我国装备制造业转型升级面临的挑战与财政支持政策

胡丽娜

（中国社会科学院财经战略研究院，北京 100006）

一、引言

党的二十大报告明确提出：“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”装备制造业等各类制造业作为实体经济的重要组成部分，既是建设现代化经济体系的重要对象，也是推动我国经济由高速增长向高质量发展的中坚力量。《中国制造2025》将“制造强国”确定为关乎国家发展的重大战略目标，通过“三步走”来实现，用十年左右的时间实现中国由制造大国向制造强国的根本性转变。其中，第一步是到2025年，在全球制造业产业链分工处于更加有利地位，开始迈入制造强国行列；第二步是到2035年，我国制造业发展整体达到世界制造强国的中游水平；第三步是到新中国成立100年时，我国制造业发展处于世界制造强国的先进行列。根据《中国制造2025》确定的发展方向，现阶段我国已经迈入以制造强国为目标，必须加快推进包括装备制造业在内的制造业实现发展模式转变、发展动能转型，从根本上推动转型升级的时期。[1]2016年4月，国家质检总局、国家标准委和工信部联合印发《装备制造业标准化和质量提升规划》，明确了全面落实《中国制造2025》的详细实施规划，指出近一段时期要在智能制造、绿色制造等领域实现率先突破，促进我国装备制造业向更高水平迈进，并明确其转型升级的具体方向。

近年来，通过加大技术研发、技术引进等力度，我国装备制造业转型升级发展呈现出新特点。主要表现在装备制造业企业研发投入力度明显提高、投入结构更加优化，各类装备制造业新产品开发能力以及供给能力显著增强，技术工艺和生产效率显著改善，装备制造业转型升级的动力基础更加巩固。[2]如表1所示，从我国装备制造业上市公司所属不同细分行业研发投入绝对指标看，电气机械及器材制造，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造，计算机、通信和其他电子设备制造，汽车制造等四个细分行业上市公司研发投入超过了制造业上市公司的平均水平。目前，这四大类装备制造业细分行业产业集中度相对较高、龙头企业数量相对较多，正在初步建立起高效且富有市场竞争力的技术创新体系。从研发投入相对指标看，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业研发投入比重优势较为明显。这两类装备制造业细分行业也是较典型的高技术迭代速度相对较快行业，仍然需要大量的研发投入支持整个行业实现转型升级的战略目标。总体而言，当前和今后一段时期，装备制造业作为我国实体经济的重要组成部分，在推动供给侧结构性改革、实现经济高质量发展中所发挥的重要作用将表现得更加突出。

表1 国内装备制造业上市企业细分行业的平均研发投入

二、当前我国装备制造业转型升级面临的挑战

随着全球发展步入后金融危机时代，不少国家和地区的经济逐渐恢复。但全球投资领域呈现低迷特征，市场需求表现亦不够旺盛，加之国内要素成本不断提升，生态环境约束持续加强，我国装备制造业发展面临着来自多方面的巨大压力，特别是近年来增速也处于较低水平。因此，必须加快推动装备制造业由“数量型”向“质量型”转变，促进装备制造业转型升级。

（一）技术创新“卡脖子”问题较为突出

技术创新能力事关装备制造业转型升级核心动能的生成。从全球装备制造业竞争态势看，我国装备制造业转型升级面临的技术创新“卡脖子”问题较为突出。主要表现在以下四个方面：

一是装备制造业转型升级需要的各类创新资源要素集中度不高、产业链条不够完整。主要表现在以下两个方面：一方面，虽然我国对装备制造业转型升级已经形成较为完整的顶层设计与规划，但是从实践中看，装备制造业转型升级涉及的不同领域、不同部门以及不同环节需要相互协作，我国装备制造业转型升级涵盖的技术创新、工艺设计、设备改造等应用资源仍然存在相互独立的关系，导致不少关键核心技术与相关创新资源要素过于分散，装备制造业转型升级需要配套的产业链、创新链、资金链难以形成有效合力。另一方面，国家对装备制造业转型采取的一些支持性项目仍存在一定的计划经济特点。比如，一部分项目从开始申报阶段就要求过多具体的产出指标，需要专利申请、人才培养以及文章发表等，而对于项目实施过程中可能遇到的潜在失败风险包容度明显不够，对经济社会发展实践中的具体应用也体现得不够充分。同时，以大型国有企业为代表的装备制造业领头羊企业，引领转型升级的积极性、主动性仍需加强，培育创新驱动力成效与市场的需求变化步调不够一致。而且，由于非国有性质的装备制造业企业以中小企业为主，由于技术创新能力薄弱等客观因素制约，难以融入相对封闭的高端装备制造业产业结构体系中去，产业链内部存在微循环不畅通的问题。

