论省域法治建设的历史沿革及其当代使命——以习近平法治思想在浙江的发展为线索

陶焜炜

(浙江警察学院,浙江 杭州 310053)

一、引言

浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地,作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,习近平法治思想也同样发源于浙江。在浙江工作期间,习近平同志针对浙江面临的现实挑战,凭借“摸着石头过河”的革命先锋精神,率先在省域层面展开了社会主义法治建设的重要探索,带领浙江省委“一班人”作出了建设“法治浙江”的重大决策部署,从而为习近平法治思想的萌芽奠定了基础。毫无疑问,该项决策部署具有极强的战略意义,是对浙江法治工作的一次全面、系统的决策部署。正是在浙江工作期间,习近平同志带领省委“一班人”实施的一系列探索与实践,实现了由“依法治省”的思想意识到“法治浙江”这一系统战略的转型升级,为法治建设在省域层面的有效展开提供了方案。党的十八大以来,随着“法治浙江”实践经验的不断丰富,“全面依法治国”的重大战略布局便在此基础上得以有序铺开,开启了“法治中国”建设的新征程。而获得了“法治浙江”建设经验支撑的“法治中国”建设,亦能够有效地应对在此过程中遭遇的绝大多数挑战,从而最大程度地确保自身的质效,甚至反哺“法治浙江”的后续建设。

从“法治浙江”到“法治中国”,不仅是习近平同志在探索治国理政的法治道路过程中所走过的重要历程,也是我们党在法治轨道上擘画科学的国家治理方略过程中的一段重要历史进程。这一历史进程能够为我们清晰地展现出习近平同志究竟如何将其地方法治建设的经验运用到国家治理中,以及在融合了地方法治建设经验的国家治理成果又如何在不断丰富发展的基础上反哺地方法治建设这一宏观脉络。从中可察,“法治中国”与“法治浙江”之间的相互作用是由两者之间的承继性来加以维系的,换言之,没有承继性便不可能取得今日的发展成就。也正是基于此种承继性所演化形成的“国家—地方”双轨并行的治理模式,才为促成日后高效的央地联动奠定了基础,进而成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。为此,通过对这一历史进程的梳理回顾,不仅能够透过浙江法治建设的整体脉络,了解省域法治建设的历史演进脉络，还能够在央地联动的大背景下,科学地审视省域法治建设的当代使命。

二、发端:作为思想原点的“法治浙江”

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央翻开了全面推进依法治国新的篇章。在此过程中,习近平法治思想朝着完善理论体系的方向迈进。从根本上讲,习近平法治思想属于党中央治国理政基本方略最核心的部分,党的十八届三中全会提出的“建设法治中国”这一顶层构想即标志着这一思想的正式萌芽。“法治浙江”作为习近平同志在浙江工作期间提出并主导实施的一项系统性的决策部署,可认为是“法治中国”建设的基础模板,自然也应当被视作是习近平法治思想的直接渊源。毫无疑问,该项决策与建设“法治中国”的战略部署共享了同一组遗传基因,即“依法治国”的基本方略。回溯“法治浙江”提出的历史背景及其目的,有助于我们进一步理解习近平法治思想在萌芽时的内在机理。

(一)“法治浙江”提出的历史背景

“法治浙江”是习近平同志在浙江工作期间，浙江省委根据党的十六大提出的“建设社会主义法治国家”的要求,结合浙江省情就提高省域治理法治化水平作出的一项重大战略决策。[1]此项决策部署的作出,存在着宏观与微观两个维度的考量。从宏观维度看,该项决策是中央对法治建设的顶层布局在省域层面的一套具体方案;从微观维度看,该项决策也必然是基于特定社会环境所提交的“时代答卷”。由此,便能够较为完整地勾勒出“法治浙江”提出的历史背景。

1.顶层布局。自改革开放以来,法治建设始终是以一种连贯的态势不断向前推进的。以党的十一届三中全会的召开为起点,为尽快改变无法可依的局面,中央开始在法制建设上狠下功夫。除了颁布各类法律外,主要领导人的讲话和党的相关文件中也愈加频繁地出现“法制”“法治”的概念与字样。然而这一时期,“法制”与“法治”在概念上依旧是混同的,并未作出明确的区分。随着法制体系的逐渐完善,党的十四大将“使国家各项工作逐步走上法制化轨道”写入新修订的党章中,且围绕这一决定,学界也进一步对“法治”与“法制”的关系展开论辩。[2]此后,为了在中央层面进一步巩固领导人的法律意识,中央又举办了一系列法律知识讲座。在第三次讲座结束时,江泽民同志发表了题为《坚持依法治国》的重要讲话,并提出了“依法治国”的基本概念。与党中央不断清晰的依法治国思路相同步,1996年3月召开的八届全国人大第四次会议上,又通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第九个五年计划和2010年远景目标纲要》,其中便载入了“依法治国,建设社会主义法制国家”的重要内容。[3]也正是在经历了上述过程以后,“依法治国”才得以在党的十五大上被正式确立为中国共产党治国理政的基本方略。在党的十五大召开前,我国法治建设的推进速度虽然较为缓慢,且推进的过程也具有显著的探索性,但在“依法治国”基本方略形成以后,法治建设便逐步成为了一种有计划的系统性布局。浙江省委于2006年作出的建设“法治浙江”的决策部署,正是此种布局在省域层面的鲜明体现。从“亲缘关系”看,该项部署是此前作出的“依法治省”决策的深化与发展，而“依法治省”于1996年首次提出,并于2000年以文件的形式进一步具体化,①足以展现出其与“依法治国”基本方略之间的内在联系。②作为中国法治建设的重要里程碑,“依法治国”可谓是“法治浙江”这一地方性决策部署的精神内核。其原因在于,“依法治国”基本方略的形成,本身便经历了一个较为漫长的探索过程,使之拥有了极为丰富的内涵与强劲的指引力,故可被视为是中国法治建设的“遗传基因”。

