后脱贫时代江苏相对贫困治理机制研究

□ 叶爱山 龚 利 邓洋阳 葛皎丽

（1.南通理工学院商学院，江苏 南通 226002；2.苏州科技大学马克思主义学院，江苏 苏州 215009；3.南通理工学院学工处，江苏 南通 226002）

2015年底，江苏411万农村低收入人口整体实现4000元脱贫目标，成为东部地区率先消除绝对贫困的省份之一，扶贫工作也从重点消除绝对贫困向全面应对相对贫困过渡。2020年6月，江苏选择了治理相对贫困的试点地区，并提出了一系列建立解决相对贫困机制的重点任务，但这些重点任务并未能很好呼应“十三五”末期所面临的问题。作为中国经济最发达的省份之一，城镇与农村常住居民收入水平之比呈现不断下降态势，但依然高达2.16，城乡之间贫富差距并没有显著缩小，经济相对贫困依然凸显。江苏多数县城和农村均建设发展良好，但在整体经济繁荣的背后，不可避免存在部分相对落后地区，多数集中于苏北地区。省内县级市位于前列的昆山市与江阴市，地区生产总值已高达4748.06、4580.33亿元，可径直感受到省内地区间经济发展的不平衡。就苏南、苏中、苏北三大地区而言，地区生产总值差距也已达到2.50倍。我国社会主要矛盾已经发生转变，这为我们研究江苏相对贫困提供了突破口，以往研究成果未能将相对贫困与发展不平衡不充分的关联性系统性进行全面论述与解析［1］，并且尚未形成完整的政策框架，这也就构成了本文研究内容。

一、相对贫困概述及特征

（一）相对贫困概述

谈及相对贫困，让学界最容易产生困惑的是谁相对于谁而言，以及相对贫困群体该如何界定。相对贫困已在国内外众多政策文件提及，基本习惯性的坚持一种观点：相对贫困就是指低于收入中位数某个临界值的群体。相对贫困的研究基本分为两个学派，代表性学者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）和彼得·汤森（Peter Townsend）就相对贫困问题展开了激烈争论，前者将研究重点都集中于相对需求的绝对性，但是后者坚持将Amartya Sen所研究内容理解为主张所谓的绝对贫困。为了更好理解学派间共同观点，梳理后发现共性如下：第一，对于尝试通过计算收入中位数低于某个阈值的人数来判定相对贫困，均表示不赞同，持批判态度；第二，都相信亚当·斯密（Adam Smith）所阐述的需求本质，两者相关研究均引用了该观点。学派间虽存在部分共同观点，但也未能将相对贫困的概念理论化。在过去的30年内，两个学派高度批判的方法，却成为众多单位组织和研究人员所使用的方法，但这一系列研究方法也使相对贫困的内涵得到了补充与深化。收入不足只是相对贫困的表面现象，单纯从收入与消费角度界定相对贫困存在明显不足。相对贫困的真实内涵在于，因收入不足导致健康、教育、生活水平等方面投入有限，进而陷入一种多维贫困的状态［2］。

（二）相对贫困特征

相对贫困的理论内涵，虽处于丰富与拓展中，但本质特征并不会发生显著变化。相对贫困是由于相对比较而产生，不仅取决于个体情况，还与参照群体密切相关。相对贫困最基本的特征就是相对性，这里的“相对”，主要是以动态形式所存在，相对贫困拥有动态评价标准。与此同时，存在较强的区域性也是相对贫困的重要特征之一，一般都是反映某个地区的相对贫困程度，且界定是否贫困的标准在于地区之间差距。可见，相对贫困内涵决定了其具有主观性、动态性、长期性、发展性等［3］。第一，相对贫困具有主观性，相对贫困是经过比较之下形成，更多反映的是社会收入分配差距；第二，相对贫困具有动态性，以收入中位数的某一条临界值为依据，并不是衡量相对贫困的标准，衡量标准是随着社会经济发展水平、社会环境等因素变化而变化；第三，相对贫困表现出一定的长期性，相对贫困将伴随社会发展的不平衡、不充分而长期存在；第四，相对贫困具有发展性，后脱贫时代面临的主要是发展性贫困，贫困者即使通过国家帮扶暂时脱离贫困，但是由于长期处于贫困状态而形成的思维定式与生活习惯却很难以被改变，而这很大程度上会使得他们的思想、眼界和行为受限。

