财政支持“保险+期货”助农模式的政策实践与改进对策

周 伟李鉴文王馨懿

（1.大连商品交易所博士后科研工作站，大连 116000；2.暨南大学，广州 510000；3.大连经济合作服务中心，大连 116000）

内容提要：作为保险和期货业响应国家号召、服务“三农”的特色化探索，“保险+期货”助农模式自试点以来的服务效果得到了国家的充分认可和肯定。但在实践推广中，除了存在期货市场自身的问题外，也面临着财政补贴不足、财政支持不到位等问题，制约了试点快速推广的步伐。本文从理论上分析了通过财政补贴保费的形式支持“保险+期货”助农模式开展的必要性，并基于大连商品交易所7年来的项目实践，分析了“保险+期货”助农模式推广中财政支持情况、面临的问题及下一步支持建议，以期对该模式的优化完善产生一定的帮助。

一、引言和文献综述

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业农村发展和农民增收，在不同场合多次强调“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。习近平总书记强调，“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键”“检验农村工作实效的一个重要尺度，就是看农民的钱袋子鼓起来没有”。①中共中央党史和文献研究院．习近平关于“三农”工作论述摘编，中央文献出版社，2019年4月。增加农民收入是新发展阶段“三农”工作的核心任务，通过多种途径着力构建农民持续较快增收的长效机制，是实现农民增收的行动逻辑与重要途径。“保险+期货”是我国金融市场在借鉴美国经验的基础上，结合中国实际开展的、利用市场化方式服务农业风险管理、增加农民收入的有益探索。从“稳步扩大试点”到“发挥在服务乡村产业发展中的作用”和“优化完善模式”，连续7年被写入中央“一号文件”的“保险+期货”不仅成为被广大农民接受和认可的、为农产品保“价”增收的重要工具，更是被国家赋予极高的时代使命①从2016年到2022年，中央“一号文件”都提及“保险+期货”，其说法经历了从“稳步扩大试点”“扩大试点”“优化试点模式”到“发挥在服务乡村产业发展中的作用”和“优化完善模式”的转变，体现了国家决策层对试点效果的充分认可。。多年来，“保险+期货”给农民带来了哪些实实在在的好处？从试点到逐步推广的过程中面临哪些问题？下一步又该如何优化完善？针对这些问题，许多学者都开展了较为系统性的探讨。

“保险+期货”助农模式的原理较为简单，由保险公司以农产品期货价格为承保和理赔依据向农民提供价格相关保险产品，保障农民产品价格或种植、养殖收入；在此基础上，保险公司通过向期货公司购买服务，将保险产品中涉及的价格风险转移至期货市场进行分散，从而形成农业风险管理的闭环。在这个过程中，保险市场因其公信力强、服务机构多、接受度高，进而帮助农民通过保险对接期货，期货市场则主要承担了“再保险”的角色。在实践中，“保险+期货”模式有效匹配了农产品价格风险管理需求，产品接受度较好，不仅在化解农产品价格波动风险（安毅和方蕊，2016；李亚茹和孙蓉，2017）、保障农民收入方面取得了较好的效果（孙蓉和李亚茹，2016；方蕊等，2020），也充分调动了农民“务农种粮”的积极性（方蕊等，2019），通过带动广大农民多种粮、种好粮，凝聚起了守护国家粮食安全的磅礴力量（孙蓉和李亚茹，2016）。此外，在改善农业生产经营模式、提升农业产业规范化水平、助力农村农业现代化转型方面，“保险+期货”助农模式也发挥了重要作用（郭晨光和熊学萍，2021）。但该模式在引导和推广中也面临着诸多问题：除了我国目前上市农产品期货品种数量较少（庹国柱和李华，2021）、期货市场与现货市场的相关性有待加强（徐媛媛等，2022）、产品设计存在不足（李铭和张艳，2019）等期货市场自身的问题外，同样值得关注的是，“保险+期货”助农模式下的保费定价偏高（吴婉茹和陈盛伟，2017），保费和期权权利金负担较重（李铭和张艳，2019），中小农户难以承受。在我国广大农户接受期货并能准确利用期货进行风险管理之前，需要通过对农民补贴保费的形式进行推广。而这就面临一个补贴来源的问题，仅试点推广阶段每年数亿元的直接投入②根据交易所内部统计，仅2021年一年大连商品交易所在“保险+期货”上的直接投入已经高达3亿元，郑州商品交易所和上海期货交易所的投入也在亿元左右。，就足以让主要依靠期货交易所的补贴模式难以为继（庹国柱和李华，2021）。