2.社会状况。除了宏观的顶层布局外,微观的社会状况同样是建设“法治浙江”这一决策部署作出的根本依据。《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》(以下简称《决定》)在阐述此项决定作出的背景时提到,“当前,我省正处在全面建设小康社会的攻坚阶段。这一时期既是发展的战略机遇期,又是社会矛盾的凸现期。社会主义先进生产力的发展、经济体制改革的不断推进、人民群众民主法制意识的不断增强,对法治建设提出了新的更高要求,对党的执政能力特别是坚持科学执政、民主执政、依法执政提出了新要求。”这一表述是对彼时浙江社会发展状况的浓缩式概括。正如《决定》所言,彼时的浙江正处于体制转轨、社会转型的重要历史时期,经济社会结构发生了深刻变化。对此,时任浙江省委书记的习近平同志曾作出系统且全面的研判。首先,基于对国际经验的深刻认识,习近平同志对于浙江的整体境况作出了敏锐的分析与判断。习近平同志指出,“在人均GDP处于1000美元—3000美元这一阶段,既是加快发展的黄金时期,也是各类矛盾的凸显时期。”[4]“浙江是经济相对发达的东部省份和市场经济的先发地区,2003年全省人均GDP已接近2400美元,经济社会发展不少方面在全国居于前列。但是,浙江也更早地触及到经济发展和体制改革先行地区的一些新的带有趋势性的矛盾和问题。”[5]在此基础上,习近平同志又对社会问题产生的原因作出了极为精准的解读。习近平同志认为,社会结构的大幅转型使原有的社会管理模式受到冲击,组织形式发生变化,人们的思想观念和行为习惯面临挑战,最终导致在新的社会管理功能得到重建和完善之前,社会管理面临部分失控,不和谐、不稳定的因素由此增加。[6]除此之外,习近平同志还对社会问题的具体表现作出了细致的分析。习近平同志指出,彼时的社会问题主要表现在城乡差距拉大、贫富两极分化、就业压力加大、要素供应紧张等多个方面。而在浙江,以下几类社会问题尤为突出:第一,城乡居民收入差距加大;第二,生产要素供给日趋紧张;第三,生态环境问题仍然突出;第四,社会发展相对滞后,有的方面管理比较薄弱;第五,安全生产和公共安全方面的形势严峻。[7]正是在这一经济发展的腾飞期、增长方式的转变期、各项改革的攻坚期、开放水平的提升期、增长方式的转变期、各项改革的攻坚期、开放水平的提升期、社会结构的转型期和社会矛盾的凸显期,民众对于经济、政治、文化、社会生活等各个方面均提出了新的要求。[8]面对上述新形势新状况,省委明确“发展不能再走老路”，[9]同时强调,必须按照建设社会主义法治国家的要求,积极建设“法治浙江”。

(二)“法治浙江”提出的目的与意义

虽然响应中央的顶层部署与满足现实的社会需求,是“法治浙江”提出的直接目的,但与其他战略决策相互策应以形成一套组合拳,更能彰显“法治浙江”的内在价值。《决定》的内容显然印证了此种推测,《决定》提出，建设“法治浙江”是为全面落实“八八战略”、“平安浙江”、文化大省等重大战略部署,顺利实施“十一五”经济社会发展规划,实现全面建设小康社会目标提供法治保障。因此,建设“法治浙江”与其他战略决策之间的关系,决定了其提出的目的与意义。正如《决定》所言,在“法治浙江”提出以前,省委已经作出了实施“八八战略”、建设“平安浙江”等一系列重大决策。省委提出并推进“法治浙江”建设,是根据中央的决策部署,对浙江现代化建设总体布局的进一步完善。建设“法治浙江”与党的十六大以来省委作出的深入实施“八八战略”、全面建设“平安浙江”、加快建设文化大省、加强党的执政能力建设和先进性建设等重大决策部署,有机地构成了浙江经济、政治、文化、社会建设“四位一体”的总体布局。其中,努力建设“法治浙江”是发展社会主义民主政治的有效途径,为实施“八八战略”、全面建设“平安浙江”、加快建设文化大省提供了支持和保证。也只有各项战略决策之间形成一种内在统一、有机联系、相辅相成、不可分割的系统关系,充分体现了历史和逻辑的一致性,全面反映马克思主义认识论的基本原理和事物发展的客观规律,才能使整个地方治理体系发挥最大效能,进而确保科学发展观得到有效践行。根据马斯洛需要层次理论,“生理的需求”与“安全的需求”是个体最为基础的两类需求。因此,为了满足这两类需求,无疑需要通过“经济发展”与“社会治理”来实现,来获取充裕的物质财富与稳定的社会秩序。在此前提下,“八八战略”与“平安浙江”对法治提出的要求,便能够借助“法治浙江”建设来提供切实的保障,而社会财富的不断增长与社会秩序的不断稳定,又将促进民众法治信仰的形成,以此来回馈“法治浙江”建设的有序推进。