二是装备制造业转型升级的基础科研仍显实力不足，R&D经费投入呈现结构性失衡，不少关键细分行业存在工艺性验证薄弱等问题。一般而言，基础研究具有“投入高、周期长、风险大”的特点。对于装备制造业转型升级的实践而言，涉及的技术种类丰富且数目繁多，特别是在基础研究领域由于存在较强的外部性，导致企业层面对于那些共性技术研发支持力度，具有显著的投入动力缺乏、积极性不高等问题。[3]从整体看，装备制造业转型升级关键领域投入强度相对较低，自主创新基础较为薄弱，不利于核心竞争力的形成与保持。如图1所示，计算机、通信和其他电子设备制造业R&D经费投入规模达到2448.1亿元，但是R&D经费投入强度仅为2.15，比当年全国全社会R&D经费投入强度（2.23）还要低。同样值得注意的是，产品的工艺性验证长期缺失。国外企业产品研制与工艺验证投入比例一般在1：5—1：10，试验面积与制造面积之间在1：0.5—1：1，而我国装备制造业企业一般自有资金不足，盈利能力较弱，现金流甚至在较长时间内为负，缺乏实验验证能力和条件，高端装备部分领域甚至长期处在“可靠性不高—规模性应用无法形成—难以规模性应用提高的方式增强产品可靠性”的低端锁定状态。

图1 2019年我国装备制造业R&D经费投入及其强度情况

三是装备制造业转型升级覆盖的多元驱动主体协同配合不够，实现创新驱动发展面临较大困难。受到以往从技术创新到推广应用条块分割的多元分工结构影响，关于装备制造业转型升级的不同驱动主体在支持装备制造业发展的实践过程中协调关系存在过度松散的现象，缺乏精准有效的对接。如涉及技术研发等环节的理论与实践研究工作多由研究院所或高等学校完成，而国内不少装备制造业企业对于技术创新的需求多数情况下仅局限于生产经营实践中面临的很多具体问题，导致技术供给与需求的结构性失衡。这一过程中，政府的引导作用发挥不充分也是造成上述问题的重要原因。这样一来还进一步导致国家支持装备制造业转型升级的财政投入效率偏低，甚至可能出现“同心协力拿课题，同床异梦做科研”的不正常现象。

四是部分重大装备和个别关键部件外部依赖性较强，受制于人的问题依然突出，高端要素供需矛盾较为突出。总体上看，我国已经进入工业化进程的中后期发展阶段，但与同期国际先进水平相比依然存在较大差距。如美国“先进制造业领导力战略”、德国“国家工业战略2030”、日本“社会5.0”和欧盟“工业5.0”等以重振制造业为核心的发展战略，均以智能制造为主要抓手，力图抢占全球制造业新一轮竞争制高点。而且就国内而言，以装备制造业为重要内容的制造业发展仍存在空间、区域发展不平衡的问题。面对这样的形势，我国装备制造业转型升级不管是新动能的培育抑或传统动能的升级改造都需要大量的先进技术、高级人力资本等高端要素的支持。而从现实情况看，各类高端要素对装备制造业转型升级的支持力度难以满足实际需要，部分重大装备和关键零部件核心技术依然匮乏，技术创新对转型升级的引领带动作用有待提升。

（二）产业内部结构失衡与供需结构矛盾并存

经过长期的探索与实践，我国装备制造业立足国情，充分利用不同发展阶段在人力、资源、技术、资本等方面的比较优势，形成了具有自身特色的发展道路和发展模式，整体呈现出技术要素和资本要素协同发展水平不断提高、技术创新要素作用不断增强的发展趋势。同时应当充分认识到，在以“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新形势下，我国装备制造业内部结构性矛盾依然较为突出，供需结构失衡问题依然存在，推动实现转型升级、提质增效迫在眉睫。[4]目前，在装备制造业产业结构调整优化的过程中，产业内部开展产品或工艺创新水平的差异较大，仍旧面临着低端环节供给相对过剩等结构性问题，导致一些领域的低端环节市场过度竞争且高端环节市场供给不足并存等问题。如，近年来我国装备制造业细分行业之间创新活动结构性问题较为突出，产业内部创新能力的不平衡、不协调特征十分明显。统计数据显示（图2），2019年我国仪器仪表制造业内部开展产品或工艺创新活动企业数相应比重高达80.4%，比最低的金属制品业高出31.5个百分点。

