划，结合《济南市济阳区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，充分把握济阳区面临四大战略机遇（黄河流域生态保护和高质量发展国家战略、新旧动能转换起步区直管区建设、济南市加快携河北跨、济阳区实现撤县设区），发挥省会城市群经济圈辐射桥头堡区域优势，主动融入国家和省市重大战略，高起点、高标准谋划制定《济阳区黄河流域生态保护和高质量发展规划》，围绕济南市构建“南山北水多廊多点”的规划大格局，合理优化空间布局、要素供给、城乡发展等，引领经济社会加快高质量发展，加快向中心城区迈进。二是加强多规合一。坚持全市一盘棋，通盘统筹考虑经济社会发展、国土空间、城乡建设等规划，尽快解决制约济阳区发展的空间不足、规划审批滞后、人才短缺等问题，加强济阳与起步区直管区、济南中心城东部产业区、临空经济区的产业联系，优化产业发展和产业布局，促进济阳新旧动能转换，实现制造业区域联动发展，让济阳成为辐射带动黄河以北发展的省会北部新城区。三是聚力规划提升。严格依照国家、省、市黄河重大战略发展规划要求，立足新发展格局，贯彻新发展理念，既要坚持“一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干”，又要通过不断汲取先进经验，结合济阳以及周边区域发展实际，逐渐优化提升县域发展规划和实施方案。定期举办济阳发展论坛，邀请社会各界著名专家学者，为济阳未来发展献计献策。开展市民开放日活动，征求市民对济阳未来发展的建议。加强与起步区以及周边区县的沟通交流，借鉴学习，协同解决发展难题，聚力规划提升。

（二）打破空间障碍，加快沿黄交通实施

一是加快跨河桥隧、铁路等交通设施建设。围绕济阳快速融入主城区，打破与主城区的空间距离，构建进入主城区的“快车道”的发展目标，借力黄河流域生态保护和高质量发展战略实施，加快跨河桥隧、通道建设。合理疏解城市车流，降低过境货车对生态环境、交通安全的影响。加快推进济滨城际铁路、济阳至济南有轨电车等项目实施，增强济阳与周边区域的交通联系，最大程度发挥黄河战略效益。二是加快黄河大堤堤顶道路拓宽升级改造。随着“产城河”三位一体融合发展战略实施和多个跨河大桥的相继建成，济阳黄河堤顶道路已成为去往济南市区最便捷的道路。但是弯多路窄，极易发生交通事故。加快黄河大堤堤顶拓宽升级改造是济阳加快融入主城区，推进黄河流域生态保护和高质量发展的关键一步。高标准规划打造黄河风貌观光旅游道路，设计修筑彩虹步道和骑行区，合理化布局沿路基础配套设施及两侧绿植，为旅游及相关产业发展打下基础。三是高标准改造提升济阳至起步区段220国道交通设施。目前新旧动能转换起步区正加速推进，道路交通设施已基本建成，济阳区对标起步区，包括道路施工标准、地面配套设施、路旁绿化带等与起步区同标准同规划，同时要在建筑设计、路牌、灯箱、公交站点等细节设施打造上突出济阳地域文化特色，全力打造黄河以北“上海世纪大道”。

（三）确保黄河安澜，加强水资源综合利用

一是高标准建设黄河防汛工程和城乡水利基础设施。全面推进防洪减灾工程建设。推进邢家渡、史家坞、张辛控导续建，周孟、小街控导及张辛、葛店险工改建等工程项目，补足工程短板，提升工程的整体防洪强度。为济阳地区生态保护与高质量发展提供坚实的防洪安全保障。[5]二是把城乡水利设施建设纳入基础设施建设。高标准规划建设城区抗洪排涝、农村生活污水治理、智能节水、农业灌区现代化改造等系统工程。改善提升现有城区、工业园区供水管网、雨污分流、污水处理等水利设施，进一步强化水资源管控，构建安全、稳定、可持续的水资源保障体系。三是坚持节约集约用水，建设节水典范城区。贯彻习近平总书记“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的重要指示精神，大力发展节水产业。加快推动食品饮料等高耗水行业优化升级，强制其进行用水管理和技术改造，严格控制新、改、扩建高耗水工业项目，大力推进工业水循环利用。推进农业适水发展，学习国内外先进可行经验，大力推行节水灌溉，扩大低耗水农作物种植面积。提高节水用水能力，改变过度依赖黄河水的发展模式，提升雨水收集和污水处理能力，完善污水处理和再生水利用设施建设，扩大再生水的利用范围。对标起步区高标准建设海绵城市。构建节水型社会。