二、江苏相对贫困分析框架

（一）认识江苏相对贫困

十九大报告明确指出，社会主要矛盾已经发生转变。这个新的重大政治论断，对于深入理解江苏相对贫困的基本特征、根源及治理路径具有重要意义。相对贫困不仅表现在经济维度上，还更多体现在非经济维度上，这与新时代社会主要矛盾密切相关。江苏省国民经济和社会发展统计公报显示，2021年全省居民人均可支配收入达47498元，江苏三大地区经济发展存在一定距离，但地区间经济发展水平呈现同步增长态势。随着省内部分群体对美好生活需求范围变宽以及需求层次提升，但由于地区间资源禀赋差距，也就引致了多维相对贫困。江苏非经济维度的相对贫困，反映出省内社会各子系统间发展的不平衡不充分。

相对贫困的本质就是不平等，根源于社会经济发展的不平衡不充分。首先，三大地区经济发展差距仍然较大，发展动力极化现象也较为突出，苏北地区经济发展相对滞后；其次，江苏城乡发展不均衡依旧明显，虽然城乡居民收入差距进一步缩小，但未能达到一个较为理想的状态。城乡发展不平衡格局尚未根本改变，当前农村社会经济发展水平较以往有了明显提高，但现代化进程仍然远落后于城市。与城市对比，农村地区依旧显得相对贫困；最后，省内分配结构失衡长期存在。依据《江苏统计年鉴2021》可知，不同收入组城镇常住居民与农村常住居民的人均可支配收入差距分别为6.46、5.43倍，城镇常住居民高收入户人均可支配收入已达到农村常住居民低收入户的12.84倍。可见，省内居民贫富差距并未显著缩小，分配结构仍有待优化。

（二）不平衡不充分视角下江苏相对贫困分析框架

江苏相对贫困主要是由于发展的不平衡不充分所致，对此，后脱贫时代江苏相对贫困治理的分析框架如下：第一，区域性相对贫困可依托于区域协调发展战略逐步缓解。实施区域协调发展战略能够加快区域经济发展、缩小地区间发展差距，进而使区域相对贫困得到缓解。第二，化解农村相对贫困需借助于乡村振兴战略与新型城镇化。从“乡村振兴+新型城镇化”切入，乡村振兴战略能为农村相对贫困地区带来新动能，而新型城镇化可促进城乡联动发展，由此构成“内部-外部”双动量治理。依托于两者，能为农村现代化建设提供持续动量，以保障城乡发展不平衡不充分得到有效解决。第三，基本公共服务相对贫困可通过持续推进基本公共服务均等化来解决。从基本公共服务均等化顶层设计出发，不断优化基本公共服务制度，使更多广大人民群众可以享受到更为均等的基本公共服务，以改变当前部分群体所能享受基本公共服务水平偏低现状。第四，深化分配制度改革，利于经济相对贫困治理。经济相对贫困是在特定分配制度下的产物，更为公平公正的分配制度，是优化分配格局的重要举措，也是治理经济相对贫困的必然路径。

基于上述分析，构建出江苏相对贫困治理分析框架（图1）。发展不平衡不充分的各项内容是引致相对贫困的重要原因，也是治理相对贫困的突破口。该框架为治理江苏相对贫困提供了一个新思路：第一，以往解决农村贫困问题，学界将研究重点都转向乡村振兴战略，但由于农村自身经济基础薄弱、内生动量有限，致使农村无法真正摆脱贫困风险。对此，本框架选择从“新型城镇化+乡村振兴”双战略出发，乡村振兴战略深入实施可为农村发展获得新动能，而新型城镇化秉持城乡融合发展特性，由此形成内外动量相结合。第二，分配制度不可仅停留在收入分配领域，需拓展至生产条件、经济机会等领域［4］。马克思主义分配理论表示，分配制度的终极价值，在于满足人的自由全面发展需求，实现人的内在本质和价值。对此，优化分配制度不应仅从末端的收入分配着手，而应从源头的生产条件、经济机会等着手。随着市场化深度改革，生产条件分配领域与收入分配领域两者关系更为紧密，尤其在微观经济领域，生产条件分配情况直接影响着收入分配情况。与此同时，各类主体参与市场经济活动的公平性，也会对收入分配产生直接影响。

