公共资源建设项目招投标市场开放程度的评估研究

陈原 刘欣宇 陈嘉琪

摘要：中国经济正处于迈向高质量发展的新时期，国家积极推动公共资源建设项目招投标市场的开放。文章从市场化程度、民间资本参与程度和外资参与程度三个维度构建了公共资源交易项目市场开放程度的评价指标模型。采用八爪鱼采集器爬取了2019年广州公共资源交易中心建设工程招投标业务的平台数据，经过人工检索、信息匹配等，测算各指标数值以评估其市场开放程度。测算表明，其整体市场开放程度为42.1%，市场开放环境良好，但民间资本和外资参与程度较低，且均以参与投标为主。机场类项目较农田类项目有更高的外资参与度，但两类项目市场开放程度相差不大，建议政府采用激励措施提高民间资本和外资的参与度。该模型的构建为政府掌握公共资源建设项目整体及局部开放程度，宏观把控该领域各经济成分的构成提供参考依据。

关键词：公共资源建设项目；招投标市场；开放程度评估；数据爬取

一、引言

国家发改委〔2019〕509号文《公共资源交易平台服务标准（试行）》将公共资源交易定义为涉及公共利益、公众安全的具有公有性、公益性的资源交易活动。第六届全国公共资源交易论坛对2019年公共资源交易数据的推算表明，中国公共资源交易规模近30万亿元，约占GDP的30%。作为一个涉及国家安全、经济发展和人民福祉的特殊交易领域，其开放对推动经济发展起到重要作用。

公共资源交易市场包含对公共资源的购买和出售两类业务，公共资源建设工程招投标是除政府采购之外的另外一类公共资源购买业务。目前国内外对公共资源交易开放程度的研究主要集中在政府采购方面。张晓瑞等（2017）以《政府采购协议》（GPA）规则为基础，构建了政府采购市场开放度评价指标模型，包含名义开放度（含门槛价、开放实体、开放项目、例外排除）和实际开放度（含本土偏好、供应商竞争力），用欧盟、韩国和中国台湾2005～2008年的政府采购数据进行了实证。闫世刚（2010）在上述模型基础上另外加入了国家安全和产业发展等因素，测算了基础软件、操作系统等五类电子信息产品的政府采购市场的开放程度。

本文参考公共资源建设工程招投标的相关法律规定，从市场化程度、民间资本参与程度和外资参与程度三个维度，构建了其市场开放程度的评价指标模型，用八爪鱼采集器软件，爬取了2019年广州公共资源交易中心平台上建设工程招投标交易项目的信息，经与国家企业信用信息公示系统或百度企业信息查询网页进行企业信息的匹配和归类后，获得原始数据对公共资源建设项目招投标市场的开放程度进行评估。

公共资源建设工程招投标市场开放的过程体现了公共资源配置市场化的过程，其开放的程度既包括市场信息公开程度，也包括市场配置资源的程度；既包括国有资本的介入程度，也包括民间资本和外资的介入程度，其开放程度的评估，可以为政府宏观把控该领域开放程度及各经济成分参与情况提供依据。本文的边际贡献在于：（1）首次尝试对国内公共资源建设工程招投标市场开放度进行评估，在政府采购市场开发程度评估之外，拓展了公共资源交易市场开放度评估的范围。（2）国家发改委等六部委印发的《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》鼓励运用大数据技术，依法采集、整合和分析招标采购信息。本文尝试采用平台数据爬取的方法收集一手数据，對政府科学决策、智能监管有一定价值。

二、公共资源建设项目招投标市场开放程度指标选取与评估模型构建

（一）评估指标的选取

公共资源建设项目招投标市场开放程度评估指标的选取将兼顾不同类型的企业和不同类型的资金，尽量对项目融资和后期合作均有所体现。

从前述公共资源交易市场开放的定义出发，借鉴闫世刚（2010）关于政府采购市场开放性评价指标体系，公共资源建设工程招投标开放程度（OPN）的评估选取了市场化程度（M）、民间资本参与程度（N）和外资参与程度（P）等3个维度。