为此，一些研究专门提到了“保险+期货”助农模式的不断推广需要财政更大力度的支持（蔡胜勋和秦敏花，2017；朱俊生和叶明华，2017；庹国柱和李华，2021）。但已有研究大多是简单的定性或定量描述，缺乏全面深入的数据支撑，也没有对不同试点地区开展的不同项目进行系统的比较与分析。此外，财政补贴的范围和力度，涉及政府与市场的边界划分，一旦政府越俎代庖，反而会影响市场在资源配置中的作用。要进一步加大财政在“保险+期货”助农模式推广中的支持力度，需要进一步厘清以下三个方面的问题：其一，财政为何应该支持？其二，财政为何要进一步加大支持力度？其三，如果要进一步加大支持力度，那么从事权和支出责任归属上，这应该属于哪一层级政府承担？本文尝试从理论上分析这些问题，不仅有利于认清财政在“保险+期货”助农模式推广中的作用及未来调整方向，填补已有研究的空白，还能为更好贯彻落实中央“一号文件”精神，进一步优化完善该模式提供有益借鉴。

二、财政支持“保险+期货”助农模式的理论与政策分析

（一）财政支持“保险+期货”模式助农的必要性

“保险+期货”助农模式是我国保险和期货市场对农产品价格进行风险管理，进而保障农民基本收入的一种市场化手段。既然是市场化手段，财政又为何应该参与？本文认为，财政支持“保险+期货”助农模式推广有以下4个方面理由：

1．防控公共风险是现代财政的重要使命

农业不仅是国民经济的基础产业，也是自然风险和市场风险交织的弱质产业，通常面临较高的不确定性。一旦农产品价格产生了大幅波动，将直接影响到农民的收入，造成城乡收入差距拉大、农业可持续发展动力不足等一系列问题，进而引发社会的不稳定。“保险+期货”助农模式是为了发挥期货市场作用，保障粮食生产、农业收入稳定而设计的，以服务“三农”、化解农业经营风险为初心和使命，自然也是公共风险防范的重要贡献者。近年来，地缘政治冲突加剧，逆全球化思潮泛起，经济民族主义抬头，“脱钩”与“战略自主”成为美欧等国家的重点战略，贸易、金融、科技制裁频发，叠加绿色低碳等，初级产品全球供应受到冲击。当前，受全球量化宽松政策带来的货币流动性过剩，以及新冠疫情等影响，全球大宗商品价格特别是农产品价格波动进一步加剧，给我国农业产业链、供应链的稳定带来极大挑战和不确定性，农业市场风险向公共风险转化的可能性不断放大，甚至可能影响到国家的粮食安全。现代财政以防范化解公共风险、构建确定性为主要目标（刘尚希，2021）。以风险为导向安排财政支出，切实发挥财政政策在综合平衡和跨期对冲农业公共风险的作用，是全面建设社会主义现代化国家背景下，财政实现自身高质量发展必须跨越的重大关口。

2．财政补贴是保障粮食安全的重要手段

粮食安全关乎国计民生，是国家安全的重要组成部分。保障粮食安全主动权，就要调动农民种粮积极性，保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收（人民日报评论员，2021）。农业财政补贴政策是国家对农业生产和贸易给予各种直接和间接财政补助的支农手段，也是国际上普遍采用的农业支持与保护有效手段（司睿，2019）。我国最早的农业财政补贴始于20世纪50年代的“机耕定额亏损补贴”，后来又逐渐扩展到农业生产领域的农用生产资料价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等。2004年，伴随着农村税费改革，我国开始全面推行粮食直补政策，并在之后不断扩大补贴范围。这也标志着我国农业财政补贴的重心由流通环节向生产环节、由消费者向生产者的转变，并逐步形成了价格支持、直接补贴、税收优惠等多种方式相结合的农业财政补贴模式。