图2 2019年我国装备制造业创新活动结构情况

与德国、日本和美国等发达国家相比，我国装备制造业已经具备较为明显的规模比较优势，但在智能化、信息化等方面的技术创新基础、高端产能供给等短板依然存在。[5]从发展历程看，我国装备制造业主要从低附加值产品做起，产品种类单一，且门槛不高，促使国内装备制造业的低端产品领域市场竞争更为激烈。据《中国装备制造业发展报告（2019）》统计数据显示，2018年我国装备制造业企业共有约11万家，其中亏损企业超过1.7万家，亏损面达16.04%。亏损面较工业、制造业分别高出0.9和1.34个百分点。分行业看，15个细分领域中亏损面呈现扩大发展趋势的就有10个，其中计算机、通信和其他电子设备制造业、铁路船舶航空航天和其他运输设备制造业、汽车工业、文化办公设备行业以及电工电器行业亏损面的扩大增幅分别达到5.21、4.66、2.97、2.55和2.37个百分点。但是在高端装备制造业领域，如高端工业机器人、汽车关键核心零部件、高端集成电路和电子元件、大型轨道交通装备等技术密集型、资本密集型的装备制造业在国际市场上所占比重并不高且并未形成明显的国际市场竞争优势。此外，高端装备制造业的一些细分行业还存在龙头企业带动缺乏，外部路径依赖突出，这就使得我国高端装备制造业的许多细分产业链不完善，严重制约我国装备制造业进一步发展，成为转型升级必须克服的短板。

（三）装备制造业发展模式绿色化转型迫在眉睫

据工业和信息化部发布数据显示，包括装备制造业产品在内的全球500余种主要工业产品中，目前我国有220多种工业品产量位居全球首位。但长期以来，我国以传统装备制造业占主体的粗放式发展模式，促进了规模的扩大，也带来了巨大的能源资源消耗以及严重的环境污染。资源要素供给面临短缺且低效率使用与生态环境污染压力凸显的多重矛盾，已经成为制约我国装备制造业转型升级的突出瓶颈。主要表现在以下三个方面：一是装备制造业对于煤炭的消耗依然很大。据《中国装备制造业发展报告（2019）》发布数据显示，2016年全国煤炭消费量达到38.5亿吨，占全部能源消费总量的66.7%，其中制造业煤炭消费量达到16.9亿吨，占煤炭消费的比重达到43.8%。同期，我国制造业能源消费总量为24.5亿吨标准煤，其中煤炭作为一次能源的消费比重仍居主体地位。在洁净煤技术、污染物清洁技术研发应用不足等条件限制下，一些装备制造业企业，特别是不少传统装备制造业企业仍是各种污染物排放大户。二是我国装备制造业发展整体能耗水平较高，对能源资源的需求规模巨大。有统计资料显示，我国高耗能产业的能源消耗量占工业整体能源消耗量近六成。同时，受到激烈市场竞争等因素影响，一些装备制造业企业将发展的重点围绕短期利益展开，加之一些地方政府对工业企业污染物超标排放监督和处罚力度不足，污染物超标排放问题仍时有发生。三是装备制造业领域运用新能源替代传统能源的技术以及相关节能减排技术尚不能完全满足装备制造业转型升级的需要。究其原因，不少装备制造业企业使用节能环保技术的积极性不高、相关技术应用不够广泛和充分，还有一些领域相关核心技术不够成熟或仍处于空白状态，实现绿色转型的技术支撑不够牢固。

《中国制造2025》明确了我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领，确定要努力构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系。近年来，我国工业污染治理方面的投资力度较大，一直处于高位运行。但随着工业污染治理成效日益显现，工业污染治理投入力度开始有所降低，具体如图3所示。总体而言，长期以来，传统装备制造业发展依赖资源要素的大量投入，过于强调规模扩大，呈现出“高投入、高消耗、高排放、低产出、弱循环”的特征，可持续发展的基础尚未完全形成。在这种相对传统的发展模式下，对于生态环境造成的负面影响十分突出，导致部分地区生态承载力超负荷运转，甚至严重破坏了生态平衡。因此，实现装备制造业发展模式的绿色化转型迫在眉睫。