三、扩容:作为思想基础的“法治浙江”

如前所述,虽然直至2020年,“习近平法治思想”这一概念才于当年11月召开的中央全面依法治国工作会议上正式提出,但其真正诞生的时间节点却应追溯至党的十八大,并以“法治中国”的孕育成型为标志。[10]习近平同志在2007年从浙江调任上海后,“法治浙江”建设仍然按照习近平同志设计的既定轨道稳步推进,直至习近平同志当选中共中央总书记后开始受“法治中国”建设的统辖。因此,“法治中国”的孕育成型同样标志着一种新兴的国家法治建设思想从其长期服务于省域法治建设的母体中正式脱胎。即便如此,形式上业已发生分离的两者,内核却依然一脉相承。在此之后,“法治中国”便开始与“法治浙江”进入并行发展的阶段,而后者在该阶段中亦得到了大幅扩容。

(一)相承的内核:根脉相连的“法治中国”与“法治浙江”

既然“法治中国”建设需要覆盖全国,则其考量因素势必相较仅辐射省域范围的“法治浙江”建设要多得多。然而,辐射面的不同虽然决定了法治建设存在内容上的差异,但也应当正视的是,法治建设本身亦存在着一些恒定的价值。况且,“法治中国”又脱胎于“法治浙江”,因此,前者的独立发展也并不妨碍其在精神内核上对后者有所承继。对此,有必要从抽象与具象两个层面加以审视。

1、抽象层面:共性价值的传承。从抽象层面出发,“法治浙江”大体有以下几类价值在“法治中国”上得到了传承。第一,始终坚持为法治建设找准政治方向的进取精神。理论与现实均表明,法治与政治是辩证统一的,不存在脱离政治的法治。2006年5月,习近平同志在浙江省委十一届十次全会上强调:“建设‘法治浙江’,必须旗帜鲜明地坚持党的领导,在党的领导下发展社会主义民主、建设社会主义法治。”[11]习近平法治思想承继了这一点,在“十一个坚持”中,“坚持党对全面依法治国的领导”被置于首位。第二,始终坚持以人民为中心的政治情怀。以人民为中心,自始至终是习近平同志的政治情怀。在浙江工作期间,习近平同志便指出:“党员领导干部是人民的公仆,人民是领导干部的主人。这个关系任何时候都不容颠倒。如果不把人民群众当主人,不愿躬身做‘仆人’,那就不配当一名领导干部。”[12]在当选党的总书记与国家主席之后,此种政治情怀更是处处体现在习近平同志对中国法治建设所作出的各类重要论述中。第三,始终坚持稳定与发展双肩挑的责任担当。社会稳定与经济增长是法治建设所须致力的两项关键目标,习近平同志在浙江工作期间便明确指出,“实现社会和谐有赖于人们对法律的信仰和遵循。只有把社会生活的基本方面纳入法治的调整范围,经济、政治、文化和谐发展与社会全面进步才有切实保障,整个社会才能成为一个和谐社会。”[13]这两项核心价值在习近平同志担任总书记后,亦在各类讲话与文件中得到不断强调。第四,始终坚持从实际出发的施政风格。《决定》的开头即指出,建设“法治浙江”是建设社会主义法治国家在浙江的具体实践。从浙江的实际情况出发,科学践行中央有关依法治国的基本方略,是习近平同志在浙江工作期间一贯的行动逻辑。在担任总书记后,这一根本逻辑亦得到了坚持与巩固,习近平同志强调:“全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。”[14]第五,始终坚持系统治理的哲学方法论。习近平同志指出:“唯物辩证法告诉我们,事物与事物之间都是彼此联系、不可分割的。我们在推进改革开放和现代化建设过程中,如果孤立地、片面地、简单地看问题,就会犯形而上学的错误。”[15]将“法治浙江”与“八八战略”、“平安浙江”、文化大省等决策部署协同推进,完整地体现了习近平同志的上述思想。2014年10月,习近平同志又对此加以重申:“全面推进依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,在共同推进上着力,在一体建设上用劲。”[16]

