环境政策评估过程中的公众参与问题研究

张慧妍,范仓海

(河海大学公共管理学院，南京 210098)

引 言

近年来，环境治理的相关议题受到了各界的普遍关注，一方面，政界一系列环境政策相继出台并推行至地方；另一方面，学术界以环境与环境治理内容为主题的相关议题文章亦是一片欣欣向荣之态。然而，如此类目繁多、涉及主体广泛的环境政策，却并没有达到预期中立竿见影的生态改善效果。从环境政策运行的整个系统来看，在政策初衷明确、政策目标合理、政策制定规范的情况下，再附之以传统的公共管理上重政策制定和执行、轻政策评估的传统行政观念，溯源环境政策的效应不明显不理想的原因，我们应当考虑到环境政策评估的过程没有得到重视的因素，换言之，我国环境政策评估的环节存在疏漏和不足。

环境政策除了具有一般公共政策的共性特征以外，还保有着其显著的个性特征。环境政策与一般公共政策的主要区别在于，环境作为环境政策的作用客体，呈现着显著的公共性特征，即环境保护由于其产生的效益无法有效排他，呈现出明显的外部效应，而引入并完善公众参与机制，则可以对此做出良好回应。故而我们在探讨环境政策评估效用的优化与改良时，不仅需要单独探讨环境政策评估不同于一般公共政策评估的相关特性，还要看到公众参与在环境政策评估过程中所应占有的特殊地位。因此，本文讨论公众参与在环境政策评估中的可能性与必要性的基础上，探讨相关参与路径的实现与搭建，是十分必要的。这不仅可以丰富当下环境政策评估方面的理论蓝图，更是能将生态环境建设的成果落实到公民满意度上，发挥人民群众的首创效应和民主参与意识，从而更直观地维护政府的合法性和有效性，提升政府公信力。

1 公众参与环境政策评估的必要性

在欧盟，任何一项环境政策的制定都必须先由欧洲环境委员会提出提案，再由议会、经济和社会委员会及环境理事会交叉进行咨询和评估，提出修订意见，按照程序表决提案是否被接受[1]。我国环境政策评估的应用研究是与理论研究同步的,也处在初级阶段。目前主要包括对生态建设与保护政策、污染防治政策、环境经济政策的效果、效益、成本、公平性的评估,也有对环境政策方案的评估,此外,还有对环境政策的总体评述,指出了环境政策存在的问题,但数量仍非常有限[2]。

从环境政策的治理绩效来看，一项环境政策的预期目标实现与否与公民的满意度密切相关。而考虑到环境治理的初衷是为了给生活在共同的环境之中的人们提供更好更绿色可持续的生活，也即保护环境不只是为了保护生态，更是为了保护环境中的人，因此判断和评估一项环境政策的执行结果和效益势必要考虑公众对该政策结果的满意程度如何。另一方面，以公众满意度为重要参考标准，也解决了政策制定主体以及执行主体在环境政策评估过程中的政治绩效难以衡量和确认的问题。因此，将公众参与纳入环境政策的评估体系，系统考察公众的满意度，为考察该政策的环境治理绩效提供了新的可行性思路[3]。

2 环境政策评估与公众参与的特性探讨

2.1 环境政策评估不同于一般公共政策评估的特性

2.1.1 相关利益主体的广泛性

环境由于其在地理范围上的无可避免性，不仅生活在这一环境中的所有个体都直接受其影响，环境系统本身也与公众之间有着密切的互动效应。由于环境对人的影响具有无差别性和公共性，这就使得环境政策所涉及的利益主体尤为多样和广泛，不仅包括国家政府、企业、各种非盈利组织、更是包括所有处在这一特定环境中的公众。在环境政策评估过程中,让公众特别是环境政策作用人群参与环境政策的评估。由于政策作用人群既是政策的承受者,又是政策活动的主体,他们对政策的成败得失有切身感受,因而最有评估的发言权[4]。而公众作为数量最大的群体，却拥有着最不明显的话语权，所以探讨公众在环境评估过程中参与路径的实现就势在必行。