（四）强化区域协同，加快产业转型升级

一是加快新兴产业培育，促进传统产业转型升级。围绕山东省新旧动能转换“十大产业”，加快提升食品饮料、装备制造和现代物流三大优势产业，全面推进新一代信息技术、生命科技两大新兴产业，大力发展以商业商务、金融服务为重点的总部经济新兴业态，打造与济南中央商务区、新旧动能转换起步区优势互补、错位发展的黄河总部基地。二是加快重点园区建设提升。不断提升济北开发区以及各产业园区的软硬件基础设施配套，完善园区功能，为产业转型升级创造良好条件。三是加强与周边地区形成产业互动。强化沿黄经济带区域协同，加强与滨州、德州、东营和聊城等地区域联系，完善基础设施建设，强化产业布局，打通相互之间联系，实现城市分工、产业定位、基础资源、科技人力互补。

（五）弘扬黄河文化，促进文旅融合发展

一是深入挖掘培育文化产业。聚焦黄河文化，讲好黄河故事，整合相关高校、研究机构的专家学者，成立黄河文化研究院及相关研究机构，建立完善黄河文化研究的协同创新机制和联合攻关格局。构建各级黄河类博物馆体系，建立黄河（古济水）博物馆、黄河农耕文化展示体验馆等。[6]以辖区60公里堤顶道路为主线，着力打造以口袋公园为载体的十里黄河文化长廊、十里流域风采长廊、十里红色历史长廊、十里黄河法治长廊、十里工程特色长廊和十里生态文明长廊，充分展示黄河文化与沿黄文化的双向魅力，吸引市民群众走进济阳、了解济阳、关注济阳。借鉴章丘朱家峪“闯关东”红色教育基地成功经验，挖掘济阳红色文化资源，优化提升已建成红色教育基地。二是传承保护历史文化遗产。济阳区内文化遗产多、文物遗迹多、历史名人辈出。加大对重点文物工程的保护和建设。加快推进闻韶台综合复建，三官庙汉墓就地保护利用，文庙、卢氏旧居等重点文物工程的恢复性修建和后期开发利用。保留修复济阳东关片区老城风貌，在原济阳百货公司、五金公司、老新华书店、老县社等已废弃旧址上建造济阳“乡愁”老城风貌系列纪念馆建筑群。三是大力发展文化旅游业。整合黄河、澄波湖、闻韶台、仁风鼓子秧歌等自然人文资源，扩大旅游产品新供给。借助黄河滩区迁建后，耕地成方成片优势，探讨滩区湿地公园建设，打造群众休闲观光、农业新六产等新兴业态，打造黄河内堤玩、外堤住农工商等一体化全域旅游。

（六）坚持绿色先行，做好生态与发展统筹协调

一是打造沿黄“生态走廊”。围绕济南市构建“南山北水多廊多点”的生态空间格局，打造南部山区生态涵养区、北部黄河生态风貌带的城市发展规划，和市域规划中对济阳辖区沿黄的生态农业产业布局进行定位，统筹推进济阳沿黄生态效益和经济效益提升。从省、市层面进行整体策划，坚持经济效益与生态效益并重，打造兼具防洪、景观、生态、经济效益的沿黄生态走廊。对大堤两岸见缝插针进行植树造林。行洪区种植向日葵、油菜、金银花等兼具观赏和经济价值的低矮农作物。二是大力发展生态高效农业。结合乡村振兴战略和全区镇村布局规划，充分挖掘辖区黄河流域特色生态、文化、旅游资源，加快产业融合发展。充分利用黄河特色风貌，借助打造的黄河观光风貌带，引导群众开办果蔬采摘园、农家生态园等现代农业，吸引人们前来欣赏自然风光，促进济阳区交通+旅游业快速发展。打造集自然风光、村庄文化、旅游体验、特色产业等于一体的田园综合体。三是着力提升沿黄村镇乡村振兴齐鲁样板。济阳区加快推进黄河流域生态保护和高质量发展，是实施乡村振兴战略，实现共同富裕的重大举措。目前济阳区围绕实施乡村振兴战略，选取20个沿黄村庄，全力打造了“稻花香 黄河情”和“醉美248”两条美丽乡村精品线路。要不断学习先进地区的经验，加强规划设计，着力提升两条精品线路的品质，逐步培育建设起集民俗文化、采摘观赏、农家游乐、研学为一体的沿黄旅游风貌带，聚力打造乡村振兴集中展示区。借助黄河特色风貌带的打造，在条件成熟的村镇发展民宿产业，发展培育“黄河风情”民宿品牌。