2.具象层面:共通方略的延续。从具象层面出发,在法治建设过程中,由省域治理的经验升格而来的国域治理方略主要体现在以下六个方面。第一,将“有法可依”置于基础性的位置,通过科学立法建立完善的法律规范体系。“建设中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总目标和总抓手”。[17]其中,形成完备的法律规范体系无疑居于基础性的位置。与此同时,推进科学立法、民主立法、依法立法,亦是保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定的重要手段。近年来,浙江坚持从经济社会发展的实际情况出发,不断完善具有浙江特色的地方性法规规章体系,建立健全科学立法、民主立法工作机制,完善立法程序,提高立法质量,基本形成了与国家法律法规相配套,与浙江经济社会发展相适应的比较完备的地方法规规章体系,有力推动了省域层面社会治理的有法可依、有法必依。[18]第二,积极推进党内各项工作法治化。建立完善的党内法规体系,既是形成完备的法律规范体系的必要条件,也是全面从严治党的必要前提。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也将“形成完善的党内法规体系”确定为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。除此之外,领导干部作为“关键少数”,既是全面从严治党的对象,也是全面从严治党的重要主体。浙江省委始终将推进决策的民主化和科学化作为“法治浙江”建设的一项重点内容,曾先后制定《关于省委常委会坚持和健全民主集中制的意见》《省委议事规则》等制度,并于2009年开始在全省市、县、乡三级党委书记中全面推行党委书记履行基层党建工作责任制专项述职制度。[19]与之相伴而行的,则是全面启动党内法规和规范性文件备案和清理工作,以及完善省委领导地方立法的工作制度，两项举措为推进党内工作的法治化提供了巨大的助力。第三,将法治政府建设作为重点工作,全面推进依法行政。法治政府是建设法治国家的重点,推进全面依法治国,法治政府建设要率先突破。其要求用法治给行政权力定规矩、划界限，并通过加快转变政府职能来打造市场化、法治化、国际化的营商环境。[20]法治政府建设也始终是“法治浙江”建设的重点工作,2006年6月,浙江省就出台了《关于推进法治政府建设的意见》;2007年4月,浙江省委便全面启动了经济社会管理权限的下放工作;2008年制定出台了《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》,解决城市管理中存在的职能交叉、多头执法等问题;2009年,又全面部署开展了规范行政处罚裁量权工作。此外,强化行政复议功能,以及县级以上政府部门建立法律顾问制度等助力法治政府建设的举措,均得到了积极推进。第四,努力促进司法公正,深入推进司法便民利民。坚持以人民为中心,是习近平法治思想的核心要义,要求坚持人民主体地位,以依法保障人民权益为根本目的,以维护社会公平正义为生命线。为此,推进公正司法便尤为重要,需要通过深化司法体制改革,以及强化对司法权力的制约监督,来维护与提升司法的公信力,实现司法的便民利民。在“法治浙江”建设过程中,必须极为重视司法公正。全省公安系统曾深入开展创建执法示范单位活动,全省检察系统进一步完善基层人民检察院规范化建设分类考评,全省法院系统加速推进审判公开。在此基础上,全省政法系统亦极为重视法治服务工作，切实加强基层公安派出所、司法所、人民法庭及人民调解组织等基层司法部门和工作组织建设，打造了各类便民惠民的法治服务载体和平台。[21]第五,扎实推进基层自治,深化基层民主,将社会治理法治化落到实处。法治社会与法治国家、法治政府一并构成了建设法治中国的三根支柱,缺一不可。应当引起关注的是,法治社会是构筑法治国家的基础，需要通过完善社会治理体系,创新社会治理模式,健全社会领域制度规范,以及推进多层次多领域依法治理来予以实现。[22]其中,以“枫桥经验”为代表的基层自治,是一种化解群众矛盾纠纷的成熟经验,须得到坚持与发展。长期以来,浙江始终致力于夯实基层自治,在深化基层民主上狠下功夫。自“五五”普法启动后,不断加大基层普法教育力度;不断深化“民主法治村(社区)”创建工作,把民主法治工作融入基层;健全人民调解、行政调解、司法调解相衔接的“大调解”工作体系,做到预防在先、疏导在先;不断完善和落实基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度,依法保障基层群众的知情权、表达权、参与权、监督权。[23]第六,坚持德法并治,努力实现良法善治。习近平同志在2016年12月题为《坚持依法治国和以德治国相结合》的讲话中指出,“法律是成文的道德,道德是心中的法律。法律和道德……在国家治理中都有其地位和功能……法治与德治不可分离、不可偏废,国家治理需要法律和道德协同发力。”[24]“坚持依法治国和以德治国相结合”在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中又再次得到强调。早在浙江工作期间,习近平同志便指出:“法治与德治,如车之两轮、鸟之两翼……各自起着不可替代而相辅相成、相得益彰的作用。”[25]不仅如此,坚持法治与德治相结合同样也是建设“法治浙江”的一项基本原则。

(二)延展的路径:并行发展的“法治中国”与“法治浙江”

当“法治浙江”与“法治中国”进入并行发展的时期后,其发展轨迹亦将以满足地方实践需求为前提,同时全面融入习近平新时代中国特色社会主义法治发展的整体框架。正因如此,“法治浙江”在建设过程中进行了大幅扩容。为探明其机理,需要先对党的十八大以来“法治中国”建设的大致脉络及其取得的主要成就进行梳理,并在此基础上以“法治浙江”建设的系列成果为依据,就其扩容的情况加以总结。