3．财政金融协同是支农惠农的重要途径

财政和金融协同发力，通过财政政策和金融服务，一方面发挥财政政策的“撬动”作用，另一方面又可以有效利用金融市场化手段的优势，已经成为支农惠农的重要方向。保险领域是我国财政金融协同支农的先行者。2004年开始，我国农业保险便开始转向政策性经营模式。2013年开始施行的《农业保险条例》，从立法上将中国农业保险的经营模式正式确立为“政府支持下的商业经营模式”，即“政府引导、市场运作”（肖卫东等，2013）。在这一模式下，我国农业保险实现了快速发展。2021年，我国农业保险保费收入976亿元，为1．8亿户次农户提供风险保障超4．7万亿元①数据来源：中国保险行业协会．2021中国保险业社会责任报告（http：／／www．iachina．cn／art／2022／11／17／art_44_106489．html）。。而所谓的政府引导，就是政府提供保费补贴、管理费用补贴和再保险支持。在“保险+期货”模式运作中，财政最为重要的角色恰恰也是补贴农业保险保费。从图1可以看出，“保险+期货”充分发挥了保险市场和期货市场两个市场的优势，让“大国小农”背景下的广大中小农户以“风险进场，人不进场”的方式将农产品价格波动风险通过期货市场有效地加以化解。虽然期货在其中发挥了不可替代的作用，但与农民利益直接相关的还是农业保险，近年来中央“一号文件”也都是在“保险”部分内容中对“保险+期货”加以提及。

图1 “保险+期货”助农的运作模式

4．“保险+期货”的效率较其他农业保险更高

“保险+期货”项目不仅具有更低的费率，还能在较短时间内让农户获得可观的赔付成效，因此资金的产出投入比更高、杠杆作用更强。比如生猪“保险+期货”推出前，国内生猪产业保险主要有两种模式：一种是以保险标的死亡作为理赔条件的能繁母猪保险、育肥猪保险，主要是规避自然灾害、疾病等风险，另一种是以猪粮比（生猪出场价／玉米批发价）作为理赔条件的生猪价格指数保险，主要规避价格风险。由于玉米在生猪养殖成本中占比仅60%，猪粮比仅考虑玉米，赔付标准不尽合理，导致赔付效果不佳。相比之下，利用期货市场的远中期价格发现功能，生猪“保险+期货”可以确保赔付结算价格最接近生猪集中销售的价格，让生猪养殖户获得更合理的赔付。②生猪“保险+期货”项目运作中，实际最高赔付率可以达到近400%，即养殖户自缴1元最终可获赔400元。与其他生猪政策性保险相比，财政补贴到“保险+期货”项目中，可以让有限的财政资金最大限度地实现帮助生猪养殖户保收增收的目的。

（二）财政补贴保费的政府职责划分

目前，我国农业保险保费补贴是中央和地方政府的共同事权（中国保险学会课题组，2021），对于“保险+期货”中的保费补贴也应如此。合理划分中央和地方不同层级政府在保费负担中的责任，使得二者充分发挥合力，是事关国家农业安全发展的大计。具体来看，为了更好发挥我国统一大市场的规模优势，合理安排各类农产品的种植结构，应由中央政府作为各类“保险+期货”保费补贴的主导者，承担统筹协调的事权。因为粮食安全关乎国家稳定，基本肉类供应与CPI息息相关，像玉米、大豆等基本口粮作物和生猪等基本畜类“保险+期货”保费补贴的支出责任应由中央负责。未来，小麦、水稻等价格逐渐市场化后，中央财政也应对其“保险+期货”项目保费进行补贴。对于苹果、棉花、鸡蛋等农产品，多属于区域性特色农产品，保费补贴的支出责任可以以地方政府为主、中央政府为辅。对于主要的生产功能区和深度贫困地区，中央政府可增加其支出责任。对于白糖、红枣以及未来可能在期货市场上市的干辣椒、茶油等区域性特色农产品，其保费补贴的支出责任应当主要由地方政府承担。