2.1.2 环境政策效果在时间和空间上的不确定性

在纵向的时间维度上，一项环境政策往往是功在当代，利在千秋，其政策所导致的效益会延续到后代，而不是仅仅局限带当下的情境之中。在横向的空间维度上，某一地区的环境不良后果会迅速通过一系列连锁反应突破空间限制蔓延到其他地区，进而给这些未知地区的环境系统带来无法预估的变化和压力。因此，环境政策效果在时间和空间上的难以界定，大大增强了对环境政策在效果、效率、效益以及价值方面进行评估的难度系数和复杂程度。

2.1.3 环境政策评估的长期性

环境保护需要一代又一代人持续不断的努力作为，需要一个又一个时期的周而复始。这就使得相对应的环境政策评估也具有长期性，其评估过程必然不能具有短期行为特征，而应兼顾长远观望价值与未来预期效用。做好对环境政策过程和环境政策效果的双重评估，找出环境政策现实执行中所存在的误差，才能为下一轮环境政策提供客观且有说服力的参考信息。

2.2 环境政策评估领域中公众参与特点的特殊性

根据这一思路，我们来进行一般公共政策评估中公众参与和环境政策评估中公众参与二者之间的重合性与分歧点的探讨。在一般公共政策中，公众参与呈现出政治性、自主性、利益性的特征。其中，政治性是指公众参与政策过程没有脱离政治领域的范畴，表现出强烈的政治色彩；自主性是指公众的参与是自愿的，是公众在国家主人翁的民主意识之下，带有自主性与自发性地参与到公共政策过程中来；利益性则是指公众参与政策过程带有强烈的个人动机，是为了表达自身的利益诉求，是为了维护自身立场的权益。而环境政策评估中的公众参与除却具有这些一般特征之外，还具有其特殊性，在此，笔者将其做出如下归纳：

2.2.1 强调信息的开放性

为达到公众参与和环境政策评估过程的良性互动，一方面政府需要来自于公众的民意民声反馈，从而制定出回应社会整体利益导向的科学民主的环境政策评估程序，另一方面公众也需要来自政府及时有效的政策评估信息公布，从而更科学更有效率的参与到环境政策评估的进程中来。简而言之，公众充分知情是搞好公众参与的前提条件[5]。

2.2.2 强调自治的公民意识

环境的公共性特质与环境治理的外部性特征，需要公众最大程度地自主参与进来，从而将环境政策评估的外部性成本内部化，公众参与是推动我国环境政策评估进程的重要力量之一，这是一种“自下而上”且规模浩大的力量来源。

2.2.3 强调公众与公众之间、公众与政府之间有序并且直接的对话机制

对于一项环境政策的评估，分为准备评估、实施评估、结束评估三个阶段，牵涉着多重利益主体的诉求，且极易突破时间和空间上的桎梏，因此，每个阶段都需要公众切实的参与。在准备评估阶段中，对于评估人员的组织与遴选，要考虑到公众在其中所担任的角色，从而分配一定的席位；在实施评估阶段，对于环境政策信息的收集与分析，离不开公众的群策群力，从而最大程度地保证信息收集的完整性与客观性；在结束评估阶段，评估报告与工作总结应当公开透明地予以公示，接受来自公众的民主监督，保障公众知情权。

3 公众参与环境政策评估过程的现实考量

3.1 信息壁垒的客观存在

从当前环境治理的困境来看，政策制定主体和政策作用客体之间是存在信息壁垒的。我国政府主体在制定和执行环境政策时，存在着尤为严重的信息不对称问题，具体表现为相关环境信息难以搜集、搜集成本过高、搜集时间周期过长等等[6]。而公众是环境保护的直接受益者和体验者，是环境质量如何的最直观感受者，更是环境污染的最普遍受害者，其对于环境政策所涉及的相关内容更加感同身受，也更具敏感度，并且公众广泛分布于各个地区,具有污染信息优势。因此公众参与能够为环境政策评估提供尤为关键的信息，能够有效缓解评估规制制定者与评估规则参与者之间的信息不对称问题，减少地方政府和污染企业的机会主义行为，从而改善环境现状。