1.市场化程度（M）。包含市场配置资源程度（M1）、市场信息公开程度（M2）、市场准入程度（M3）等3个三级指标。

市场配置资源程度（M1）：单一来源采购是指采购人从唯一的供应商处进行采购，市场分配经济资源能力差。因此，采用非单一来源采购项目总数与公共资源交易项目总数之比进行计算M1。由于非单一来源采购项目数据采集难度较大，故采用公共资源购买交易项目总数减去单一来源采购项目总数计算得到。

市场信息公开程度（M2）：采用公共资源交易平台公开公告及文件的公共资源建设工程招投标项目总数占公共资源购买交易项目总数之比进行计算。

市场准入程度（M3）：市场准入是国家利用法律、规章制度等手段对本国市场开放程度进行掌控的一种国家管理行为，这种管理行为既包括对进入经济类型的限制，也包括对进入时间和方式的限制。相较于国有企业和内资非国有企业来说，外资企业进入公共资源建设项目招投标市场所受限制会更多，在衡量市场准入程度上更具代表性。因此，本文市场准入程度采用无外资限制要求的公共资源建设项目总数占公共资源建设项目总数中之比进行计算，如公式（3）。公共资源建设项目招投标中有无外资限制，体现在招标或政府采购公告中对于投标人、采购供应商等有无明确规定不允许外资企业参与。

2.民间资本参与程度（N）。企业是市场经济的主体，市场中企业参与类型的多元化是衡量市场开放程度的重要指标，民间资本进入体现出公共资源建设项目市场上企业参与类型的多元化。公共资源建设项目市场多采用招投标方式进行交易，各经济成分参与公共资源建设可以以项目融资和项目交易两种形式参与。参与公共资源建设项目融资是指在前期招标阶段中，各经济成分以投资形式参与公共资源交易项目。参与项目交易是指项目投资方发出招标公告、采购公告等，在后期投标阶段中，各经济成分以公告所要求的投标、竞价等方式进行参与，成为中标候选人，完成项目建设、采购等具体任务。因此，民间资本参与程度（N）采用民间资本在招标中参与项目融资的程度（N1）、民间资本在投标中参与项目交易的程度（N2）来衡量。

民间资本在招标中参与项目融资的程度（N1）：即内资非国有企业在招标阶段参与公共资源建设项目融资的项目数占公共资源建设项目总数之比。

民间资本在投标中参与项目交易的程度（N2）：即内资非国有企业在投标阶段参与公共资源建设项目交易数占公共资源建设项目总数之比。

3.外资参与程度（P）

较高的外商投资能够反映出较完善的市场环境。公共资源建设项目外资参与程度（P）采用外资在招标中参与项目融资的程度（P1）和外资在投标中参与项目交易的程度（P2）来衡量。

外资在招标中参与项目融资的程度（P1）：即外资企业在公共资源建设项目招标阶段参与项目融资的项目数占公共资源建设项目总数之比。

外资在投标中参与项目交易的程度（P2）：即外资企业在投标阶段参与公共资源建设项目的交易数占公共资源建设项目总数之比。

（二）评价模型的构建

公共资源建设项目市场开放程度评价评价模型的核心在于权重的确定。本文访谈了广州公共资源交易平台高层及业务部门的领导共计5位熟悉公共资源建设项目研究领域的专家，对表1评价指标体系中的M1、M2、M3等6个三级指标打分，采用简单平均法计算得出各指标对应的权重（如表1）。

由此，公共资源交易项目市场开放程度（OPN）的计算如公式（8）。

OPN=9.4%×（M1+M3）+8.4%×M2+14.4%×（N1+N2）+22%×（P1+P2）公式（8）

三、公共资源建设项目招投标市场开放程度评估数据的采集

（一）样本选取

粤港澳大湾区是中国开放程度最高，经济活力最强的地区之一，广东更是对全国改革开放进程有着示范作用的省份，广州作为广东的省会城市，是中国公共资源交易活跃度最高的地区。

广州公共资源交易中心是全国进场交易业务领域最广的公共资源交易平台之一，规模位居全国同类平台之首，2019年平台累计完成交易项目759092宗，交易金额29676.50亿元；也是信息化建设最早和完成度最好的公共资源交易平台之一，所有公共资源建设项目的公告采用统一格式，信息获取与统計方便；该交易中心平台同时承接了不少服务于粤港澳大湾区的交易项目，对比其他交易平台，外资开放程度更高。因此，本文选取广州公共资源交易中心的平台数据作为评估的样本。