图1 发展不平衡不充分视角下江苏相对贫困分析框架

三、建立区域协调发展新机制治理区域性相对贫困

（一）区域协调发展对治理区域性相对贫困的作用

虽经过多年来的不懈努力，但江苏各地区间亦然表现出失衡特性，这就有必要探索区域协调发展新机制，从而促进相对贫困地区快速发展。第一，区域发展机制。近年来，江苏结合自身实际统筹推进区域协调发展战略，坚持苏南、苏中、苏北分类指导。苏中与苏南差距正逐渐缩小，苏北地区相对贫困程度也从整体上得到了有效缓解。第二，区域帮扶机制。苏北地区经济相对薄弱的县区偏多，制约了综合发展水平提升。这些特殊区域面临着可持续发展的重重困境，且发生区域性返贫的风险较高。对此，应深入推进产业、财政、科技、人才从苏南向苏北转移。第三，基本公共服务均等机制。不断推进基本公共服务均等化，将有助于全体群众拥有均等机会获得基本公共服务。然而，推进基本公共服务均等化是一项长期艰巨的任务，各级政府部门应积极充当核心主体，才能有效缓解区域性相对贫困现状。第四，区域联动机制。区域联动机制不同于区域帮扶机制，更加强调地区间深度合作，并逐步实现良性分工，以此达到资源要素跨区域高效流动与配置。第五，利益补偿机制。消除区域外部性，最为可行方式就是外部性内部化。省内区域外部性主要集中于生态环境、资源输出等方面，而相对贫困地区在这些方面拥有不同程度优势，这就有必要针对这些地区进行利益补偿。

（二）构建区域协调发展新机制

第一，区域发展：平衡三大地区。苏北地区拥有丰富的生态资源，需将生态资源优势转化为经济增长动量，但生态资源开发必须遵循“大保护”理念。苏中地区应进一步发挥联通苏南与苏北的区位优势，不断提升连贯两地的服务能力。苏南地区处于省内领先地位，但离不开苏中、苏北地区资源供给，苏南地区应做好引领作用，及时向苏中、苏北地区提供新技术、新理念。第二，区域帮扶：注入动力源。就目前省内相对贫困地区帮扶所取得的效果并不乐观。对于拥有发展基础的地区，应着力增强综合发展能力。但省内也存在资源枯竭、产业落后、生态恶化等地区，相关帮扶政策必须紧扣绿色可持续、产业优化升级、稳定就业、保障民生等展开。第三，区域联动：苏南带动苏北共同发展。区域联动需要从产业协作、就业对接、技术支持、经验共享、基础设施共建等多路径着手，建立起区域性互动互助、深度合作的联动发展机制。针对性区域联动发展，必须能够有效补齐苏北地区主要短板之处，以避免帮扶资源的不必要浪费或者重复帮扶。此外，具备深度协作地区应进行更为精准的产业对口合作，实现产业有序梯度转移和承接，实现两地区共建产业协作基地。第四，利益补偿：外部性内部化。生态环保地区与生态受益地区建立起多元补偿机制，补偿方式包括但不局限于资金补偿，还可以是产业转移、人才培养、基地共建等，以此实现经济效应与环境效应的双赢［5］。同时，构建起资源要素输出与输入地的利益补偿机制，保障双方利益分配关系和谐。资源要素输入地应通过飞地经济、产业协作、技术共享等方式，促进资源要素输出地产业结构升级与优化。

