《中国扶贫志》编纂工程省级扶贫志篇目设置初探——以《广西扶贫志》为例

谢达春

一、编纂《中国扶贫志》的背景及必要性

打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，寄托着中华民族几千年来的希望。新中国成立70年来，中国共产党坚持以人民为中心的发展思想，带领全国各族人民向贫困宣战。中共十八大以来，党中央把脱贫攻坚摆到更加突出的位置，向绝对贫困宣战，把脱贫攻坚、精准扶贫作为各级党委政府的政治责任，汇聚起全社会磅礴力量，以前所未有的力度推动扶贫工作，取得了中国反贫困斗争决战的胜利，积累了具有长远启发意义的中国经验，对于总结世界上最大发展中国家减贫事业的伟大经验，讲好中国扶贫故事，宣传人类命运共同体意识，必将产生巨大的影响。地方志工作者要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实习近平总书记关于史志工作的重要论述精神以及对《中国扶贫志》《中国全面小康志》编纂工程的重要批示精神，在新的时代背景和任务要求下，充分发挥自身优势，精心谋划好并扎实推进《中国扶贫志》《中国全面小康志》编纂工程，用志书这种载体形式全面、系统、客观地记录好脱贫攻坚和全面建成小康社会的伟大历史进程，为中国特色社会主义新时代增光添彩。

二、广西贫困概况、特点及主要困难

广西集“老、少、边、山、穷”于一体，是全国脱贫攻坚的主战场之一。至2015年底，广西仍有建档立卡贫困人口452万人，占全国贫困人口的8.1%，居全国第四位①广西壮族自治区扶贫开发办公室网站：《全区452万贫困人口、5000个贫困村分布表》；《精准发力拔“穷根”》。；贫困发生率10.5%，比全国平均水平高4.8个百分点。2012—2017年，广西做好精准识别，做细做实精准帮扶，因村因户精准施策，大力推进深度贫困地区脱贫攻坚，脱贫攻坚成绩显著，减贫成绩突出，贫困人口收入稳定增长，教育、医疗、住房安全保障水平明显提高，贫困村生产生活条件明显改善。

（一）广西贫困人口绝对数量大，脱贫返贫压力大

从2010年开始，广西壮族自治区的贫困人口就在不断减少，贫困发生率从2010年23.9%降至2019年0.6%，脱贫攻坚成效十分显著。截至2020年，广西还有24万建档立卡贫困人口未脱贫，660个贫困村未出列，8个贫困县未摘帽，而且都是最难啃的“硬骨头”，脱贫攻坚任务仍然艰巨，突如其来的新冠肺炎疫情也给脱贫攻坚工作带来了一定影响①广西壮族自治区扶贫开发办公室网站：《广西脱贫攻坚“十三五”规划执行进展情况》。。

据表1，广西的贫困人口绝对数较大，2010—2018年广西贫困人口占民族八省贫困人口的比重基本在20%-25%之间浮动，2015年后随着脱贫攻坚战的逐步深入，占比逐年缓慢下降；广西贫困人口占全国贫困人口比重基本在6%-8.5%之间浮动，呈现逐年缓步上升，2018年达到8.43%。由此可见，广西的脱贫攻坚任务艰巨繁重，广西的贫困程度虽然有所下降，但是贫困人口绝对数量大、深度贫困地区贫困人口多、减贫率低，脱贫返贫的压力大。

表1 2010—2018年广西壮族自治区贫困人口与民族八省及全国对比表② 国家民委网站：各年度民族地区农村贫困监测情况。

（二）广西贫困区域分布特点

广西的贫困地区主要分布在少数民族聚居区、边境地区、革命老区、大石山区、石漠化地区、水库移民区，这些地方山高林密、可用耕地少、土质差，山地约占78%，丘陵约占20%，平原仅占2%。当地生活生产条件恶劣、交通不便、生态环境脆弱，难以发展规模的种养产业，居民的医疗、教育、住房、文化生活等条件较差，经济社会发展受到制约，脱贫的成本和难度都较大。