图3 近年来我国工业污染治理完成投资额情况

（四）巩固提升装备制造业全球市场地位十分迫切

近年来，经济全球化深入发展与各种类型的贸易保护主义并存，深刻影响了全球产业竞争态势演变。[6]面对新的外部市场环境，我国装备制造业不断加大技术创新力度，提高产品质量，积极向产业链的高附加值环节迈进，部分装备制造业产品国际贸易迅速发展，“中国制造”的全球影响力和美誉度不断攀升。[7]以机械及运输设备为例，依据SITC标准下的货物分类统计，2017年我国机械及运输设备进口规模达到7349亿美元，机械及运输设备出口规模达到10823.29亿美元，机械及运输设备进口额占工业制成品进口的比重达到58.13%，机械及运输设备出口额占工业制成品出口的比重达到50.44%。这反映出我国装备制造业产品在工业制成品进出口贸易中的地位有所提升，国际贸易结构已经得到显著改善。同时，受全球经济增长下滑压力增大、贸易保护主义抬头等因素影响，我国装备制造业发展面临较快增长势头放缓、产品内分工地位偏低、国际竞争力不强等困境，亦要求必须加快推动我国装备制造业转型升级。

从国际贸易均衡角度看（图4），我国高端装备制造业供需不平衡问题尤为突出。虽然我国工业制品在国际贸易中长期处于贸易顺差状态，2018年顺差额度达到9180亿美元，同比增长4.14%，但以高技术产品为代表的高端产品均处于贸易逆差状态。如电子技术产品进出口在2015—2018年年平均贸易逆差增长率达到12.73%，其中计算机集成制造技术产品年平均贸易逆差增速达到21.88%，航空航天技术产品贸易逆差年均增速为4.49%，2017年计算机集成制造技术产品贸易逆差超过航空航天技术产品。我国在高端装备制造业产品贸易上处于逆差状态直接反映出我国高端装备制造业市场需求量大、高端产能供给不足问题依旧较为突出。

图4 部分高端装备制造业产品国际贸易差额

从国际贸易环境变化情况看，国际贸易格局正在经历演变，要求中国装备制造业必须加快转型升级以更好地适应新的外部环境变化。各国发展经验表明，装备制造业规模的扩大与核心竞争力的强弱之间并没有必然的因果关联。进入后国际金融危机时代，西方主要发达国家不断调整自身发展战略，更加重视以制造业为主的实体经济发展，出现再工业化、制造业回流的趋势。一些国家甚至采取贸易保护主义政策，试图通过既有的全球价值链分工压缩我国制造业企业发展空间，企图将我国制造业牢牢锁定在全球中低端分工的地位。受不利外部环境等因素影响，我国装备制造业在吸引外资方面呈现出下降的趋势，装备制造业FDI实际使用规模由2011年的143亿美元降低到2017年的112亿美元，降幅达到22.0%；涉及装备制造业的FDI合同项目由2011年的3149项呈现“断崖式”减少到2017年的1674项，降幅达到47.0%。而且，这一形势并没有就此发生明显好转。2018年，美国单方面依据其针对中国进行的所谓“301调查”，决定对来自中国的机械设施装备、医疗设施设备、航空航天等高科技产品约1300种、总额600亿美元的产品实施关税加征措施。2019年，美国方面拟对华加征关税商品规模达3000亿美元。这一系列外部环境的变化表明，我国制造业产品贸易出口面对的各种不确定性风险呈现进一步扩大的趋势。同时，马来西亚、印尼、越南等中国周边的新兴市场国家也在纷纷效仿我国发展模式，正在试图利用比中国更低的成本优势抢占制造业国际市场份额。因此，为突破来自发达国家和发展中国家新的“双重”压力，更好地融入世界经济体系，提升在全球产业链中的分工地位和全球市场竞争力，加快推动我国装备制造业转型升级的必要性和紧迫性更加凸显。

三、财政政策支持我国装备制造业转型升级的战略思考

当前，推动我国装备制造业转型升级正处于重要战略机遇期。为解决制约我国装备制造业转型升级的“卡脖子”问题，切实推进装备制造业结构优化和发展模式转变，要按照《中国制造2025》等政策文件中关于装备制造业的功能定位，明确装备制造业发展方向和前途，不断强化财政政策在其中发挥的作用，从财政收支及其政策组合各方面明确对策措施。财政政策制定与实施是一个复杂、综合的系统工程[8]，不同财政政策工具发挥作用的方式存在明显差异。在支持装备制造业转型升级的财政政策选择运用过程中，要实现多种激励政策工具综合运用，结合作用对象、政策手段、作用强度等方面差别，从实际情况出发确定政策组合方式。[9]在财政收支政策组合优化过程中，要充分考虑装备制造业产权性质、行业特点、区域特征等，对政策组合的设计、实施等进行精细化管理，确保预期政策目标的达成。