3.2 环境保护外部性的难以避免

从公共经济学角度来看，环境作为一种典型的公共物品，其产权很难清晰界定，这使得环境保护的外部性问题无法避免[7]。根据奥斯特罗姆《公共事务治理之道》的相关论述，传统的由“铁的政府”实现生态控制和确立私有产权制度两条道路都具有现实意义上的弊端和难以实施操作之处，而自主组织和自主治理是解决这一困境的可行性路径[8]。因此，由公民参与环境政策的评估，是削弱环境保护外部性的必然要求。将公众纳入环境政策的评估体系之中，可以将大部分的外部性成本内部化，这将有助于提高环境政策的效率，降低其投入与产出比例。

3.3 社会基础和政治条件保障的缺位

当前，我国公众参与环境政策评估缺乏相应的社会基础和政治条件保障措施。在社会基础方面，公众参与环境政策评估的现实困境主要体现在其参与水平的低质与低效，一方面公众本身的参与意识不足，且普遍缺乏一定的专业知识和相关素质；另一方面，公众参与环境政策评估的渠道有限，多以官方政府主导的正式渠道为主，且途径单一，缺乏非正式渠道的依托与辅助。在政治条件方面，根据以往公共行政方面的相关研究和具体的社会实践，在传统政治文化和官僚作风之下，政府只关注投入而不过问产出，作为直接受益方，自然不愿意进行政策评估，并认为评估是浪费资源。这不仅严重削弱了公众参与环境政策评估的主体意识，还导致政府的官员们往往天然地排斥公众的政治参与。

4 保障公众参与环境政策评估的社会基础和政治条件探讨

4.1 基于社会基础的保障条件

在社会基础方面，从公众自身的立场角度来出发，考虑到公众参与环境政策评估之中的个人成本、机会成本的高低以及参与的有效性和客观性与否的因素，在这里提出如下保障条件：

一是提升公众主观上的环境参与意识，培养公众客观上的参与能力和素质。公民社会的培育是政治学和社会学领域中历久弥新的主题，因其的建设需要长期性、持续性、多方面的努力，是我们需要长久投入的一个领域。此外，环境政策评估是一个严谨、科学、强调专业性的过程，为了保障公众参与环境政策评估的信度和效度，我们一方面需要加强对公众的政治教育，培养公众的政治常识和政治参与意识，另一方面需要注意环境相关的专业知识的宣传和教育，为公众提供一个更专业化地去审视环境问题的视角。

二是注意正式渠道与非正式渠道的互相补充。正式渠道是指政府作为政策官方出面建立的正式渠道，例如环境信访、环境诉讼制度。在现实生活中，只有正式渠道显然是不足够的，我们也需要开辟和维护非正式渠道的途径，将非政府非盈利性的社会第三方组织纳入进话语体系。而与正式渠道和非正式渠道相对应得则是正式评估和非正式评估机制的建立。环境政策评估所涉及的信息深度和广度过大，这就需要更为多元和多面的信息搜集维度，需要公众有组织、有纪律、有质量、有效率的参与。正式评估是有政府等官方组织来主导，确保评估方向的正确性和集中性，维护公众参与环境评估过程的组织性和纪律性；非正式评估则由社会第三方组织吸纳公众参与来承担，提升公众参与环境评估过程的质量和效率。二者相辅相成，互为补充，从而保证对环境政策评估所需信息的全面性、客观性和发散性。

4.2 基于政治条件的保障措施

政府作为政策主体，可采取三个层次的措施：其一是在社会范围内加大政治宣传力度，提升公众和政治从业人员对环境政策评估工作及其意义的认知水平，营造以政府为代表的政治主体与以公众为代表的政治客体之间对话协商机制相对平等、相互信任的和谐社会氛围和社会风气；其二是加大对环境政策评估的投入水平，鉴于在传统的重政策制定和执行，轻政策评估的公共行政观念之下，无论是社会还是政府，分配给用于政策评估方面的资源都是不足的。因此政治条件方面的重要保障条件之一应当是对于环境政策评估物质和经济资源投入方面的充足，有了物质基础，才能将公众参与落实到现实中来;其三，提供法律依托，促成环境政策评估过程中合法、合理、正规有效的公众参与秩序。有序的公众参与是指要依托法律规则，在我国法律规定范围内依照法定的程序行使法定的权利。公众参与没有法律规范的依托或不按法律规范行事必然造成无序、混乱的局面[9]。

