关于水利部稽察小型病险水库除险加固情况的思考

管淑涛，杨善国，郭 鹏，高长栋

(山东省济南市平阴县水务局，山东 济南 250400)

平阴位于山东省会济南西南部，隶属黄河流域，总面积715km2，人口37万。全县主要河道共有7条，其中省级河道1条(黄河)，市级河道1条(汇河)，县级河道5条(锦水河、安栾河、玉带河、浪溪河、龙柳河)，总长度138.56km；水库53座，塘坝120座，总库容4592.83万m3；沿黄河有田山、望口山、外山、姜沟等7座万亩以上排灌站；南水北调济平干渠穿境而过。这些防洪兴利工程，构成了全县纵横交错、点面互补的水网体系。2021年10月17—24日，根据水利部监督司《关于开展10月份水库除险加固项目稽察的通知》(质监稽函〔2021〕6号)的要求，稽察组金问荣等一行10人，按照《水利建设项目稽察常见问题清单(2021年版)》，对山东省济南市平阴县罗宅水库除险加固工程建设管理情况进行了稽察。稽察组提前了解了工程有关信息，通过听汇报、查勘、问询、查阅资料等方式开展工作。现场稽察结束时就稽察结果与山东省水利厅、济南市城乡水务局、济南市平阴县人民政府、济南市平阴县水务局及平阴县水库塘坝整治工程建设指挥部、参建单位交换了意见。

1 基本情况

罗宅水库建成于1958年4月，位于平阴县玫瑰镇西南部罗宅村西，是一座拦蓄洪水、调节径流等综合利用的小(1)型水库。水库集水面积75.2km2，正常蓄水位58.90m，总库容276.51万m3，大坝为均质土坝，最大坝高10.40m，坝顶长73.00m，工程等别为Ⅳ等。水库主要建筑物为大坝、溢洪道，无放水、放空设施。设计洪水标准为10年一遇，校核洪水标准为50年一遇。经安全鉴定为三类坝，鉴定结论为：大坝现状坝顶高程不满足防洪要求，溢洪道存在泄洪安全隐患。除险加固主要建设内容为拆除现状溢洪道及砌石拱桥，拓宽新建溢洪道，新建交通桥一座，初设批复总投资530.78万元，工期2个月。该工程于2021年4月开工，项目法人平阴县水库塘坝整治工程建设指挥部以代建制模式进行建设管理。该工程累计招标4项，签订合同8份，合同总额464.07万元，截至2021年9月底，下达资金预算489.20万元，其中中央资金98.00万元、地方资金391.20万元；到位资金303.00万元、到位率61.94%，其中中央资金98.00万元、地方资金205.00万元，到位率为100%和52.40%；累计完成投资490.77万元、投资计划完成率100.32%。截至稽察时，该工程已基本完工，主要完成溢洪道扩宽重建，原9孔石拱桥拆除、溢洪道交通桥新建等。

2 稽察发现的主要问题

水利部水库除险加固项目稽察组反馈罗宅水库除险加固工程书面问题12个。涉及前期管理、建设管理、计划管理、财务管理、质量管理和安全管理等6个方面的内容，其中较重问题7个、一般问题5个。

2.1 前期与设计

2.1.1较重问题

(1)溢洪道未进行跌水消能防冲水力计算。溢洪道结构形式为控制段通过跌水连接消力池，最大下泄流量341m3/s，跌水高差7.55m。设计单位未对跌水进行消能防冲水力计算，不符合SL 253—2018《溢洪道设计规范》第4.1.1条的规定。

(2)施工图设计文件存在缺漏项。溢洪道施工图中未标注基础地质剖面图、无抗冲刷和抗冻指标、缺少典型横剖面图，交通桥施工图中缺少桥面护栏设计图、无灌注桩基础承载力指标等。不符合《水利工程质量管理规定》(水利部令第7号，2017年水利部令第49号修改)第二十六条的规定。

(3)桥梁工程未进行减灾防灾设计。新建溢洪道交通桥按公路Ⅱ级设计，通行社会车辆，地震基本烈度Ⅶ度。未按规范要求进行抗风、抗震、抗撞等减灾防灾设计。不符合JTG D60—2015《公路桥涵设计通用规范》第1.0.6条的规定。

2.1.2一般问题

溢洪道混凝土未进行耐久性复核。溢洪道宽度30m、最大下泄流量341m3/s。未根据溢洪道的环境及运行条件进行混凝土抗渗、抗冻、抗冲磨和抗腐蚀等耐久性复核。不符合SL 253—2018《溢洪道设计规范》第5.1.3条的规定。

