食药领域刑附民公益诉讼能动履职路径构建

● 赵志刚/文

“民以食为天，食以安为先”。近年来出现了一些重大食品药品安全事故，违法份子在高额利诱下漠视法律与良知，大肆违规使用食品添加剂制成严重毒害人民身体健康的食品药品。加强食品药品安全治理，守护舌尖上的安全和身体上的安康成为人民群众的心声和对司法机关公正履职促进公益治理的期盼。积极回应广大群众的新要求新期待，探寻食品药品安全治理路径，提高精准打击成效，让公众对食药安全可感可触，构建科学有效的治理体系和法规体系，已成为司法界和社会各界共识。

一、食药领域刑附民公益诉讼能动履职概念的提出

（一）食药领域刑事附带民事公益诉讼的概念

《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20 条规定：人民检察院对破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。据此规定笔者认为，食药领域刑事附带民事公益诉讼，是指检察机关基于刑法、刑事诉讼法等刑事法律法规依法追究刑事责任的基础上，依据消费者权益保护法、食品药品安全法等法律法规，向公益侵权者提出的旨在维护国家利益和社会公共利益的附带民事诉讼活动。其理论基础是一个行为触犯了刑法、民法两种法律, 受到的双重法律制裁。

（二）食药领域刑附民公益诉讼能动履职概念引入

所谓“能动履职”，指在监督办案过程中，针对个案、类案发生的原因，自觉、主动融入国家治理，通过制发检察建议等方式，促进防范相关案件反复发生，实现治罪与治理并重。食药领域刑附民公益诉讼检察能动履职，是指在食药安全刑事附带民事公益诉讼中，检察机关监督侦查、行政、审判等机关依法履职，构建对“侵权人依法打击，被侵权人依法保护，监管部门依法管理”的食药治理新模式。

二、食药领域刑附民公益诉讼的实践分析

为探寻食药安全实务难题，选取以某市A县、B区两个基层检察院办理食药刑事案件为样本，进行实例分析：

（一）A县检察院食药领域案件办理情况

2013 年8 月以来，A 县检察院共受理食药领域刑事案件29 件82 人：一是“从业禁止”实现破冰。崔某生产、销售不符合安全标准的食品案，首次判决缓刑期内禁止从事食品加工经营活动。二是贯彻中央“四个最严”原则得到体现。判处5至10年有期徒刑5人，10年以上有期徒刑2人；特别是2019年办理的一起生产销售伪劣产品案，2被告人均被判处有期徒刑10年，罚金120万元，惩罚性赔偿金2353270元。三是危害后果严重，5人中毒，涉及1名儿童；死猪死狗、假药假酒、工业用盐案件占比较大；食药安全监管存有漏洞，同村3对夫妻多年违法制售熟食却无人监管。四是刑附民公益逐步成熟。办理刑附民公益诉讼3件8人，2018年2人，2019年4人，2020年2人，当年度食药刑事案件占比11.8%、80%和33.3%，且存在同案不同办，执法尺度不统一的情况。五是刑事案件与公益诉讼案件由刑检、民行部门分别办理，公益诉讼滞后刑事公诉；认罪认罚与惩罚性赔偿未整体考量，惩罚性赔偿滞后，被告人刑事追责与个人私益未得到法律公正对待。

（二）B区检察院食药领域犯罪案件办理情况

2013年8月以来，B区检察院共受理食药领域各类刑事案件51件84人：一是“夫妻店”型犯罪较多，团伙犯罪涉案人数众多。其中“男主外女主内”的“夫妻店”经营模式案件23件，占比45.1%。3人以上团伙犯罪4件36人，1件团伙犯罪涉案人员25人，存在产销“一条龙”犯罪，上线下线密切现象。二是判处从业禁止占比较高，为14人占24.6%；出现免于刑事处罚判决3人。三是刑附民公益诉讼有新突破。办理3件5人：其中2019年，2020年，2021年分别办理1人、3人、1人，分别占当年度食品领域50%，60%和25%。同样存有同案不同办情况，但公益判决实现了从赔礼道歉到惩罚性赔偿到从业禁止较高适用的探索；被告人惩罚性赔偿与认罪认罚在刑附民公益判决中有体现。