5 公众参与路径的设想与完善

经过上文的论述，在公众参与在环境政策评估的现实考量与可能性空间的基础上，考虑到评估政府环境治理绩效的需要，接下来需要探讨的是怎样设计路径轨道才能将环境政策评估中的公众参与变成可能及在现实中付诸行动。在查阅相关文献，分析学者们在类似的公共政策中所做的分析和阐述后提出以下设想和思考：

5.1 将公众参与纳入到环境政策评估系统中来的首要前提是制度先行。即建立政府和公众之间就环境信息进行双向沟通的正式渠道，保障公众参与环境政策的权利，并以制度的方式确立下来，例如政府环境信访制度、设立领导接待日、举办环境听证会和咨询会等等。根据柯武刚《制度经济学》的观点论述，制度可以增进社会秩序，鼓励社会信赖和信任，抑制人类交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，从而降低经济成本和社会成本。因此，制度的保障，是降低公众参与环境政策评估的物质成本、机会成本的强有力措施，也是保护公众参与热情最直接有效的方式。有了正式的制度，公众才能就环境政策的相关结果敢于发声、勇于发声、乐于发声。

5.2 构建科学合理、有时效性、回应及时的政务公开机制。政府主动而充分的环境政策信息的及时公开公布，是保障公众参与有效性的基础。对于环境政策的评估，主要是对环境政策过程和政策结果所暴露出来的一系列信息的评估，并将评估信息的结果作为下一轮政策的决策依据，信息的获取和分析是其衡量评估效果的价值所在，也是评估的关键之处。联合国欧洲经济委员会在1998年制定的《关于环境事务中的信息获取、决策制定中的公众参与和获取正义的公约》，提出环境公众参与三方面的制度建设，即环境信息公开、环境决策参与、环境申诉和救济。主动和充分的环境信息的及时公开，是建设公众参与环境治理的制度的前提和基础。

5.3 在环境政策前期的议题选择、方案确定以及执行过程中，为使其能够更好地回应公众的利益诉求，公众应当拥有官方的有组织有纪律的利益集中表达机制，即一个从下至上的话语传递机制。在这一环节中我们应当注意的是，公众范围是由一个又一个独立的个体所组成的，每个人都有着自己独特的偏好，根据阿罗不可能定理，个人偏好无法加总为集体的合理的偏好。考虑到这一因素，在环境政策的评估过程中，我们需要的是规范而集中的民主参与。因此我们强调的是公众利益的集中表达机制，在构建公众与政府之间的沟通机制时，也应当注意到公众与公众之间的沟通机制。所以在这里，政府作为政策制定主体，应当提供的是一个集体的公共交流平台，目的是为了使公众之间达成一致的利益目标，从而为决策者提供价值偏好的指引。

5.4 借助环境大数据，完善政府的新闻发布制度，由于政府的权威性所在，以政府为发声主体，可以有力的引导环保舆论，环境恶化时抚慰民心，环境改善时鼓舞士气。另外，为保证最大范围最深层次上的公众参与，政府主体可以考虑借助环境大数据的东风来搭建环境治理的相关利益主体之间的互动平台，也就是借助网络环保舆论的力量，来规范环境政策评估中的各项流程。

6 结 语

考虑到环境政策明显区别于一般公共政策的特性，本文所探讨的环境政策评估不仅强调对政策结果的评估，也强调对整个政策过程的评估。因此，我们需要全面考虑公众参与在环境政策评估的各个阶段所应扮演的不同角色，包括准备评估、实施评估、结束评估三个阶段。在如此广义延伸的场域中，对多方主体之间信息传递的交互性、及时性、有效性的要求极高，这不仅包括公众之间的有序且集中的交流，来达到公众利益诉求的集中化和合理化，也包括公众与政府之间就环境政策评估的流程和具体执行达成一致。为此，本文提出在社会基础和政治条件的保障基础上，辅之以制度先行、完善政务公开机制、提供公众利益的集中表达机制以及借助环境大数据发挥环保舆论的效用等四方面的路径设想，以期提升环境政策评估的具体效用，达成环境政策的预期目标，为我国生态环境治理添砖加瓦、提质增效。