四、“乡村振兴+新型城镇化”双轮驱动治理农村相对贫困

（一）“乡村振兴+新型城镇化”对治理农村相对贫困的作用

随着江苏城镇化进程的快速推进，农村经济发展水平已远落后于整体水平，并表现出明显城乡二元特性。有效破解当前苏北相对贫困等问题，得依托于产业支撑为其提供经济动力，还需不断完善公共服务使居民享受到农村独有的社会福祉。依托于“乡村振兴”与“新型城镇化”两大战略，可促进相对贫困地区强化产业支撑、完善公共服务、进一步缩小城乡差距等，最终实现双轮驱动治理的长效机制产生。对此，要统筹推进乡村振兴战略和新型城镇化建设，实现两者共同发力。可见，应在强化高质量要素支撑的基础上，以完善公共服务、壮大产业支撑、促进绿色发展为重要抓手。具体而言，要素支撑方面，借助乡村振兴战略，使农村要素资源得到有效开发；同时，依托于新型城镇化建设，构建起城乡要素资源的双向流动机制。完善基本公共服务方面，应着力于民生改善，将基本公共资源向农村倾斜，推动城市基本公共服务向农村延伸，以保障基本公共服务均等化。壮大产业支撑方面，江苏农村现代农业正逐步形成，质量兴农战略也在稳步推进，整体三产之间呈现良好融合趋向。持续推进农业现代化，并融合其他产业，可有效改变农业弱势地位及提升农业产业发展质量与竞争力。绿色发展方面，乡村振兴与新型城镇化两大战略均秉持绿色发展理念，乡村振兴战略致力于使乡村独有生态资源优势更为突显，而新型城镇化以人为核心，注重城镇化质量内涵转变。

（二）“乡村振兴+新型城镇化”双轮驱动治理机制

第一，发挥高质量要素的支撑作用。为推进农村地区全面发展，必须充分发挥关键要素的支撑保障作用。人力方面，应实施乡村人才计划，多渠道引进与培养专业型人才；物力方面，主要是对现有农村发展用地建立保障机制，还需盘活农村各类闲置土地和农房；财力方面，需持续完善农村多元投资机制，确保农村基础产业稳步增长；技术方面，新时代“三农”发展离不开先进技术应用，应着力推进农业科技创新支撑工程建设。第二，推进农村现代化产业建设与完善。具体而言，深入推进农业供给侧改革，使农业产品供给具有较强适应性和灵活性；农产品基本属于低技术品类，应努力同步提升农产品质量与技术含量；发展农村非农产业也是促进乡村经济向更高层次发展的关键。农业价值链要逐步向深度加工和市场流通等环节延伸，挖掘潜在新价值。农业现代化不可能在农村内部封闭进行，必须与城镇地区深度合作，建立起现代农业体系的城乡联动发展新机制。第三，绿色农村，实现绿色减贫。农村开发必须立足于“不搞大开发”前提下进行，着力使生态优势向经济优势转变，实现环境效应与经济效应双赢。生态脆弱且经济相对贫困地区应尽快修复生态系统功能，实现良性运转。为此，地区间应依据自身特性，有针对性实施差异化绿色政策，还需密切关注工业化进程对生态环境破坏情况。

五、完善基本公共服务均等化制度治理基本公共服务相对贫困

（一）基本公共服务均等化制度对治理公共服务相对贫困的作用

基本公共服务相对贫困，一般表现在区域、城乡、人群等方面［6］。区域层面，地区间基本公共服务水平差距显著，苏北基本公共服务质量远落后于苏南。城乡层面，城乡间基本公共资源配置不均衡，农村基本公共服务水平远落后于城镇地区。人群层面，同一区域内不同群体所能享受的基本公共服务并不均等。基本公共服务相对贫困来源于多方面因素，需通过综合政策来破解。考虑江苏各区县财政情况，基本公共服务均等化范围不宜设置太宽，至少满足全体居民基本生存权与发展权。为确保基本公共服务均等化实现，得依托于多元制度安排。第一，基本公共服务制度一体化，可破解公共服务体系多元分割及制度碎片化，使全体成员拥有均等的基本公共服务；第二，基本公共服务清单机制，可厘清政府部门涉及基本公共服务的权利，以及明确基本公共服务的义务范围；第三，基本公共服务财政支持机制，财政能力均等化是保障基本服务均等化的重要前提，但财政能力均等化又受制于财政体制和财政转移支付制度；第四，基层基本公共服务资源配置机制，注重基层基本公共服务资源优化配置，可显著提升基本公共服务的空间可获取性；第五，面向弱势群体基本公共服务保障机制，能够帮助弱势群体相对平等获得基本公共服务。