1.全新的道路:“法治中国”建设的脉络及成就。对于“法治中国”建设的整体脉络及其主要成就,需要分别从纵横两个向度来予以描绘。就整体脉络而言,纵向的时间向度显然是一个适宜的角度;而对于主要成就而言,横向的空间向度则能够将之最大程度地加以凸显。首先,从纵向的时间向度看,“法治中国”建设是通过一系列标志性事件的形式予以推进的。2012年12月4日，纪念现行宪法公布施行30周年大会在党的十八大闭幕后隆重举行，习近平同志在大会上作了重要讲话。习近平同志指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”[26]2013年11月,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了“建设法治中国”的具体目标和任务,对法治领域的重大改革作出重要部署。[27]2014年10月,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,该项决定作为全面推进依法治国的纲领性文件,对全面推进依法治国作出了总体部署。2017年党的十九大将坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。2018年3月11日通过了《中华人民共和国宪法修正案》,确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位。同年,中国共产党中央全面依法治国委员会正式成立,习近平同志亲自担任委员会主任。2020年11月,中央全面依法治国工作会议召开,明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。[28]其次,从横向的空间向度看,“法治中国”的建设是通过以下四项重要举措来予以推进的。大体如下:第一,将“全面依法治国”纳入“四个全面”战略布局,从更高、更广阔的视角出发来推进法治建设,增进法治建设的整体性、系统性和协同性。第二,统筹推进科学立法、民主立法、依法立法,努力通过高质量的立法,实现从此前的“总体上有法可依”,到往后“有高质量的法可依”的巨大跨越。第三,法治政府建设不断取得新成效，其主要表现为:一是政府依法履职的意识不断提升,依法履职的能力不断增强。二是多措并举,通过完善行政决策的法定程序,使得行政决策机制不断健全。三是通过推进综合执法、明确行政执法的标准、规范行政执法程序以及全面落实行政执法责任制等系列举措,实现行政执法体制改革的持续深化。四是通过不断拓展政务公开的范围以及强化监督制约机制建设,来增强对行政权的监督制约。第四,司法体制改革不断深化。其主要表现为:一是司法权的去地方化与行政化的步伐进一步加快,司法管理体制改革有序推进。二是通过完善司法责任制、积极推进司法公开以及人民陪审员制度和人民监督员制度,深化司法权运行机制改革。三是通过废止劳动教养制度、逐步减少死刑适用范围、健全冤假错案的防治、纠正及责任追究机制,进一步完善人权司法保障体制。四是通过全面实施立案登记制度、法律援助制度、国家司法救助制度,进一步实现司法的便民利民。[29]

2.既定的轨道:“法治浙江”建设的系列成果。沿着习近平同志先期设定的路线,浙江省委在习近平同志调任上海之后,始终坚持“一张蓝图绘到底”的革命精神,以昂扬的斗志延续习近平同志开创的“法治浙江”战略。不仅如此,在“法治中国”建设开启之后,“法治浙江”建设更是得到了大幅扩容,进而取得了一系列的实质性成果。回顾党的十七大以来浙江省委在“法治浙江”建设上的行动轨迹,可以发现其整体呈现出一种“有条不紊、步步夯实”的良性态势。根据浙江省委理论学习中心组的总结,浙江省委及各级党委在“法治浙江”建设的过程中,通过多措并举、传承创新,形成了诸多值得称道的宝贵经验。其主要有以下几点:第一,坚持党的领导不动摇,建立“一把手”负总责的法治浙江建设领导体制机制;第二,坚持法治为民,切实维护社会公平正义;第三,坚持服务中心工作,为深化改革和推动经济转型升级提供法治保障;第四,坚持法治创新,推进和保障地方改革发展;第五,坚持法治和德治并举,发挥法律和道德的协同治理作用;第六,坚持创新发展“枫桥经验”,夯实法治建设的基层基础。[30]正是基于上述“坚持”,“法治浙江”建设在浙江省委的领导下打下了一根又一根的桩基。从时间轴看,“法治浙江”建设的扩容进程大体可从以下时间节点所实施的要目得以反映。2008年,浙江全省开展了“创建法治县(市、区)工作先进单位考评活动”。2011年10月,中共浙江省委出台了《关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》,明确提出要推行“参与式预算”等基层新做法。2012年,根据浙江省委要求,浙江省政府法制办会同有关部门起草了《浙江省法治政府建设实施标准》和《浙江省法治政府建设考核评价体系》。同年,浙江司法行政部门认真贯彻落实习近平同志在浙江工作期间的重要指示精神,建立公共法律服务体系,努力加强法律援助工作的力度。2013年11月,浙江省人大审议通过了《温州市民间融资管理条例》,该《条例》成为我国首部金融类地方性法规。2013年底,浙江省委、省政府又率先启动了“四张清单一张网”的政府改革。[31]2014年12月,通过了《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》。2016年,浙江省委提出“最多跑一次”改革,推出“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式。2019年，浙江省委又通过了《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神高水平推进省域治理现代化的决定》,将“省域治理现代化”推向高潮。