2.2 建设管理

一般问题：代建合同未按规定进行备案。2021年4月，项目法人与代建单位签订了代建合同；截至稽察时，代建合同未报上级水行政主管部门备案。不符合《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》(水建管〔2015〕91号)第(十)条的规定。

2.3 计划管理

较重问题：工程进度付款证书编制不合规。截至稽察时，该工程办理1期工程进度款并结算317.24万元，施工单位编制的《工程进度付款证书》缺少已完工程量汇总表和工程计量报验单。不符合SL 288—2014《水利工程施工监理规范》第6.4.5条和附录E的规定。

2.4 资金使用与管理

一般问题：未按合同约定支付相关费用。该工程于2021年6月25日完工，项目法人按合同约定应付勘测设计费、代建费等费用61.62万元；截至稽察时，上述费用均未支付。不符合《财政部 水利部 关于切实加强水利资金使用监督管理的意见》(财农〔2012〕22号)第四条(九)。

2.5 质量管理

2.5.1较重问题

(1)土方压实度未检测。溢洪道及交通桥挡土墙后土方填筑4800m3，设计要求压实度0.95。经查，施工单位未对土方压实度进行检测、监理单位未平行检测，且单元工程质量验收评定为合格。不符合SL 631—2012《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准—土石方工程》第3.3.3条、第6.2.6条规定。

(2)桩基单元工程质量评定程序不合规。该工程溢洪道交通桥8根混凝土灌注桩于5月11—19日浇筑完成，桩基实体完整性检测于5月24日进行。经查，该单元工程施工质量于5月19日经施工单位自评、监理单位复核确认合格，不是在实体质量检验符合设计要求的前提下完成质量验收评定。不符合SL 633—2012《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准—地基处理与基础工程》第8.0.7条的规定。

2.5.2一般问题

(1)重要隐蔽单元工程验收签证表不合规。本工程交通桥桩基项目划分为8个重要隐蔽单元工程，经查，单元工程质量评定和验收签证表按1个重要隐蔽单元工程核定质量等级，与项目划分不一致。不符合SL 176—2007《水利水电工程施工质量检验与评定规程》第5.3.2条的规定。

(2)部分商品混凝土未提供出厂合格证。该工程溢洪道消力池、挡土墙和交通桥桩基、墩柱等部位使用商品混凝土1716m3。经查，商品混凝土供应商仅提供了415m3的出厂合格证，其余商品混凝土未提供出厂合格证。不符合GB/T 14902—2012《预拌混凝土》第10.3.1条的规定。

2.6 安全管理

较重问题：溢洪道交通桥兼做公路未经论证。该工程溢洪道设置一架长30m、通行社会车辆的交通桥，已验收并投入使用。交通桥工程设计无交通桥兼做公路的相关论证说明，投入使用前也未经大坝主管部门批准。不符合SL 176—2007《水利水电工程施工质量检验与评定规程》第5.3.2条的规定。

3 问题分析

从反馈的12个问题来看，较重问题7个、一般问题5个。较重问题中，前期设计占了3个，质量管理占了2个，安全管理和计划管理各占了一个，分析原因主要有以下几个方面：

3.1 前期设计工作薄弱

勘测设计是对工程建设项目进行全面规划和具体描述实施意图的过程，是工程建设的灵魂。勘测设计等前期工作薄弱，一方面是因为工程规模小、投资额少，设计费偏低；另一方面是因为设计单位不重视现场调查和地质勘测等前期工作，对现行规范理解不全面，必须有的计算和复核内容有缺项，未严格按照强制性条文对设计成果进行自查，也不够重视施工图阶段设计深度，施工图审查单位审查不严格，甚至没有进行施工图审查，缺乏对设计方面的把关环节。

3.2 质量管理粗放

12个问题中，质量管理占了4个，2个较重问题，2个一般问题。虽然从后期的整改抽查情况来看，土方压实度及桩基质量等均没有问题，均符合规范要求。但这也反映了施工单位、监理单位认识不到位，管理粗放；水利工程规模不论大小，基本的操作规程、管理规范是一致的，不按部就班，缺少关键环节，就是违规，这也暴露了业主单位对工程管控的相对缺失。

3.3 缺乏对规范规定的理解

《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》(水建管〔2015〕91号)有明确的规定，代建合同需向上级水行政主管部门备案，但作为县里来讲，自实施代建制以来，县里的项目法人与代建签合同，仅在县水务部门备案，从来没有向市级水行政主管部门备案。还有施工单位编制的《工程进度付款证书》缺少已完工程量汇总表和工程计量报验单、溢洪道交通桥兼做公路未经论证等等均反映了法人单位、施工单位等对规范执行不深入、不具体，甚至是不了解、不知道，工作惯性思维，习惯老经验、老做法。

