我国数据要素市场建设中的问题与对策

伍旭川

近年来，以数据作为关键要素的数字经济正在快速发展，成为我国经济发展的重要推动力，促进了我国社会经济的高质量发展，受到政府的高度重视。推进数据要素市场化建设已成为政府治理以及我国经济社会发展的重要议题，已成为加快推动政府治理现代化进程、充分释放数据红利、推动数字经济创新发展的强力赋能。本文深入分析了要素市场化存在的主要问题和关键问题，并提出相应的政策建议。

建立数据要素市场的必要性

推进数据要素市场建设已成为政府治理及经济社会发展的重要议题。2017年，国务院政府工作报告首次在政府文件中明确提出“数字经济”的概念，2018年数字经济的发展上升到国家战略层面，各级政府不断推出相关政策。党的十九届四中全会提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，首次将数据作为生产要素参与收益分配。2019年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二 三五年远景目标的建议》，明确提出要“加快数字化发展”，这是党中央站在战略和全局的高度，科学把握发展规律，着眼实现高质量发展和建设社会主义现代化强国作出的重大战略决策。2020年4月，中共中央、国务院在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，正式提出将数据与土地、劳动力、资本、技术要素并列为五大生产要素，充分明确了数据作为生产要素在市场中的地位，提出要加快培育数据要素市场。2021年12月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，给出了数字经济的定义①数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体、以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。；规划同时明确，“数据要素市场体系初步建立”是我国2025年数字经济的发展目标之一。2022年3月，中共中央、国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出“加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用”的重要要求。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确要建立健全数据要素市场规则，完善数据要素治理体系，加快建立数据资源产权等制度，强化数据资源全生命周期安全保护，推动数据跨境安全有序流动。同月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出，数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式，明确要促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。

构建数据要素市场是抢占国际数字竞争制高点的迫切需要。面对世界百年未有之大变局，数据争夺战已经打响，数字化成为大变局中最确定的发展趋势，谁充分掌握了数据，谁就将占据更加有利的位置。同时，数据成为各国国际竞争的新高地，代表着国家的发展水平和综合国力。世界主要国家和地区广泛关注数据竞争力，纷纷从国家层面提出具体的数据发展战略，基于国家整体发展趋势进行布局。我们应高度重视，在不可阻挡的数字化潮流中把握先机，抢占数字化竞争高地。

释放数据要素价值，加强数据治理也是我国推进国家治理现代化的迫切需要。

数据优势为我国提供了快速超越的机会。从数据规模和量级看，我国构建全球领先的超大规模数据市场的各项条件已经具备，数据是未来10年我国经济社会发展超越主要竞争对手的战略制高点。在发展的同时，世界主要国家和组织纷纷制定数据要素治理规则，培育自身数据要素资源优势，积极开展数字外交，力求占据全球数据治理主动权。例如，2022年2月，欧盟发布《数据法案》，旨在强化数字主权，在数据共享、国际数据传输、数据互操作等方面作出了约束性规定；2022年4月，美国发布《促进使用公平数据》建议书，提出加强信息采集、完善基础设施以充分利用数据资源，建立分类数据管理机制。因此，我国迫切需要推进数据要素市场化建设，使国家治理体系和治理能力实现现代化，提高数据要素治理国际话语权，强化关键数据要素的自主可控。

国内数据要素市场化的主要问题

我国数据权属不明晰，数据确权滞后于大数据市场的发展，阻碍了数据交易的发展。数据权属之所以难以界定，其关键在于数据具有“超物”特性，并且与数据相关的权利主体较多，涉及的财产关系较为复杂甚至彼此冲突，数据产权界定又与数据安全保护、个人信息保护等问题相互交织。数据价值产生于多源融合，使得数据价值的实现方式不再是单主体的数据治理，而转变为多主体的数据共治。

公共数据开发利用制度亟待完善。一是公共数据开发利用的程序性制度设计缺失，企业参与公共数据资源开发利用的授权机制、服务标准及定价标准等政策规章基本处于空白，公共数据资源运营许可和程序不完善。二是公共数据开发利用的数据供给制度不完善，造成企业开发利用动力不足，成为企业参与公共数据服务的制度性障碍。三是政企合作关系制度设计不规范，政府和企业之间权责义务划分不清晰，当发生国家安全、个人隐私数据泄露等事故时，难以找到责任主体。总之，这些制度的不健全制约着公共数据更高水平的利用和更大价值的实现。

数据要素供给侧结构性矛盾突出。首先，政府内部数据共享应用效率还有待提高。数据共享交换平台数据的实时性、权威性、完整性有待提高，支撑跨部门协同应用需求相对不足。另外，随着国垂、省垂业务系统部署力度加大，数据从下向上不断集中，形成中央、省级“数据悬河”与市县基层“数据空心化”之间的结构性错位，亟待破解。其次，公共数据开放成效有待提高。总体呈现“总量规模小、供给分散、质量不高、流通不畅、社会参与度较低、应用效果不理想”状态。再次，公共数据与社会数据融合利用路径尚不明确。类似防疫探索仅限于个别场景，没有形成具有广泛可行性的全社会数据融合利用路径。因此，亟须构建统一协调的公共数据运营体系和权威高效的数据交易体系，打通数据供需渠道，促进全社会的数据要素流通。