三、财政支持“保险+期货”助农模式的现状、问题及其原因分析

（一）现状和问题

1．从整体投入的角度看

开展“保险+期货”模式试点的地区，其项目保费主要由期货交易所、当地政府以及农户三方共同出资，以期货交易所出资为主，地方政府在保费中的补贴比例整体并不高。以大连商品交易所项目开展情况为例①大连商品交易所不仅是“保险+期货”模式的首倡者，也是国内目前开展“保险+期货”的三家商品交易所中，开展项目数最多、涉及地区最广、惠及农户最多的交易所，本文选择大连商品交易所的项目开展情况为例进行分析，具备较好的代表性。，2015年至2022年的7年间，各级地方政府补贴保费的比例平均仅为27%。虽然该模式试点的稳步推广逐渐得到认可，且地方财政对保费的补贴总额呈现出逐年增长的态势，但其分摊保费的比例却并未同时增加（见表1）。目前，补贴占保费比例的最高值为2021年的36%，无论是与国家政策性农业保险80%的财政补贴要求相比，还是与同为农业大国的美国期货类农业保险65%的财政支持力度相比，均存在较大差距，具有很大的提升空间。

表1 2015年-2021年“保险+期货”助农项目保费中的财政补贴情况

2．从地区间差异的角度看

各地方政府对“保险+期货”保费的补贴比例是有所差别的，我们以大连商品交易所项目开展情况为例，2015年至2021年间，大商所共计在31个省级行政区支持开展了600个“保险+期货”项目，其中财政补贴保费平均比例最高的省级行政区为安徽的52%，福建、青海、北京、上海、天津等5个地区至今开展的项目未进行保费补贴（见图2）。这说明，财政补贴的情况一方面与各省经济发展水平与财政实力有关；另一方面，也在很大程度上取决于不同地方政府对“保险+期货”的认知和接受程度。如，“保险+期货”项目开展数量较多的湖南省，虽然经济和财政实力与湖北省相当，二者也都是我国水稻、油菜、棉花等农作物大省和粮食主产区，但湖南省项目中财政补贴保费的比例却明显高于湖北。

图2 各地区“保险+期货”助农项目保费中的财政补贴情况

3．从不同层级政府补贴程度的角度看

目前，“保险+期货”助农项目财政支持的保费主要由市县级政府进行负担，而省级政府参与程度依旧不够。以大连商品交易所2021年生猪品种“保险+期货”开展的情况为例，2021年，大连商品交易所共立项支持开展了109个生猪“保险+期货”项目，其中65个项目得到了政府补贴，涉及全国20个省区，每个项目补贴金额在9．5－200万元不等，共补贴3374万元，补贴项目数占总项目数的60%、补贴金额占总保费的21%。①数据来源：大连商品交易所内部统计。但13个主要省份中，只有4个省份的省级政府提供了保费补贴，剩余9个省份项目保费主要是依靠市县级财政进行分摊（见表2）。经查阅，2021年湖南、广西、贵州、海南4省财政厅发布的关于生猪财政补贴的政策文件中，均明确提到省、市县各级财政均可承担部分保费，为这些省份“保险+期货”助农项目获得省级财政支持提供了直接政策依据。2022年，除了上述四个省份外，广东、江西、山西、重庆等多地也陆续发布了对生猪“保险+期货”的省级财政补贴政策，但还有多个省份尚未出台。这说明政策支持差异是出现这一现象的重要原因，未来想要提升地方政府的财政支持力度，需要省级政府进一步加大投入并更好发挥统筹作用。

表2 2021年生猪“保险+期货”项目主要省份补贴情况

4．从不同补贴品种的角度看

随着“保险+期货”试点的逐步扩大，其涉及的保险品种也日益增加。2015年，“保险+期货”的保险对象仅针对辽宁省的玉米和鸡蛋两种农产品，且各级地方政府并没有对保费进行补贴。2016至2020年间，随着试点规模的逐步扩大，形式种类也在不断创新，由“农作物保险+期货”扩展到“养殖业保险+期货”，涉及了大豆、玉米、鸡蛋、豆粕、天然橡胶、棉花、白糖、苹果、红枣等9个品种。2021年，随着生猪期货的上市，为了满足生猪养殖户的风险管理需要，生猪也及时被纳入到“保险+期货”项目的开展对象中来。在项目实践中，不仅不同地方政府体现出的补贴积极性不同，同一地方政府对不同品种的补贴积极性也有所差异。如表3所示，项目开展数量最多的黑龙江省，对大豆、玉米的保费分担比例相对较高，对鸡蛋保费的分担比例最低。这表明，地方政府对“保险+期货”项目的补贴力度可能会受不同品种对当地经济影响程度的影响。根据相关统计，黑龙江的大豆、玉米产量均居全国首位，特别是大豆种植面积占全国一半①数据来源：中国农业产业发展报告2022，中国农业科学技术出版社，2022年9月。。相比之下，生猪和鸡蛋虽是老百姓重要的“菜篮子”产品，但生猪养殖业和蛋鸡养殖业并非黑龙江农业的主导产业。