（一）要注重增加装备制造业转型升级的财政政策支持力度与政策结构优化并重

一般而言，财政政策最直接、最简单的方法便是增加财政投入规模，但政府补助、税收优惠两种政策工具对装备制造业转型升级的效应可能存在相互“挤出”现象，且这一现象因产权性质、行业特点以及区域特征等异质性因素影响方式和强度均会存在一定程度上的差别。由于受到财力基础的限制，一定条件下能够动用的财力规模有限，财政投入力度、结构等需要综合考量经济发展基础、发展阶段等客观因素综合研判。因此，单纯或过度依赖于增加投入规模方式支撑的粗放型发展模式必须从根本上进行扭转，转而应遵循提高投入规模和优化投入结构相结合的原则，处理好完善财政收支政策作用链条和作用强度的关系。一方面，在优化现有的政府补助、税收优惠等财政收支政策结构体系的前提下，针对重点领域、重点环节等适量适时强化支持的力度。[10]另一方面，在考虑投入力度限制的情况下，致力于改善不同财政收支政策工具之间的组合匹配结构或方式，针对政策具体作用对象需求和政策目标，政府补助、税收优惠两类政策工具的结构要相匹配，避免政策作用效果对冲。要主动弥补由于区域经济不平衡等限制的政府补助、税收优惠等因素对产业发展与转型升级所产生的正向外溢性效应。此外，构建跨区域成本利益分摊机制，可以有效解决装备制造业转型升级空间负外部溢出效应问题。

对于装备制造业转型升级的各个阶段，政府补助和税收优惠等财政收支政策组合发挥作用应该体现不同阶段的实际需要。在初步实施阶段，普遍存在融资约束强度大、市场风险水平高的问题。这种情况下，相对于税收优惠政策而言，政府补助的激励效果往往更加立竿见影。因此，应该更加突出政府补助的主导作用，同时辅以必要的税收优惠政策。在发展阶段，资金缺口的压力依旧普遍较大，不过在前期探索的基础上投资面临的风险冲击呈现明显降低的趋势，投资的收益状况明显改善，政府补助的杠杆效应更加显著呈现。与此同时，税收优惠政策对企业减免的力度亦呈现明显增加的趋势，整体的激励作用开始显著发挥作用，因此应积极采取政府补助和税收优惠政策协调组合政策工具共同发挥作用。[11]进入稳定阶段，投资面临的外部不确定性风险冲击进一步降低，投资收益更加稳定，市场融资功能得以更加有效的发挥，对于政府补助的依赖性呈现明显下降趋势，与此同时，税收优惠政策的激励效应更加明显。因此，这一阶段应采取以税收优惠为主、政府补助为辅的政策组合。在实现预期的政策目标之后，政府应该研究政府补助、税收优惠等财政支持政策适量、适时退出机制。

（二）财政收支政策支持装备制造业转型升级的实践过程中，坚持“有效的市场”和“有为的政府”双管齐下，避免政府“看得见的手”变成“闲不住的手”，确保市场在资源配置过程中发挥决定性作用

作为市场机制的有效补充，要正确处理政府宏观调控和市场机制发挥作用的关系，以避免政府宏观调控对市场机制发挥作用的排挤，维护市场经济秩序，推动实现装备制造业转型升级沿着既定目标发展。要按照现实迫切需要且短期与长期平衡相结合的原则，优化财政政策支持装备制造业转型升级政策组合结构。[12]通过“废改立”方式对当前的财政收支政策组合体系进行完善和升级。具体而言，“废”就是果断停止那些已经不能产生实际激励效应，甚至具有逆向选择风险的财政收支政策，以避免低效、无效财力资源的浪费。“改”就是对那些不能适应装备制造业转型升级的财政收支政策进行不断规范、完善，并能够做到与时俱进，确保激励作用的持续发挥。同时，能够积极化解融资约束对装备制造业转型升级带来的不利影响。“立”就是针对装备制造业转型升级的需要，及时出台一些新的财政收支政策，建立起系统高效，更具有针对性、精准性的财政收支政策组合体系。