数据要素法规制度尚不健全。数据产权、数据流通交易、收益分配等基础性制度亟待构建。首先是相关法律不健全。数据确权是数据要素高效有序流通的前提，而数据产权性质的确定，属于基本民事制度范畴，涉及中央的立法事权，但针对此问题，现行国家立法存在空白。其次是地方立法受限。地方立法权限的不足，加之地方立法的地域性难以适应跨省数据确权和数据交易的需要，制约着相关制度的创新。

数据要素市场治理能力有待进一步提升。数据管理组织体系有待完善，数据统筹协调、风险防控、市场监管和综合保障能力有待提高。部门数据职能体系亟待明确和细化，数据管理能力及数据质量的考核机制有待健全。数据要素市场竞争、约束、激励机制亟须构建。

数据市场监管职能不突出。目前国家层面有多个部门具备数据市场的监管职能，但各部门监管边界不清，主责部门不够明确，互联网巨头随意收集、使用个人信息等问题仍然非常严重。

数据要素市场化的关键问题

数据要素市场化需要经历确权、计量、管控和交易四个阶段的复杂过程，才能完成数据要素在市场中的流通，实现数据要素市场化。

数据的确权。目前，法学界对数据权属主体尚未形成定论，学界多采用“数据确权”表述数据可确权，但对数据权属界定的理论与实践路径均未达成统一定论，而技术上已为数据溯源提供了多种解决方案，如区分数据所有权和控制权，并通过“数据代理”方式使数据交易成为可能的做法，不失为一种非常好的解决方案。

数据的计量。在确定了数据要素的计量单位之后，数据交易中的交易双方就可以快速理解交易产品的“数据量”，达到规模化数据交易的目的，并提高交易效率。数据交易还与其是否具备规模化属性相关。

数据的管控。对于数据的可管控，无论是在区块链技术软件层面，还是在芯片架构硬件层面，都取得了可喜的进展。从技术层面针对数据溯源的探索，可通过实现数据管控为后期数据治理打下良好的基础；核心技术层面的突破或可从溯源方向为数据确权与交易问题提供新的解决思路。

数据的交易。数据交易从数据产品的角度可分为两大类。第一类是基于数据集的交易。这种针对数据集的再加工，可以是对结构化数据的清洗、去噪、标注；也可以是对语音、图像或视频等半结构化、非结构化的数据进行标注，这类数据交易标的物多以数据集和定制化API接口两种方式呈现，产品具有规模化、劳动密集型、质量强相关、多次迭代等特点。第二类是基于数据分析衍生品的交易，即经过平台长时间序列的数据积累，可衍生出各类基于海量数据的涉及国计民生、各行各业的数据分析报告等，产品具有规模化、强衍生、多维度、隐蔽性等突出特点。

综上所述，从数据要素市场化的本质来讲，数据要素市场化的关键可以归结为：一是数据的权属问题，包括主体、客体及具体权利等问题；二是数据交易规模化与规范化问题；三是数据监管协调问题，政出多门，技术与体制机制方面有待完善。

几点建议

提高数据资产管理水平。数据资产管理推动数据要素市场发展。数据要素市场化配置上升为国家战略，将充分发挥对其他要素资源的乘数作用。良好的数据资产管理是释放数据要素价值、推动数据要素市场发展的前提与基础。同时，数据资产管理可以助力企业数字化转型。企业竞争的本质是在不确定市场环境下资源配置效率的竞争，数字化转型既可以持续优化数据要素市场结构，实现市场结构从低级别、低梯度的“双低”模式向高级别、高梯度的“双高”模式演进；又可以通过优化企业资源获取和资源配置，提高企业竞争优势和业务数据化效率，加速企业数字化转型。

平衡数据要素市场效率与秩序。推进要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序的市场体系的内在要求。数据要素市场化改革的价值追求主要有两个方面：一是效率的追求，通过培育和发展数据要素市场，发挥数据的赋能作用，提高资源配置的效率，助推我国的高质量发展；二是秩序的追求，在发挥市场化配置效率优势的同时，要确保数据要素市场发展的秩序，提高数据质量和规范性，保护个人隐私和数据安全。

把握数据要素治理核心框架。从法规制度体系、两级市场体系和基础运营体系入手，不断健全数据要素市场治理体系；加快推动数据要素市场治理能力建设，不断增强对数据要素市场的统筹协调、风险防控、市场监管和综合保障能力；畅通数据要素生产、分配、流通、消费的主要环节，形成多方共同参与、共建共治共享的新型数据生产关系，解放数据生产力，推动数据要素市场化改革成果更广范围、更深层次惠及经济社会发展，促进全面数字化发展。

合理和合法界定数据权属。通过建立合作、共治、负责任的数据规则体系，强化数据来源者的数据权利，从权利主体层面看，要肯定个人作为数据所有者的人格权与财产权，个人尊严、隐私等重要权利通过信息自决得以保障；明确企业合法利用数据资源的边界，避免在创造经济收益的过程中产生权利纷争、数据抢夺、黑市交易等乱象，保障企业更有活力、更有动力开展数据产业经济活动，增强企业的创新能力，这样有利于政府对公共数据进行有效管理和开发利用，有利于激发公共数据要素活力，释放公共数据价值，营造良好的国家数据发展、建设与创新环境。