表3 黑龙江省不同品种“保险+期货”项目保费中的财政补贴情况

（二）原因分析

1．与国家政策性农业保险缺乏协同

根据前文分析，我国目前“保险+期货”助农模式中政府补贴保费的比例为27%左右。保费补贴主要是各级地方政府提供的，中央政府尚未直接参与支持，这直接制约了“保险+期货”助农模式的推广。财政对“保险+期货”助农模式的支持与政策性农业保险之间缺乏协同，如，对于玉米保险，如果采取政策性农业保险的方式，不仅省级政府会分摊一部分保费补贴，中央政府也同样需要至少补贴35%。①《财政部关于印发<中央财政农业保险保费补贴管理办法>的通知》（财金〔2021〕130号）中指出，中央政府对种植业、养殖业、森林、涉藏特定品种的农业保险保费进行补贴，并规定了具体补贴比例标准计算方法，其中对种植业和养殖业的补贴最低为35%。根据《财政部农业农村部关于加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作的通知》（财金〔2020〕128号），“保险+期货”业务属于除外责任范围内的业务，中国农业再保险公司不承担分保责任。地方政府在中国农业再保险公司和期货市场两种再保险渠道的选择中，还是更倾向于相信有政府信用背书、同时能获得中央补贴的中国农业再保险公司，也会把有限的财政资源更多地投入到政策性农业保险。

2．市县级政府支出压力较大

虽然，地方财政补贴已经成为“保险+期货”助农模式运行中的重要因素，但现行财政补贴方式在各地执行中还存在不少值得关注的问题。有的地方为了更好贯彻中央“一号文件”精神，推广“保险+期货”试点，省政府在出台专门政策支持文件的同时，也明确要求市级政府和县级政府给予配套补贴。比如，《2022年广西“保险+期货”项目试点方案》中规定：“纳入2022年‘大连商品交易所农保计划’的生猪项目，市县财政补贴及农户自缴保费合计比例为20%”“纳入2022年‘郑州商品交易所农险无忧计划’生猪及糖料蔗项目，市县财政补贴比例原则上不得低于保费的5%”。由于农产品主产区较多属于财政弱市、弱县，“保险+期货”早期试点地区也大多是新疆、云南、广西、黑龙江、吉林等经济发展较为落后省份，低层级地方政府的财政能力有限，这种规定虽然会对“保险+期货”模式的推广产生一定促进作用，但无疑也会给市县级政府带来一定财政压力。有很多财力不足的地区不得不放弃试点，或者寄希望于交易所能进一步加大支持力度，才能在极其有限的范围内尝试种一点“保险+期货”的“试验田”。

3．个别地方政府和农户对模式政策理解存在偏差

根据“保险+期货”助农模式的运作规则，只有在投保农户真正发生价格损失的情况下，才会收到一定的赔偿。但有些地方政府会对“保险+期货”的运作施加干预，强制要求在保险合同中加入“保底赔付”条款，即使没有触发赔付条件，也要求赔付投保农户。其原因在于：为了提高财政资金的使用效率，许多地方政府在对财政补贴进行绩效考评的时候，会设置类似“资金回报率”的指标，而作为“保费支出”的财政补贴，农民实际获得的保险赔偿额，被当成是“资金回报”的一种体现。“资金回报率”低时，地方政府下一年便不愿意继续增加或维持投入。此外，许多农户对农业保险中为何要“夹杂”期货不理解，也不愿意参与。地方政府为了让更多农户参与，混淆了“保险+期货”与其他政策性农业补贴的概念，认为只要出了保费参与“保险+期货”，就一定会收到“保底返还”。在这种情况下，期货交易所在前期为了推广“保险+期货”模式，更好服务“三农”，才会通过不断加大自身投入的方式继续支持项目的开展。这也导致期货交易所投入始终占据保费的主要部分，而财政补贴规模却一直维持在较低水平。