据表2，广西的贫困人口主要集中在西部地区的百色市、河池市，桂西北、西南岩溶大石山贫困片区，边境地区贫困片区，桂中石山旱片区，九万大山贫困片区，大瑶山区等。

表2 广西贫困县名单③ 广西壮族自治区扶贫开发办公室网站：广西贫困县名单。

类别 县数 县名 备注国家扶贫开发工作重点县 28◆马山县、◆上林县、◆隆安县、◆三江侗族自治县、◆融水苗族自治县、◆龙胜各族自治县、田东县、◆隆林各族自治县、◆乐业县、◆靖西县、◆西林县、◆田林县、◆凌云县、◆德保县、◆那坡县、◆都安瑶族自治县、◆大化瑶族自治县、◆巴马瑶族自治县、◆罗城仫佬族自治县、◆环江毛南族自治县、◆东兰县、◆凤山县、◆天等县、◆龙州县、◆忻城县、金秀瑶族自治县、富川瑶族自治县、昭平县标◆的为片区县24个，未标的为不纳入片区县4个（田东、金秀、富川、昭平）自治区扶贫开发工作重点县 21●金城江区、●天峨县、◆田阳县、●右江区、◆宁明县、◆大新县、灌阳县、◆资源县、武宣县、◆融安县、苍梧县、藤县、邕宁区、八步区、钟山县、蒙山县、博白县、兴业县、陆川县、桂平市、上思县、标◆的为片区县5个，标●的为片区规划县3个，未标的为不重叠的13个县享受国家扶贫开发工作重点县 1合山市享受自治区扶贫开发工作重点县 2 平桂区、龙圩区全区扶贫开发工作重点扶持县（合计）54 29（片区县）+6（片区规划县）+3（非片区县<含规划县>的国家扶贫开发工作重点县）+13（不重叠的自治区扶贫开发工作重点县）+3（享受县）=54<含规划县>扣除重叠县后

这些地区的自然条件恶劣，发展条件有限。例如广西的河池市是典型的大石山区和石漠化地区，石山地区占总面积的65%，耕地仅占11%，石漠化地区占25%，占全广西石漠化面积的35%以上①广西河池市人民政府门户网站：《河池概况》。，河池市是我国石漠化最严重的地区之一。严重的石漠化导致可用耕地十分短缺，河池市耕地总面积561.09万亩，其中旱地面积346.21万亩，水田面积214.88万亩，人均耕地面积仅1.35亩，部分石漠化严重地区的人均耕地面积不到0.2亩，耕地资源严重匮乏。

（三）广西在脱贫攻坚中面临的主要困难

1.产业扶贫难度大，产业支撑不足。在广西深度贫困大石山区有近一半的贫困人口居住，石漠化严重、生产要素缺乏、缺水少地情况突出，发展产业投入成本高、难度大、投资回收慢，企业不愿意投资，产业组织化程度低，脱贫产业覆盖率不够高。在种养殖业周期长、产品市场行情可预见性不强、贫困户自我发展能力不足、青壮年劳动力大量外流等复杂因素影响下，很难找准帮助贫困地区贫困户实现脱贫致富的特色主导产业。产业发展普遍存在缺经营主体带动、缺土地、缺劳动力、缺技术等问题，产业散而小，产业链条短，规模化水平低，贫困人口参与度不高②张丽君、吴本健、王飞、马博等：《中国少数民族地区扶贫进展报告（2018）》，中国经济出版社2019年，第73页。。

2.贫困村村级集体经济薄弱。广西有相当数量的贫困村为“空壳村”，原始积累少，部分贫困村无集体资源、无集体企业、无集体收入，加上自然条件差，产业配套设施落后，缺乏发展产业的基本条件。大多数贫困村仅通过出租、发包集体土地、资产和村委办公场所等收取少量租金，部分贫困村通过入股平台公司获得分红来增加集体经济收入，稳定性持续性难以保障。

3.公共文化基础薄弱。由于历史欠账及各级政府财政财力有限，广西深度贫困地区公共文化基础设施不够完善，文化设施比较落后，标志性的公共文化设施较少。此外，广西的深度贫困地区文化资源较少，特色不够鲜明，产业持续发展能力比较弱，地方性文化产业政策不够完善，创新文化人才匮乏，文化产业整体发展仍在低水平运行。如广西凭祥市在推进公共文化项目的过程中，文化艺术表演人才缺乏、培养力度不够、缺乏资金等难题极大地影响了文化产业发展。

4.易地扶贫搬迁压力大。广西易地扶贫搬迁大多数依托城镇集中安置，对于深度贫困地区居民而言，大部分群众搬迁后的生活成本增高，发展产业、务工就业困难，持续稳定脱贫的压力较大。另外，广西深度贫困地区相当大的一部分拆迁户为少数民族群众，受到“故土难离”的传统思想或民族风俗的影响，不愿意拆除旧房，难以推行宅基地复垦。广西的边境地区中，有7个县市区需要实施易地扶贫搬迁，需实施易地扶贫搬迁项目42个，项目配套设施需投入资金26.93亿元。由于筹资难度大、易地扶贫搬迁配套设施薄弱，广西边境地区的易地扶贫搬迁工作进展缓慢。