（二）数据采集的路径

广州公共资源交易中心平台网站的公开信息包括招标公告、资审结果公示、中标候选人公示、投标文件公开（仅商务部分）以及中标信息公示等，从中可以汇总到公共资源建设项目的资金来源、参与的企业信息、对于投标人的资格要求等信息。对照前述指标体系中所需的数据，设计的数据采集路径如图1。

（三）数据采集及处理

1.数据采集。因广州公共资源交易中心平台建设工程招投标“其他类项目”不是单一明确的一类项目，包含了许多不易定性或者涉及两个以上不同领域的工程项目，项目种类上更加丰富，因此，本文用八爪鱼采集器软件在，采集2019年广州公共资源交易中心平台建设工程招投标“其他类项目”相关信息，采集的企业信息总数共计901条。

2.人工检索。人工检索包含信息匹配和信息归类两个步骤，既要对招标项目资金来源，也要对投标项目企业类型进行信息匹配和归类。项目资金来源主要归为财政资金、自筹资金和其他等3种类型。投标项目企业类型分为内资企业、中外合资企业、外资企业等3类。

经过上述初步的数据核对与检索处理，901条企业信息中，工程项目331宗，其中未查询到招标公告的项目1宗，未查询到中标候选人公告项目的10宗，招标公告未标明资金来源的项目4宗，均归类为市场信息未完全公开的项目。最终进入数据分析阶段的项目数316宗，涉及891家企业，对这891家企业的企业类型进行匹配，部分匹配结果示例如表。

四、数据分析

使用前述公式计算的结果如表3。广州公共资源建设项目市场开放程度（OPN）为42.1%。其中，市场化程度相对较高，为98.6%，其市场准入程度、市场配置资源程度和信息公开程度高，为各经济成分能更加平等的参与公共资源建设项目提供了基础。尽管整个市场开放环境较好，但民间资本参与程度和外资参与程度相对较低，其中外资参与程度最低仅5.8%。各经济类型参与公共资源建设有两种形式：在招标阶段参与项目融资和在投标阶段参与项目交易，而民间资本和外资均以在投标阶段参与项目交易为主，参与项目融资的程度较低。

（一）招标项目的资金构成情况

自筹资金类项目的比例为69%，远高于财政资金类项目，说明广州公共资源建设项目中，政府直接拨款的比例较少，大部分由招标企业根据市场需求进行资金筹集与项目开发。

从自筹资金项目中各类项目按资金来源分类的占比情况看，有49.1%的比例为国有资本项目，基本是运用市场方式进行调剂，表明广州公共资源建设项目的市场开放程度较高，以市场为导向的项目较多。PPP项目资本共50项，占比15.8%。根据人工检索结果来看，其中高达49项都是国有企业参与。这表明PPP项目在中国公共资源建设领域已具备发展态势，但PPP项目中国有企业仍占据主导地位，该情况与中国公有制经济为主体的经济体制存在密切联系。而内资非国有资本和中外合资项目的占比较小，分别为1.3%、2.8%。说明虽然公共资源建设项目对各经济成分均有一定开放空间，但目前，内资非国有企业和外资企业的投资热情并不高。

（二）中标候选人企业类型构成情况

广州公共资源建设项目中仅由国有企业控制的项目，仅占4.1%。涉及内资项目的比重为，其中项目中标候选人全部为内资非国有企业的情况占据绝大部分，为63.6%，可见内资非国有企业成为中标候选人参与项目交易的数量居多。涉及外资企业参与项目交易比重为8.5%，外资参与度较低（如图2）。

（三）广州公共资源建设项目市场开放程度的局部比较分析

机场类、农田类项目分别占全部项目的24.2%和18.1%，合计42.3%。其中，机场类项目的开放程度为43.3%（如表4），农田类项目的开放程度为41.6%（如表5），与广州公共资源建设项目整体市场开放程度相差不大，均为良好。