4 问题整改

对于稽查发现的问题，水利部办公厅下发了《关于做好10月份水库除险加固项目稽察发现的问题整改工作的通知》(办监督函[2021]1125号)，山东省水利厅、济南市水务局也分别下发了相关通知，按照通知要求，平阴县水务局督促有关单位制定了整改方案、提出了整改措施、建立了整改清单、明确责任人和整改期限，及时完成了问题整改并已经逐级上报。补充了溢洪道跌水消能防冲水力计算，逐条核实完善基础地质剖面图、冲刷指标、抗冻指标、补充典型横剖面图、桥面护栏设计图和灌注桩基础承载力指标等。补充了桥梁抗风、抗震、抗撞等减灾防灾设计计算内容，对溢洪道的环境及运行条件进行了混凝土抗渗、抗冻、抗冲磨和抗腐蚀等耐久性复核。代建合同已向上级水行政主管部门报备，完善备案手续，已补充完善已完工程量汇总表和工程计量报验单资料。混凝土供应商已递交相应商品混凝土合格证并报验，合格证已归档整理齐全。同时，以稽察发现的问题为导向，吸取教训、举一反三，对全县水利工程建设开展全面排查并及时整改，避免类似问题重复发生，确保工程质量与安全。

5 几点建议

5.1 加大对基层的技术支持

县一级水利部门承担着防汛抗旱、水资源管理、水土保持、水政监察等大量具体工作，既有行政事业，又有大量的业务工作。专业技术人员短缺，人员老化严重，新技术新思路较少，创造性开展工作不够。尤其是对于大坝抗滑稳定计算工况、溢洪道水力计算等比较专业的设计内容根本没有人精通，也就无从说复合结果等专业工作。由于基层的待遇及工作生活环境问题，很多年轻同志不愿意到基层，比如，2019年平阴县水务局好不容易争取了一个学水工的名额，结果招录时，根本没人报名，造成名额浪费。现在报考大学有定向的公费师范生、公费农科生，但据了解，像我们水利还没有具体的类似政策，因此，从政策层面也好，从待遇方面也好，建议加大对基层水利专业技术人员的帮扶力度。

5.2 水利建设资金向基层倾斜

平阴县共有53座小型水库，120座塘坝，还有7条河道，沿黄7座万亩排灌站，这几年来，每年的水利方面的总投资近2亿元，每年都需要几千万的县级资金配套，在平阴典型的吃饭财政情况下，配套难度较大，一方面，我们地方建立以政府资助为主，采用PPP模式、债券等多种融资方式开展建设；另一方面，建议上级加大扶持力度，向基层倾斜，减轻地方配套压力。

5.3 对小型水利工程打捆发包

小型病险水库除险加固工程点多面广，单个水库投资几十万到几百万不等，如果分散到每一座或几座水库招标，对于工程的设计、招标、施工等过于分散，发包方需要管理的企业太多，没有精力对每座水库全面管控，因此有必要对小型病险水库打包建设，这样能够提高勘察设计、监理、施工等参建单位的建设积极性，提升勘察设计、施工和监理工作等质量，降低建设管理成本。

5.4 强化前期复核把关

小型病险水库除险加固工程建设工期较短，汛期、台风等对工期影响较大，建议在基层单位自查的基础上，由上级主管部门牵头，在岁末年初做好前期工作，尤其要对前期工作薄弱实际，对水库安全鉴定结论和初步设计成果进行复核把关，确保安全鉴定结论全面、准确、可靠，初步设计方案合理、经济、可行。

5.5 建设单位要严格执行建设管理制度

合理编制最高限价和确定合理工期，签订规范合同，约定合理支付比例，施工过程中规范计划、质量、财务、安全等各项管理制度并严格执行，及时整理完善相关档案资料，确保除险加固项目按期优质完成工程建设任务，把工程建成质量优良、管理规范、安全可靠、经得起检验的精品工程、放心工程。

6 结语

水利部李国英部长在2022年全国水利工作会议上指出：“2022年大力推进100余座大中型、3400余座小型病险水库除险加固，确保高质量完成年度建设任务，及时消除安全隐患。”我国山塘水库众多，从这几年基层的工作实际情况来看，中央及省市对病险水库等水利工程的的稽查频次逐步增多，基层建设管理单位通过稽查，发现问题，改正错误，进一步规范水利建设行为，确保病险水库除险加固等水利工程建设再上一个新的台阶。