四、政策建议

作为中国特色农业市场化风险管理的创新，“保险+期货”模式满足农业风险管理新需求，在帮助农民稳收增收、实现乡村振兴和实现共同富裕以及维护国家粮食安全等方面能够发挥重要作用。本文就发挥财政支持作用，推动“保险+期货”助农模式可持续发展提出以下三方面的政策建议：

（一）明确建立“政府引导、市场运作”的“保险+期货”推广模式

2021年，我国三大粮食作物的产量分别为：稻谷 2．13 亿吨、小麦 1．37 亿吨、玉米 2．73 亿吨①中国农业产业发展报告2022，中国农业科学技术出版社，2022年9月。，目前这些作物的政策性保险覆盖率达70%，仅这三个品种其余的30%拿出一半通过“保险+期货”进行风险管理，按照现有保费补贴中期货交易所承担的比重估算，其所需保费补贴资金也将远远超出期货交易所所能承受的范围。更何况参与“保险+期货”项目的农户以及其后参保的其他农产品也正越来越多。为此，应进一步明确“政府引导、市场运作”的“保险+期货”运作模式，让财政资金更多参与到保费补贴中来，增强“保险+期货”项目的持续性，进一步扩大“保险+期货”项目的覆盖面。如，将产品纳入中央财政补贴的范围，鼓励和引导更多地方政府参与并支持项目开展。在加大财政补贴的同时，还需对财政补贴保费绩效考评理念进行优化，要消除个别地方政府和农户对该模式政策的误解，并非财政出资了保费，就一定能够让农户获得补偿。只有在当年农产品价格波动让农户发生损失，如实际价格低于投保价格后，补偿机制才会触发，财政补贴才获得了“显性”收益。不能简单以是否获得“显性”收益作为衡量财政是否应该支持以及支持多少的参考指标。此外，中国农业再保险公司“约定分保”业务中“利用‘保险+期货’进行再保险，则中国农业再保险公司不承担分保责任”的规定不利于整合统筹财政涉农资金，建议考虑取消，以更好发挥期货市场与国家再保险市场联动作用，共同服务农民保收增收。

（二）进一步加强“保险+期货”助农项目的财政支持力度

无论是与政策性农业保险相比，还是与国外实践相比，“保险+期货”助农项目的财政支持力度均有待提升。这样一来，如果所有“保险+期货”项目，财政都要大力度支持，那么财政能否负担起？首先，并非所有农产品都上市了期货产品。由于对标准化程度有严格要求，国内期货品种的上市不仅需要证监会审批，还需要征求国家相关部委的同意，还无法做到像农业保险那样灵活。经过30年的发展，国内期货市场仅上市了26个农产品品种，远不及农业保险现阶段可承保的品种。26个品种中，也并不是所有都属于较为活跃、期现联动较好、适合用来设计“保险+期货”的。其次，“保险+期货”只是结合我国国情设计出的一个过渡性产品，多方共担保费的形式也是为了推广项目的一种阶段性做法。在有的国家，农产品期货是由相关中介机构组织农户或者农户自己进入期货市场交易的，保险并不主动参与其中。随着这一模式逐渐得到农户的认可和市场的广泛接受，其参与积极性也会相应提升，财政便可以有序退出。

（三）合理统筹安排财政对“保险+期货”助农项目的支持方式

“保险+期货”助农模式在试点快速推广和扩张阶段，首先要尽快加强与国家政策性农业保险的资源整合，实现优势互补、融合发展，合理释放“保险+期货”服务农产品价格和农民收入风险管理的财政空间。其次，要灵活运用以奖代补、税收优惠等多种方式，撬动更多金融资本、社会资本投入，不断丰富完善保费多方共担、试点可持续开展的资金保障长效机制。在“保险+期货”模式成熟阶段，市场接受水平达到一定程度后，财政可适当降低在其中的保费补贴比例，更多通过引导“保险+期货+订单农业+银行”等附加模式，降低市场主体的参与成本，不断增加“保险+期货”服务“三农”的广度和深度。