5.深度贫困地区和特困人群脱贫难度大。广西有20个深度贫困县、30个深度贫困乡镇和1490个深度贫困村，石漠化地区与贫困地区高度重合，自然条件恶劣，生态环境脆弱。此外，有低保贫困户36.83万户，享受低保人数116.26万人；因病致贫贫困户10.81万户，占建档立卡贫困户的15.58%；60岁以上老年贫困人口44.99万人，占16.9%；残疾贫困人口19.68万人。这些贫困人口基本属于无力脱贫、无业可扶的“两无”人口，脱贫难度大。

三、广西脱贫攻坚中主要做法及经验

党的十八大以来，特别是2015年10月以来，广西全面吹响“攻坚五年、圆梦小康”的冲锋号，把脱贫攻坚作为最大的政治责任、民生工程、发展机遇。2012—2016年，全区累计减少贫困人口414万人，贫困发生率降至10.1%。2016年广西减贫111万人，减贫人数排全国第一位，减贫速度25%，列全国第二位①广西壮族自治区扶贫开发办公室网站：《党的十八大以来广西脱贫攻坚十件大事》。。

（一）开展史上最严的精准识别

从2015年10月至2016年1月，广西组织25万多名干部开展贫困精准识别，采取“一进二看三算四比五议”办法，对488万户农户、2000多万名农民进行全面细致的家庭经济状况调查，逐户打分计量贫困程度，按照“两入户、两评议、两审核、两公示、一公告”程序，开展财产检索，对“八个一票否决”情形进行剔除，共识别出634万贫困人口、5000个贫困村和2.46万个移民搬迁村（屯）。经国家组织的精准扶贫工作成效第三方评估，广西识别准确率99.76%，居全国首位。广西精准识别的经验做法，被媒体称为“史上最严”精准识贫，得到党中央领导同志多次肯定性批示。

（二）出台脱贫攻坚系列文件

2015年12月3日，中国共产党广西壮族自治区第十届委员会第六次全体会议审议通过《关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署 坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》，明确广西打赢脱贫攻坚战的主要目标和总体要求，提出实施“八个一批”和“十大行动”。2015—2016年，自治区政府办公厅陆续出台20个配套文件。2017年8月，调整完善其中8个实施方案的有关政策，形成“1+20”扶贫政策体系。同时出台文件，将国家“两不愁、三保障”标准细化量化为贫困户“八有一超”、贫困村“十一有一低于”、贫困县“九有一低于”的退出标准。出台涉及资金项目管理、产业发展、易地搬迁、基础设施建设规划计划、公共服务保障、精准帮扶、脱贫标准、考核评估监督检查等20多个政策文件，为打赢脱贫攻坚战奠定良好的基础。

（三）粤桂扶贫协作实现33个重点县（片区县）全覆盖

2016年9月4日，广东、广西召开粤桂扶贫协作第一次联席会议，明确由深圳市接力原来的广州市、东莞市对口帮扶广西百色市、河池市17个国家扶贫开发工作重点县（片区县）。2017年9月4日，两省区在广西梧州市召开粤桂帮扶协作第二次联席会议，双方签署《关于进一步加强粤桂扶贫协作工作的意见》，新增江门、肇庆、湛江、茂名市对口帮扶广西其余16个国家扶贫开发工作重点县（片区县）、贫困县，实现对广西33个国家扶贫开发工作重点县（片区县）对口帮扶全覆盖。

（四）大规模开展易地扶贫搬迁

十八大以来，广西在做好生态移民搬迁的基础上，按照中央“易地扶贫搬迁脱贫一批”要求，把易地扶贫搬迁作为广西脱贫攻坚“八个一批、十大行动”之一扎实推进。2015年12月，国家下达广西“十三五”期间搬迁建档立卡贫困人口100万人的任务，占全国搬迁总任务的1/10。广西开展易地扶贫搬迁对象精准核实工作，制定全区“十三五”易地扶贫搬迁工作规划，出台整屯搬迁、旧房拆除补助、增减挂钩政策促进搬迁、搬迁后续产业发展和就业等一系列政策文件，开展“十三五”时期全区易地扶贫搬迁对象精准核实工作，切实将“一方水土养不起一方人”地方的贫困群众找出来。特别是加大整屯搬迁力度，对贫困发生率50%以上（含）、集中居住50户以下（含）、50%以上（含）群众愿意搬迁的搬迁屯实施整屯搬迁。通过依托中心村、乡镇、县城、工业园区、旅游景区等实施集中安置为主、分散安置为辅的易地搬迁。高度重视搬迁群众的后续扶持工作，着力解决发展和脱贫问题，确保实现搬得出、稳得住、逐步能致富。2016—2017年实施搬迁62万建档立卡贫困人口。