（二）基本公共服务均等化制度再设计

第一，持续推进基本公共服务制度一体化。注重基本公共服务制度一体化，实现教育、医疗、社保、劳保等制度的城乡一体化，以消除相对贫困地区基本公共服务制度的诸多漏洞。应加快非户籍常住人口与户籍人口享受基本公共服务一体化，有序推进非户籍常住人口纳入基本公共服务的保障范围，实现对常住人口的服务全覆盖。第二，持续优化基本公共服务清单。进入新时代，人民日益增长的美好生活需要已成为社会发展的重要制约因素，这也对基本公共服务提出了更高要求。为应对群众基本公共服务需求变化，应及时调整基本公共服务清单。第三，完善基本公共服务均等化的财政支持机制。一是结合当地基本公共服务清单的实际变化情况，实现共同事权与支出责任有所差异分担。二是鼓励地方将一般性转移支付资金投入基本公共服务建设，并探索苏南向苏北横向转移支付机制，增强财政转移支付的财力均等化。第四，健全基层基本公共服务资源配置机制。为确保基层基本公共服务更为均衡，一是基本公共服务资源向苏北地区适当倾斜，鼓励基本公共服务设施及相应管理人员下沉至基层，向更多相对贫困的乡村延伸，使更多社会公众可享受到更多的公共服务；二是优化基层基本公共服务资源的空间布局，依据地区间人口基数及需求变化对现有基本公共服务资源进行科学调整。第五，构建面向弱势群体基本公共服务保障机制。弱势群体往往很难享受到均等的基本公共服务，甚至是无法享受到服务。为提高弱势群体对基本公共服务的可获取性和可负担性，可通过减免费用、定制服务等举措，使弱势群体能够与普通群体获得均等的基本公共服务。

六、建构更为健全的分配制度治理经济相对贫困

（一）健全分配制度对治理经济相对贫困的作用

经济相对贫困更多表现为居民可支配收入的不均等，本文将重点探讨经济相对贫困中收入相对贫困。追溯收入分配结果不均衡的根源，可以发现，收入分配情况还取决于收入分配的生产条件和经济机会等。生产条件分配、经济机会分配构成了收入分配的前提条件，而收入分配条件不平等则构成了收入分配结果不平等的根本原因。具体而言，一方面，生产条件分配作为收入分配的起点，对收入分配过程及结果具有基础性作用；另一方面，经济机会直接影响着经济主体参与各类经济活动的可能性与便捷性，缺失经济机会将致使在收入分配过程中处于劣势地位。与此同时，生产条件与经济机会两者间也会相互影响。生产条件方面，受早期政策影响，所有制结构调整，非公有制经济比例显著提升，这也就形成了收入分配不公的最直接原因。另外，社会居民在受教育、医疗等基本公共服务供给不均衡情况下，也促使人力资本差距更为明显。经济机会方面，受固有体制机制等因素束缚，社会弱势群体普遍面临着不同形式的机会不平等，这也是加剧经济相对贫困的重要原因之一。对此，为有效治理经济相对贫困，需从分配制度的多环节着手，建立起更为健全的分配制度。

（二）治理经济相对贫困的分配制度改革

第一，优化生产条件分配。一是坚持公有制经济的主体地位，这是有效控制收入两极分化的重要保障。对于相对贫困地区的农民而言，农业用地是生存基础，应鼓励土地适度规模经营，但要杜绝工商资本下乡圈地行为。二是持续推进基本公共服务水平提升与均等化，使相对贫困地区群众能够享受到教育、医疗等基本公共服务，以此不断缩小人力资本水平差距。三是立足机会平等和商业可持续性，积极发展普惠金融，使相对贫困群体以可负担的成本享受适当、有效的金融服务。第二，推动经济机会更为公平。一是保障弱势群体拥有公平就业权。应不断推动城乡劳动市场一体化建设，构建更为公正公平的劳动就业制度，对于弱势群体开展积极就业支援。二是深化农村土地制度改革。适当赋予农民对农业用地的更多权能，使农业土地价值发挥到最大。三是针对相对贫困群体制定相应专项帮扶政策。针对贫困群体或弱势群体创业登记进行手续简化，并为其提供相应指导。第三，健全收入分配制度。健全收入分配制度需从各环节共同发力，以此提高低收入群体的收入水平、扩大中等收入群体的体量。初次分配环节时，应不断完善生产要素贡献分配制度。要科学调整最低工资水准，建立起工资合理增长机制。再分配环节时，注重个人直接税体系建设，有序提升直接税比重，不断提高转移支付的精准性。第三次分配时，应充分发挥社会群体力量，运用激励性政策鼓励各界人士参与第三次分配，以此改善相对贫困。