机场类项目的民间资本参与程度为39.9%，比农田类项目稍低，同时也低于广州公共资源建设整体项目的民间资本参与程度。从参与形式上看，机场类项目的民间资本在招标阶段参与项目融资的程度为1.3%，高于得分为0的农田类项目；但在投标阶段参与项目交易的比重为78.5%，低于农田类项目。

机场类项目的外资参与程度为10.8%，高于广州公共资源建设项目整体的外资参与程度（5.8%）；而农田类项目没有对外开放。机场类项目中外资多以参与项目交易为主，占比17.7%；参与项目融资的比例为3.8%，高于其民间资本参与融资的比例。

综上，机场类项目较农田类项目有更高的市场开放程度，出现该状况的原因可能是：（1）农田类项目不仅需要宏大的投资规模，而且投资效益不稳定，投资回报时间长，不足以吸引国外投资者的青睐。相较而言，机场类项目种类多样，诸如机场餐厅建设、机场叉车采购等小额项目，投入小、投资回报时间短，更容易吸引投资；（2）农田类项目如果开放，可能会涉及土地使用权以及所有权等敏感问题，政府层面考虑的问题会更多，谈判以及管理的成本更高。

五、结论及建议

一方面，广州公共资源建设项目市场开放程度整体处于较高水平。从招标企业的资金构成来看，自筹资金项目占比远高于财政资金和其他项目。在自筹资金来源中，虽然国有资本占较高，但以市场方式進行配置；PPP项目资本比例仅次于国有资本，这些都表明广州公共资源建设项目市场开放程度较高。另一方面，民间资本和外资参与程度相对较低，且均以在投标中参与项目交易为主；机场类和农田类项目虽然市场开放程度相差不大，但农田类项目没有外资参与，机场类项目外资参与程度超过40%，原因可能是农田类项目投资回报时间长，涉及土地使用权等敏感问题，谈判和管理成本较高，同时体现出民间资本和外资的逐利性与公共资源交易公益性的矛盾。

为此，为进一步加大市场开放程度，加大公共资源建设项目领域引进社会资本和技术的力度，提高民间资本和外资的参与程度，可制定和实施贷款优惠或项目补贴等激励措施；针对较为敏感或投资收益低、回报时间长的项目领域，如农田类项目，在不涉及国家安全的前提下，可以根据项目的投资规模、持续周期等，选择合适的PPP项目实施方案，提高政府对于该类项目的谈判及管理能力；还可考虑公布公共资源交易市场开放程度测算的指标值，作为民间资本和外资投资方向选择的参考，例如，外资企业参与投标时，可选择机场类项目等限制少、开放程度高的项目，提高投标成功率。

参考文献：

[1]王丛虎，王晓鹏，肖源.浅论基于区块链的公共资源交易信用治理策略[J].电子政务，2020（08）：50-59.

[2]张晓瑞，尹彦，冯永琴，曾凌云.典型GPA参加方政府采购市场开放度研究[J].标准科学，2017（06）：22-27.

[3]闫世刚.中国政府采购市场开放性评价实证分析[J].工业技术经济，2010，29（02）：21-23.

[4]王佩洪.大数据及人工智能技术在公共资源交易电子化中的应用[J].计算机产品与流通，2020（05）：132.

[5]叶丽君.政府采购常用方式浅析[J].中国招标，2020（06）：110-112.

[6]贾晓燕，封延会.市场准入——澄清、流变与制度构建[J].河北法学，2009，27（07）：153-156.

[7]董晓宇，郝灵艳.中国市场化进程的定量研究：改革开放30年市场化指数的测度[J].当代经济管理，2010，32（06）：8-13.

[8]樊纲，王小鲁，张立文，朱恒鹏.中国各地区市场化相对进程报告[J].经济研究， 2003（03）：9-18.89.

[9]智慧引领，“广交易”数字交易平台建设成效与展望[J].建筑市场与招标投标， 2019（02）：43-44.

[10]白娟.财政性资金安全的思考研究[J].中国市场，2015（39）：60-61.

[11]徐玉德，李化龙.中国PPP发展制约因素解析与路径优化[J].中国行政管理， 2020（01）：128-134.

（作者单位：广东工业大学经济与贸易学院）