相较A县院，B区院检察能动履职作用较为明显，体现为：一是从业禁止得到较大幅度提升，占有较高比例。相比较于A县院从业禁止办理1人实现破冰，B区院对犯罪嫌疑人判处从业禁止14人，占24.6%；均为2019 年1月后办理。这对净化食药环境极为可贵。二是精准监督推进食药领域治理。检察机关在办理食药案件中，依职权对有案不立案件，监督侦查机关立案3件，提出侦查建议5件16条意见，防止不法之徒逍遥法外。主动开展法律监督专项行动，对一起长达4年立而不侦、侦而不结案件通过专项活动主动监督处理，平等保护当事人。强化追诉职能，注重打击源头犯罪，对生产销售有毒有害食品案，发现对其提供无根豆芽激素、消毒粉的源头案追诉3件。三是主动作存疑不起诉终结性处理，节约司法资源。对事实不清、证据不足，作存疑不起诉1件。四是能动司法提高治理质效。积极应对法律认识分歧，检察机关主动与公安、法院召开联席会，研判法律适用，形成司法共识和打击合力。

透过某市A县院、B区院两个检察院案件数据分析，食药领域刑事附带民事公益诉讼发挥能动履职作用亟待加强。

三、食药领域刑附民公益诉讼能动履职的路径构想

（一）理顺办案路径构建检察一体化办案新机制

1.机制上，组建刑附民公益诉讼专职办案团队。最高检2019年10月23日《关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》：“地方检察机关结合内设机构改革同步落实，已有25个省级检察院单设了公益诉讼检察机构，市、县两级检察院组建了专门机构或专门办案组。”据此在基层院成立公益诉讼检察专门办案团队，专职办理食药安全领域刑附民公益案件，以统一执法标准，推动类案同案同办。

2.举措上，监督“前置后延”构建多元监督模式。一是构建“检—行”衔接机制。行政机关将食药安全领域办案台账定期移送，检察机关筛选案件线索，并对成案价值较大线索跟进，从案件行政调查阶段就开始培育。二是注重“检—侦”衔接。坚持提前介入，从公益视角看受损程度、因果关系、赔偿能力等，引导侦查机关对公益诉讼调查取证。打造绿色通道，由公益诉讼“专职检察团队”与侦查机关“法制大队”建立“队队”联席制度。食药安全领域刑事犯罪案件立案后7日内将案件材料移送同级公益诉讼“专职检察团队”审查。侦查终结前排除有碍侦查情形，提前发布诉前公告，以确保公告程序在审查起诉期限届满前作出决定。三是构建“检—法”联席机制。依托刑事证据固定民事公益，以刑事高压寻求公益落地见效，将“惩罚性赔偿”与犯罪嫌疑人不捕免于被“羁押”，认罪认罚减免刑期，实现食药治理公益成效最大化。注重与刑庭员额法官就刑事追责、罚金、惩罚性赔偿等全面庭前沟通，确保案件顺利诉讼。四是构建从业禁止监管制度。推行“从业禁止黑名单”制度，形成打击“后半篇”文章。注重“黑名单”最大化运用，提高违法成本，让违法犯罪者付出付不起的惨重代价。在食药类刑附民公益案件判决有果后，应及时有效更新司法数据，监督食药安全监管部门第一时间更新从业禁止黑名单，让其终生不得从事食药行业领域工作，防止屡禁屡犯。

（二）拓展终结路径探索刑附民公益诉讼不起诉

强化检察担当，对情节较轻的依法启用不起诉，节约司法资源，减少社会对抗。在适用条件上，因食药领域刑附民不起诉是对“刑事”与“公益”主动终结，对“刑事”“公益”宜“双从严”掌控条件：一是刑事犯罪情节较轻，社会危害不大，犯罪嫌疑人认罪认罚，符合刑事相对不起诉要件；二是被侵害人相对固定，实施危害社会公众交易行为有证据证实，社会公益危害不大，且犯罪嫌疑人与侵权人达成谅解或和解；三是犯罪嫌疑人通过主动召回等形式最大程度减少公益损害，消除危害后果；四是犯罪嫌疑人对行政处罚无异议，并认真执行；五是犯罪嫌疑人对惩罚性赔偿款“公益惩罚”无异议，并无条件执行；六是犯罪嫌疑人对赔礼道歉、停止侵害、从业禁止等检察建议认真整改，按照法定期限回复。不起诉同时对有关行政执法部门制发检察建议予以跟踪监督，并作为刚性要求，确保治理成效。

（三）构建救济路径创设惩罚性赔偿上下幅度机制

1.统一惩罚性赔偿司法共识。2019年5月9日，中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出：“积极完善食品安全民事和行政公益诉讼，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”中央对食药领域惩罚性赔偿制度提出顶层设计。最高检 2019 年工作报告：“探索对危害食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿，惩罚就要痛到不敢再犯”。《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条第（2）项规定：“食品药品安全领域案件，可以提出要求被告召回并依法处置相关食品药品以及承担相关费用和惩罚性赔偿等诉讼请求”。综述这些规定，统一检察机关内部认识，理论上“每案必提”应成为司法常态。