（三）充分考虑产权性质、行业特征以及区域差异等异质性因素，统筹财政收支政策作用方向、程度、周期和时滞等影响

通过优化财政收支规模、结构与效率的动态演变促进装备制造业产业发展与结构调整过程中的要素整合重配、知识累积扩散和技术创新溢出，形成装备制造业转型升级的持久动力。在产权性质方面，对国有装备制造业企业而言，要着重突出财政收支政策组合的结构优化，提升其转型升级过程中针对效率的鼓励，增强国有装备制造业企业转型升级的积极性、主动性；对非国有装备制造业企业而言，要加大财政收支政策组合对转型升级的引导功能，切实解决其转型升级过程中融资约束等问题，以有限的财政资源鼓励非国有装备制造业进一步加大促进转型升级的自发投入。在行业特征方面，要进一步加强金属制品业和计算机、通信和其他电子设备制造业等财政收支政策组合效应显著的装备制造业不同细分部门的作用力度，着力解决这些细分行业转型升级过程中面临的“卡脖子”问题。针对通用设备制造业等细分行业的财政收支政策组合效应不显著，要优化财政收支政策组合结构，强化财政收支政策对相关装备制造业转型升级的重点领域、关键环节的支持力度，打好财政收支政策的“组合拳”。在区域差异方面，国家在制定装备制造业转型升级发展战略时应注重整体规划和区域协调，要根据东、中、西部地区装备制造业产业基础、技术层次、配套环境等方面的差异性加强财政收支政策组合的分类指导、区别支持，引导不同地区装备制造业转型升级的持续稳定推进。总体而言，财政政策支持装备制造业转型升级是一项复杂艰巨的系统工程，一方面要不断优化财政收支政策组合，根据实际需要做好相关具体政策工具的适度加强、减弱或适时进入、退出等，为装备制造业转型升级提供更加精准、高效的支持；另一方面财政政策组合效应的有效发挥还要结合金融、行政、法律等其他调节工具予以协调配套，建立多工具、立体式、全过程的装备制造业转型升级政府政策调控体系。

四、结语

综上所述，目前形势下推动我国装备制造业转型升级要结合当前我国装备制造业发展所处阶段、基础及趋势，充分考虑装备制造业产权性质、行业特点以及区域特征等异质性因素，由政府和市场“双轮”驱动，共同推动政府补助、税收优惠等多种财政收支政策工具协调配合运用[13]，通过“补短板”和“促协同”，全面激活财政政策支持装备制造业转型升级的内在作用机制。[14]要处理好“补短板”和“促协同”之间的关系，加强财政收支政策对装备制造业转型升级的有力支持。具体而言，“补短板”是“促协同”的方法，“促协同”是“补短板”的方向。

基于以上讨论，提升财政政策支持装备制造业转型升级总体思路的内涵进一步阐释如下：一方面，“补短板”为“促协同”奠定基础。我国装备制造业转型升级实践中所存“短板”有的是长时间以来就已经存在的，也有的是在新的环境条件下出现的，特别是存在由于经济内部的结构性、资源要素禀赋特征、区域发展的阶段性等造成的装备制造业发展“短板”。一般情况下，简单依靠自发作用机制难以完全实现自动补齐，应当采取更加积极有效的财政政策工具有针对性地化解。[15]一要积极适应新科技革命条件下装备制造业变革发展的最新趋势，积极促进传统发展模式向现代发展模式转变，尤其要着重加强对高端装备制造业发展的支持，不断强化其在装备制造业发展中的中流砥柱作用。二要通过持续稳定的有效财政支持，促进装备制造业发展提质增效，致力于全面补齐装备制造业转型升级过程关键领域、薄弱环节等短板。另一方面，“促协同”为“补短板”提供明确方向。影响财政政策对装备制造业转型升级效应因素是复杂交错的，往往具有密切的因果联系和复杂的结构层次，并不是简单地加总或累积。基于长期可持续发展的整体考量，财政政策支持装备转型升级需要从宏观经济政策微观化实现的视角，全面研判装备制造业转型升级面临的制约因素以及可能突破点，明确需要提升的驱动主体及内在作用机制，通过财政收支政策及其组合有效发挥，协同一致促进装备制造业宏观产业结构的根本性转变，夯实财政政策支持装备制造业转型升级持续强化的动力基础和保障。