四、塑形:作为反哺对象的“法治浙江”

随着“法治中国”建设的全面启动,“法治浙江”建设的整体进程也将全方位地融入到前者的大方向、总布局之中。如果说2007—2012年“法治浙江”建设仍按照习近平同志在浙江工作时设定的轨道前行的话,那么从2013年开始,“法治浙江”便逐步成为了“法治中国”的重要组成部分。虽然从外观上看,两者呈现出双轨并进的态势,但两者间的实然关系却更趋近于是要素与系统的关系。因此,在“法治中国”建设过程中所获得的智力成果,亦将反哺作为其经验之源的“法治浙江”建设,以此实现对后者的塑形。

(一)相异的挑战:着重点上的两维差异

“法治浙江”建设与“法治中国”建设双轨并行,意味着两项建设在着重点上已开始发生分野,而其背后则是省域治理与国家治理所面临的差异化挑战。值得注意的是,无论对于国家还是地方而言,“经济增长”与“社会稳定”都是永恒的共同追求,需要通过适宜的经济发展方式与科学的社会治理手段来予以实现。即便如此,在具体的着力点上,中央与地方的处置手段亦呈现出较为显著的区别。

1.着重点之差异一:对象的差异。从相对宽泛的角度讲,中央与地方的法治建设在着重点上的差异首先表现在对象上。“法治中国”建设,其所涉对象的范围显然远远超过了“法治浙江”建设,从而对设计者与执行者提出了更高的要求。除了两者须共同致力于“经济发展”与“社会治理”这两个核心领域,“法治中国”的建设还不得不在“国家安全”与“反腐”这两个国家层面的重点领域投注精力,甚至需要在抵御西方腐朽文化入侵上置以关切。在国家安全方面,对境外NGO的管理必须通过科学的立法与严格的执法,对其变化多端的组织形态进行有效识别,对其无孔不入的渗透活动,以及对我国污名化的肆意宣传予以有力震慑与制裁。除此之外,数据保护、个人信息保护、网络安全,以及境外势力利用宗教与民族问题扩大人民内部矛盾的恶毒行径,均应当通过立法与执法予以遏制。而在反腐方面,随着国家监察体制改革的不断深化,与之相关的各类法律法规快速出台,例如在我国《宪法》修改完毕之后,《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国监察官法》两部法律即得到修订。与之相比,“法治浙江”建设便无须将主要精力置于以上两个领域。毕竟对于省域治理而言,“民生”与“秩序(稳定)”本就天然地居于更为突出的位置,需要借助地方法治建设来加以细致调整。而“国家安全”与“反腐”更多依赖于中央层面的顶层设计,虽然将之纳入法治轨道是“法治中国”建设的重要成就,以此充分发挥法治这一国家治理工具的优势,但省域法治建设对此却鲜有能动性的发挥空间。

2.着重点之差异二:手段的差异。从相对狭隘的角度讲,中央与地方的法治建设虽在部分着重点上存在重合,但对于该重合部分的处置手段亦存在显著区别。如前所述,“经济发展”与“社会治理”是央地法治建设所共同致力的领域。即便如此,由于建设目标的差异,“法治中国”建设显然更着重于全局化与系统化,而“法治浙江”建设则更着重于精细化与实效化,由此便导致两者在处置手段上存在各自的偏重之处。在“经济发展”方面,《中华人民共和国民法典》的颁布将使得“公平交易”“产权保护”“资金流动”等助力于经济增长的要素获得更大的效能,《刑法》修正案的不断更新则有望使破坏经济秩序、严重侵害个体财产权利的行为得到更具针对性的苛责与更为有力的制裁。与此同时,涉外法治建设正在有序铺开,为“一带一路”倡议的顺利推进、RCEP的高效运转提供保障。毫无疑问,立法在此中占据了至关重要的位置,成为“法治中国”建设为“经济发展”保驾护航的关键手段。而针对资本的无序扩张,进而表现为算法歧视、娱乐圈乱象等资源分配严重不平衡的现象,以及由此衍生出的系列问题,通过对资本进行有效管控来解决即成为“法治中国”建设的一项重要任务,所采取的手段也应突出全局性与指向性。上述手段显然均是“法治中国”建设从其特有的着重点出发而做出的选择。相比之下,同样为了促进经济发展,“法治浙江”建设则更多依赖于间接的法治政府建设,以及以法治为先导营造良好的营商环境来予以实现。而在“社会治理”方面,社会保障体系与“平安中国”建设均在中央层面予以稳步推进,其中,构建完备的法律体系显然是必不可少的前提。而将视角转向地方,推进基层民主法制建设则是其中的一项重点工作。在现有规范的基础上,做好基层普法工作,完善基层法律服务工作,加大城乡基层法律工作者的培训力度,将法律规范与地方性知识进行有机融合,以科学践行“公正司法”,均是基层民主法制建设的内在要求。由此可见,央地在法治建设上所面临的挑战并非等量齐观。在具体对象上,除了源自“民生”与“秩序”方面的挑战,“法治中国”还必须从系统维度出发,对危害我国政权稳定的内外部风险,以法治为核心工具作出全方位的管控。而纵使是对相同的对象,为加以有效规范,中央与地方仍需要采取不同的手段予以灵活处置。