2.坚持推行惩罚性赔偿“上下限”数额论，杜绝“蚂蚁大象同鞭”现象。一是坚持执行固定倍数，会出现“同一鞭子鞭打蚂蚁和大象”现象。有学者指出：对于经济实力不同的侵权行为人来说，同样的赔偿金额就如同“用一条鞭子鞭挞蚂蚁和大象的区别”［1］［日］田中英夫、竹内昭夫：《私人在法实现中的作用》，黄风译，北京大学出版社2006年版，第217页。。从实务看，A县院、B区院办理案件惩罚性赔偿也是“倍数迥异”。二是机械执行倍数与实际不符。大量案件判决后因惩罚性赔偿数额巨大而迟迟无法执行，导致法院判决成为一纸空文。最典型例子，如 2018 年广东“江门毒猪肉案”高达600万，导致不法经营者无力偿还，反而使得威慑效果落空。［2］参见刘水林：《消费者公益诉讼中的惩罚性赔偿问题》，《法学》2019 年第 8 期。从判决更好执行和维护检法权威角度看，由单纯机械“一次性倍数论”向以“现行法律倍数为高限，规定一定幅度”转变，成为实务界共识。三是法理上看待“惩罚”。结合司法实务，从“惩罚到不能再犯”兼顾判决执行，规定惩罚性赔偿数额计算倍数时，应充分考虑侵权行为对公共利益、法治秩序的破坏程度，建议实行“上下限”幅度论，下限以1倍以上起步；上限10倍以内，不得突破现有法律刚性规定。1倍以上10倍以下幅度供司法机关裁量，以做到损害和责任相适应，侵权人生产经营状况与履行能力相匹配。

3.推行“资格审查与检察备案”公告期处置制度，有效解决惩罚性赔偿公益与被侵权人私益难题。“两高”联合农村农业部等部门《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》规定，食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用应坚持用之于公益的原则；各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账号统一管理，依法统筹用于消费者合法权益保护。基于此可引入“公告处置”监督模式。一是实行法院资格审查和检察监督备案的公告方式处置。对赔偿款项，由法院以公告形式，发还相应消费者；公告期内前来认领损失的被侵权人，必须提供证据自行举证向法院提供确定的损失，其资格由法院审查，并由检察机关监督；逾期未申请的，不予支持。操作实务上，在法院设立专门账号暂管予以缓冲，应对公告期内被侵权人主张申请消费者权益，从中依法赔偿；公告期满，若没有主张权利或主张权利完结后将剩余款项再上缴政府专门公益基金账号，用于专门食药安全公益事业开支。二是严格公告处置监督。以法院资格审查和检察机关备案为必备要件，保证专款专用。综上，对惩罚性赔偿，着力构建“刑事责任追究+罚金+惩罚性赔偿上下限幅度+法院暂管+公告期+消费者主张+检察备案+上缴公益专项基金”新模式。

（四）完善法治路径出台食药安全领域刑附民司法解释

1.实体上，以司法解释明确食药领域刑附民公益内涵，以从业禁止判决规范公益责任。中央为司法建设指明方向：研究修订食品安全法及其配套法规制度，修订完善刑法中危害食品安全犯罪规定。中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出：加快完善办理危害食品安全刑事案件的司法解释，推动危害食品安全的制假售假行为“直接入刑”。鉴于刑法、民法典等法律相继修改或新定，不宜新近再修改。建议将实体与程序一并在“两高”司法解释中予以完善。一是在实体上，对“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》作修改，借鉴民法典第185条关于英雄烈士规定和第1235条关于生态环境规定的列举式模式，以司法解释形式，明确食药安全领域刑附民的保护内容，侵权责任，赔偿范围，做到条文化，内容细化，并附一兜底条款。二是增强检察机关调查权刚性。可由最高检出台司法解释，赋予检察机关办理刑附民公益拘留权限。在拘留措施上可设置以下条件：检察机关调取行政规范性文件，行政部门持有文件拒不配合提供；态度恶劣，对检察执法人员冷横硬推对抗执法；围攻殴打检察执法人员，尚达不到刑事责任追究；门好进，脸好看，事难办，软对抗，多次拒不改正等。三是规范刑附民公益从业禁止判决。《食品安全法》第135条第2款规定：因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。对食品犯罪刑附民公益案件，在判决中应统一作出从业禁止规定，由判决“缓刑期内”或“一定年限内”向“终身不得从事食品生产经营管理工作”转变。

2.程序上，增强操作性可行性。在法条引用上，可对刑诉法第101条第2款增加公益诉讼内容，一并在“两高”司法解释予以规定。这也与民事诉讼法第55条第2款规定相衔接。