（五）开展深度贫困地区脱贫攻坚工作

根据2017年7月4日自治区在都安瑶族自治县召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会的工作部署，广西综合考虑贫困人口规模、贫困发生率、脱贫难度等因素，统筹评估自然条件、产业基础以及义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”等情况，确定20个深度贫困县、30个深度贫困乡镇、1490个深度贫困村。针对这些地区，自治区加大支持力度、发挥制度优势，坚持扶贫同扶志、扶智相结合，把更多资源、资金、项目、政策等要素向深度贫困地区倾斜，全面破解深度贫困地区的突出制约问题和发展瓶颈。

（六）全面推动全区农村发展壮大村级集体经济

2017年3月，广西调整贫困村精准脱贫摘帽标准，要求从2017年起贫困村村级集体经济收入达2万元以上并逐年提高，到2020年达5万元以上。为推动发展壮大村级集体经济，2017年6月，自治区出台《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》，要求各地各有关部门积极推广10种模式，明确为每个贫困村落实50万元以上发展资金。同时，出台《广西壮族自治区村民合作社管理暂行办法》《广西壮族自治区村民合作社章程（示范稿）》。2017年8月，自治区下发《关于实施光伏扶贫工程增加贫困村村集体经济收入的指导意见》，为贫困村村级集体经济发展提供载体和具体政策支持。2017年9月，自治区党委组织部牵头成立自治区发展壮大村级集体经济工作领导小组，加强对全区发展壮大村级集体经济工作的统筹协调。至2017年10月，全区有2855个贫困村设立村民合作社，占贫困村总数的57.1%。

四、省级扶贫志篇目设置应遵循的原则

地方志是“一方之全史”，一部地方志是一个地区、一个时代历史社会横断面的真实反映。区域性决定了地方志的地方特点，而断限时间则决定地方志的时代特点。一部志书只有充分体现地方特点和时代特点，才称得上是部上乘的志书①王怀中：《地方志应体现地方性和时代性的特色》，《中国地方志》1981年第7—8期。。地方志的地方特点和时代特点对于一部地方志来说是十分重要的。篇目是志书的框架结构、志书编纂的设计蓝图、搜集资料的向导、整理资料的提纲、分工编写的依据、总纂合成的纲领。因此，必须用严谨的科学态度，一丝不苟地设置篇目，才能写出具有特色的扶贫志。

（一）篇目设置应遵循与时俱进原则

志书的篇目设置，应坚持与时俱进的原则，依据变化的事物进行设置，更好地反映事物发展情况，体现出志书的时代性，避免墨守成规。对精准扶贫、生态扶贫、科技扶贫、“两不愁、三保障”、智力扶贫等扶贫领域的新事物和新名词，需要依据实际情况新设篇目。对于内涵和外延发生变化的某些概念，需要依据变化情况，重新调整篇目。

（二）篇目设置应遵循详近略远原则

扶贫志的记述时限很大程度上决定了志书的时代性。第二轮修志工作启动以来，各省、自治区、直辖市相继出版扶贫志或扶贫开发志，如《广东扶贫志（1984—2005）》《广西通志·扶贫志（1978—2000）》《新疆通志扶贫开发志（1990—2007年）》等，具有重要的历史价值和学术价值。各地出版的扶贫志或扶贫开发志时限不一，但是志书下限基本不超过2010年。

“扶贫志上限一般为1949年10月1日中华人民共和国成立，下限为2021年2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣告脱贫攻坚战取得全面胜利。”②中国地方志指导小组：《关于印发〈关于实施中国扶贫志编纂工程和中国全面小康志编纂工程的若干意见〉的通知》，中指组字〔2022〕2号。中国地方志指导小组在《关于实施中国扶贫志编纂工程和中国全面小康志编纂工程的若干意见》中对扶贫志上下限提出具体要求，但是对于记述不同历史时期的主次详略没有具体要求。在完整记述的同时避免与一、二轮志书有过多的交叉重复，扶贫志要按照详近略远原则组织取舍材料，时限可分三个阶段：第一阶段是中华人民共和国成立到20世纪70年代末（1949—1977年），简要记述扶贫济困的内容及背景；第二阶段是改革开放以来（1978—2011年）的扶贫工作，选择性地重点记述；第三阶段是党的十八大之后的精准扶贫、脱贫攻坚战（2012—2021年），中国以前所未有的力度推进脱贫攻坚，贫困人口减少6800多万人，取得令世界瞩目的成绩，要作为重中之重予以记述。根据详近略远原则，扶贫志应该重点参照十八大之后的精准扶贫、脱贫攻坚战的资料内容来设置篇目。