(二)共振的命运:国家治理的央地联动

不可否认,地方法治建设自始至终均与国家法治建设存在紧密联系,其成效很大程度上也受到了后者的制约。而随着“国家治理体系和治理能力现代化”在党的十九届四中全会上被提出,并作出了全面的部署,以“法治浙江”为代表的地方法治建设被寄予了更高的期待。在此意义上,法治建设在空间维度上的系统性便得到进一步的强化,困境与成效并存的央地联动将成为一种主旋律。申言之,由国家治理体系和治理能力现代化的目标所引申出的精细化要求,有望借助于央地联动这一天然纽带,并通过更为具体化与集中化的省域法治建设来予以实现。

1.趋缓的进程:整体对部分的牵制作用。毋庸置疑,解放与发展生产力是当下的主题,是国家复兴、人民富裕的必要基础。在进入中国特色社会主义新时代以后,经济发展已逐步实现了从以往“更注重速度”到当前“更强调质量”的深刻转变。自此,通过高质量发展构建新发展格局便成为了最重要的时代任务。为完成此项任务,经济发展的协调性与系统性便需要得到进一步增强。与之相匹配,作为其根本保障的法治建设,也应当以经济发展为轴心予以有序展开。在此背景下,央地法治建设的联动性定将得到进一步凸显,其中最为突出的表现即是障碍的传递，即形成了一种系统意义上的、整体对部分的牵制效应。需要引起格外重视的是,前述效应几乎将无可避免地造成地方法治建设的后劲减弱,进而导致其进程减缓。将场景转换至“法治中国”建设与“法治浙江”建设的实践联动中,可以发现,前者对后者的牵制作用主要是通过两条障碍传递途径予以外化的。如前所述,法治建设的最终目的是服务于经济发展。是故,将地方经济发展状况作为研究对象,观测“法治中国”建设究竟如何对之产生影响,便可梳理出障碍的传递途径。经观测发现,就浙江的经济发展而言,除了“法治浙江”建设会对之产生直接影响外,全国经济发展的整体形势同样会对之产生直接影响。显而易见,“法治中国”建设又会同时对这两者产生影响,从而形成了两个较为完整的障碍传递链条。首先,就“‘法治中国’建设→‘法治浙江’建设→浙江经济发展”传递链而言,倘若“法治中国”建设无法较好地处置美国对华贸易的长臂管辖,势必会抑制“法治浙江”建设的实质效度,进而使得以外贸型经济为主的浙江经济发展遭遇到其自身难以克服的阻力。同理,倘若国家“法治中国”建设无法较好地处置美国对华数据与安全的长臂管辖,以及域外反华势力对我国“一带一路”倡议所实施的一系列阻挠,亦将导致“法治浙江”建设为浙江经济发展保驾护航在效果上大打折扣。其次,就“‘法治中国’建设→国家经济发展→浙江经济发展”传递链而言,若“法治中国”建设未能对资本实施有效管控,确保人民群众的各项利益始终能够得到党和国家的有效维护,则国家经济发展终将因生产力无法得到进一步解放而面临停滞风险,继而在经济内循环中波及浙江经济发展。可见,在百年变局和世纪疫情的交织影响下,国内国际环境日趋严峻,不确定性进一步增加。只有综合把握法治建设与经济发展的关系,明晰整体对部分的牵制作用,正视可能影响浙江经济发展的主要障碍,才能为找准“法治浙江”建设的未来方向提供帮助。

2.内生的动力:系统意义上的央地协同。如上所述,障碍的传递是国家治理体系和治理能力现代化进程中的必然现象,其导致“法治浙江”建设的成效在某种程度上与“法治中国”建设过程产生了较为紧密的联系。然则,事物往往存在两面性,这一法则在央地法治建设的联动中亦能得到较好的体现。易言之,障碍的传递亦同时意味着收益的共享。由于“法治中国”建设相较“法治浙江”建设处于天然的优位,因此,所谓的收益共享即特指“法治中国”建设的成效能够惠及“法治浙江”建设,使后者能够突破现有瓶颈,取得更高的成就。只有如此,才有望形成一种法治建设央地协同的良好局面,充分发挥“1+1>2”的系统协同效应。毫不夸张地讲,“法治中国”建设只要能够通过完善立法来不断回应社会的内生性需求,通过补齐各领域存在的法治短板来抵御外部势力对我国政权稳定的干预,并以此为基础兼顾法治实施、监督、保障以及与社会主义制度特色直接挂钩的党内法规等子体系的建设,便能够获得一系列正向效益。③具体而言,完备“法治中国”建设不仅能够为“法治浙江”建设的持续高效推进创造良好的条件,使之在既有的轨道上即可实现成效的扩大;还能够为“法治浙江”建设提供上位法依据,使后者可据此制定出更契合地方实际的地方性法规,为地方行政执法水平的提升提供更为明确的方向,以此来助推地方法治政府的科学建设,使最高人民法院、最高人民检察院可通过出台司法解释、指导性案例等方式,为地方司法水平的提升提供更清晰的指引。上述为促成央地协同对“法治中国”建设所寄予的期望,实际上仍然体现在“社会治理”与“经济发展”两个方面。就前者而言,其主要表现在能够为地方基层治理经验的总结、提炼以及制度化提供合法渠道,使后者具备了在法治框架内扩大自身成效的充分空间,从而在基层治理水平提升的上限与“法治中国”建设之间建立起动态联系。就后者而言,其主要表现在能够为打击与惩治破坏社会主义经济秩序、侵害公民与法人财产权利、盗取个体信息数据等新型违法犯罪行为提供依据,为保护某些因地方经济发展而衍生出的新型财产权利、交易手段、商业模式提供依据,使地方立法、执法、司法工作均可据此而得以稳步推进。