（三）篇目设置应遵循彰显地方特色原则

准确记述地方特色，提高志书的质量水平，可以起到宣传区域地情、服务经济社会发展等作用。必须科学正确地认识和把握地方特色：在综述中记述、在主体布局中升格、在主体内容中定专题、在相关篇幅中浓墨重彩、在主体内容中增篇幅等。这些都是切实可行的方法③霍宪章：《志书突出地方特色的主要途径方法》，《中国地方志》2013年第12期。。基于之前提到的广西贫困的特点及广西在脱贫攻坚战中采取的主要手段和经验做法，在《广西扶贫志》的篇目设置上重点记述：广西在精准脱贫、精准识别工作中的成绩和经验做法，广西出台的《关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署 坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》等脱贫攻坚系列文件，广西脱贫攻坚“四大战役”，产业扶贫和集体经济，整族脱贫与地区整体脱贫 ，粤桂扶贫协作，脱贫攻坚先进人物。

五、《广西扶贫志》篇目（拟定稿）

基于篇目设置应遵循的原则，结合广西贫困概况、特点以及第二轮《广西通志·扶贫志（1978—2000）》的篇目结构，本文设计的《广西扶贫志》篇目如下：

表3 《广西扶贫志》篇目（拟定稿）

一级目 二级目 三级目学校建设和师资队伍建设保障义务教育控辍保学教育资助基层医疗机构能力建设医保兜底保障保障基本医疗乡村医生队伍建设易地扶贫搬迁安置点医疗服务房屋安全性评定五大战役保障住房安全危房改造县内易地安置地区内跨县安置扶贫易地安置自治区内跨地区安置扶贫易地安置场点检查验收扶贫易地安置管理大石山区农村饮水安全巩固提升工程保障饮水安全农村人饮工程以工代赈管理以工代赈国家安排广西物资资金项目实施扶贫经济实体扶贫产业开发扶贫项目开发集体经济小额信贷扶贫资金小额信贷小额信贷扶贫项目扶贫开发小额信贷管理扶贫龙头企业就业扶贫贫困人口职业技能培训雨露计划信息化建设科技培训科技扶贫科技开发科技示范

一级目 二级目 三级目封山育林封山育林 退耕还林退耕还林石漠化治理工程石漠化治理石漠化治理模式生态扶贫忻城生态农业示范县和节点旅游城市生态农业建设河池生态农业模式恭城生态农业模式石山综合治理工程综合治理开发典型案例介绍中央单位定点扶贫广西贫困村24家中央单位派扶贫工作队定点扶贫自治区直属单位扶贫单位定点帮扶帮扶措施中国国民党革命委员会广西区委会扶贫中国民主同盟会广西区委会扶贫中国民主建国会广西区委会扶贫中国农工民主党广西委员会扶贫民主党派和工商联合会扶贫九三学社广西区委会扶贫中国民主促进会广西区委会扶贫中国致公党广西区委会扶贫行业社会扶贫自治区工商联合会扶贫易地安置劳务输出经贸合作粤桂扶贫协作扶贫干部培训支教助学深圳市帮扶广西自治区内地、市对口帮扶自治区内社团组织帮扶对口帮扶外国政府及国际组织帮扶其他团体和个人帮扶

一级目 二级目 三级目毛南族实现整族脱贫整族脱贫京族实现整族脱贫……民族地区贫困状况整族脱贫与区域整体脱贫民族地区整体脱贫民族地区脱贫成效大石山区贫困状况大石山区整体脱贫大石山区脱贫成效边境地区贫困状况边境地区整体脱贫边境地区脱贫成效自治区扶贫开发领导小组自治区扶贫开发办公室机构自治区扶贫开发办公室直属单位地、市、县扶贫机构财政扶贫资金管理资金管理信贷扶贫资金管理粮、棉、布和工业品以工代赈物资管理扶贫物资管理管理扶贫项目配套物资管理项目选择立项审批项目管理项目实施竣工验收项目运营检查检查审计审计先进人物传先进人物先进人物简介人物 先进集体先进个人名录获国家部委表彰的先进集体先进集体获自治区级表彰的先进单位大事纪略附录索引后记