(三)并进的步伐:步调一致下的要点把握

在“法治浙江”建设因国家治理要求的不断提高而接近成效提升的瓶颈之际,“法治中国”建设对“法治浙江”建设的引领性作用将得到进一步凸显。根据上文的推导,由央地法治建设的联动性使然,“法治浙江”建设的成效很大程度上取决于“法治中国”建设的实质进展。令人欣喜的是,党的十八大以来“法治中国”建设成果斐然,迄今为止已形成了以完整的理论体系形态呈现的习近平法治思想。在此过程中,“法治中国”建设凭借自身的发展、革新,将效能增益点从先前的整体层面逐步转移至要素层面,进而将之细化为更为具体的要求反映于“法治浙江”建设。毋庸置疑,此种引领效应将使“法治浙江”建设获得新的使命和更为明确的指引,从而为之迈上新的台阶奠定坚实的基础。

展望“法治浙江”建设的未来远景,其将在与“法治中国”建设保持步调一致的前提下,在“经济发展”与“社会治理”两个领域有更多作为。首先,在经济社会发展方面,“八八战略”作为浙江发展的战略总纲和行动方略,不仅受到了浙江省委的高度重视,甚至在中央层面也得到了多次强调。因而,将之视为是“法治浙江”建设保障的核心对象也并无不妥。④这一论断实际上也得到了2014年《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》的佐证。此项具有进阶意义的综合性部署在开篇中即强调,“坚持把法治浙江建设作为深入实施‘八八战略’的重要内容和重要保障”。其次,在社会治理领域,执法工作相较立法与司法被置于更为突出的位置。对此,作为浙江各级政府的职能部门,浙江公安发挥了巨大的能动性。通过持续的执法规范化建设,不断对接中央对于“依法治国”的部署,并及时回应浙江人民群众的需求,最终形成由显性的执法制度为表现形式的系列成果。典型的如,“又好又多”执法办案体系、营商环境优化相关制度、行业监管全覆盖制度等一系列具有浙江特色的执法制度。除此之外,根据前述部署,“法治浙江”建设还将服务于美丽浙江建设,并继续服务于平安浙江建设,以及以“枫桥经验”为代表的基层治理方式的发展与创新等细分领域的重要部署。

上述部署的具体化,很大程度上得益于“法治中国”建设不断深化后所提供的指引力。对此,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》无疑是一项兼具扎实性与展望性的经验总结与行动纲领。以“国家治理”为主线,在全方位梳理既往治理经验的基础上,对之实施以“方向指引”为目的的系统性整合,是此项顶层部署所赖以推开的根本条件。在此之中,坚持和完善中国特色社会主义法治体系被视为是提高党依法治国、依法执政能力的根本抓手,法治的地位在“全面依法治国”被纳入“四个全面”战略布局之后再一次被提升到了一个新的高度,成为推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工具。正是基于法治建设在国家治理中被赋予的此种主导性地位,“法治浙江”建设在其引领之下也注定会突破效度提升的瓶颈,通过持续有效地增加自身的保障力来创造新的辉煌。在“法治浙江”建设过程中,源自整体对部分的牵制作用而引发的沉疴,终将随着“法治中国”建设的不断加速而不药而愈。究其原因,是前述潜在的牵制作用已因习近平法治思想的全面系统化而彻底转化为促成央地协同的源动力,并经由上文提及的两条通道,在成效上实现大幅提升。

注释:

①2000年的文件指的是,《中共浙江省委关于进一步推进依法治省的决定》。

②2006年4月26日，习近平同志在省委十一届十次全体(扩大)会议的报告中也提到,“‘依法治省’是‘依法治国’基本方略在我省的具体实践”。

③本句中的“子体系”专门针对中国社会主义法治体系而言。有关中国社会主义法治体系的构成,参见《习近平法治思想概论》编写组:《习近平法治思想概论》,高等教育出版社，2021年版,第159-169页。

④2015年习总书记在浙江调研期间明确指出:“八八战略”和“四个全面”在精神上是契合的。2020年习总书记在浙江考察时,就要求浙江坚持以“八八战略”为统领,干在实处、走在前列、勇立潮头,努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。